西部大开发税收优惠政策公告

新一轮西部大开发有关财税政策研究

兰州市国税局课题组

2010年7月，中共中央、国务院召开了西部大开发工作会议，并下发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（以下简称《意见》），明确了今后10年深入实施西部大开发的总体目标、战略思路、重点任务和具体政策措施，由此掀起了新一轮西部大开发的高潮。新一轮西部大开发的总体目标是：到2020年西部经济社会发展要“上三个大台阶”，即西部地区综合经济实力上一个大台阶、人民生活水平和质量上一个大台阶、生态环境保护上一个大台阶。如今站在新的历史起点上，对西部开发财税支持政策进行回顾和总结，对于进一步发挥财税政策在实施西部大开发战略中的作用具有重要意义。

一、西部大开发10年兰州市经济税源建设发展分析

（一）经济税收规模、增长速度、相互关系分析

一方面，税收平稳较快增长。西部大开发10年（2001—2010）间，兰州市国税局税收收入从2001年突破20亿元以来，实现跨越式增长，到2010年总收入达83.58亿元。国税部门在10年间为国聚财460.85亿元，年均增长率为16.32%，2010年税收收入比2001年增长3.9倍，增收62.16亿元，税收收入平稳较快增长，大大增强了兰州市财政实力，为地方经济的持续稳定快速发展做出了重要贡献。

另一方面，税收增长高于国内生产总值增长，税收与经济增长协调发展。从税收与经济的总体关系看，税收与经济最密切、最直接的指标是GDP。从GDP总量上看,税收与经济密不可分。10年来我国实施西部大开发战略，加大经济结构调整力度，经济规模不断扩大，经济效益不断改善，尤其从2000年起，国民经济出现了许多积极的变化，国有企业改革取得了阶段性成果，2000—2010年经济增长率持续增长。九五时期GDP年均增速8.58%，到十一五时期的2010年，全市实现生产总值1100.39亿元，同比增长已达到12.8%。经济增长并不仅仅是总量的变动，在经济增长过程中必然伴随着结构的巨大变化。这种结构变化既表现为三大产业结构的此消彼长，也表现为整个经济货币化程度的提高以及由生产率提高带来的人均国民收入的巨大增长。从GDP结构上看，2010年全市产业结构由2000年的5.14∶52.65∶42.22调整到3.07∶48.09∶48.84，产业间及产业内部结构更趋合理，增强了经济发展的稳定性。2000—2010年由于经济增长直接带来的税收增收达257亿元左右,约占税收增收总额的56%。兰州市国内生产总值2001年为341.68亿元，2010年达到1100.39亿元，年均增长率为13.88%。10年间税收弹性系数为1.18,“十一五”期间，税收与经济的平均弹性系数为1.39，“十五”期间税收与经济的弹性系数为1.74。国税弹性呈现回归的趋势，税收与经济的增长趋于协调。

（二）经济税收增长的产业、行业及骨干税源状况分析

10年间，全市重点税源企业与税收指标呈现出协调发展的良好态势。2001年全市监控的110户重点企业税收收入13.1896亿元，占全市税收收入61.52%，2010年全市纳入重点税源监控的企业共175户，税收收入61.19亿元，占全市税收收入的73.20%，骨干税源兰州卷烟厂2001年税收收入为6.27亿元，其中增值税1.5亿元，消费税4.73亿元，企业所得税0.03亿元。2010年税收收入为28.2亿元，其中增值税5.11亿元，消费税22亿元，企业所得税1.08亿元。年均增长率为18.18%。带动了全市税收增长。

（三）宏观税负分析

地方税收总体宏观税负是某一个地区在一定时期内由国税部门组织的各项税收总收入占其GDP的比重，在一定程度上反映了该地区征税的总体深度。我市宏观税负2001年全口径（含省直、高新、经济）为19.2%，2010年兰州地区（含省直、高新、经济）税负18.1%。究其原因，主要有以下两个方面：一是我市税收负担水平较高，是我市经济结构中高税率产业比重较大的原因，如烟草制造业、石油制品加工业税率较高等固有经济结构所决定的。二是税负水平下降，是因为西部大开发政策的实施，导致第三产业所占比重增加，高于第二产业年均增长，同时我市加大对传统企业的技术改造力度，加快产业调整，加快发展高新技术产业，走适度超前的新型工业化道路，转变经济增长方式，充分发挥了我市作为省会城市的区位优势，综合商务成本较低、物流条件较好等优势，大力发展第三产业；在招商引资方面，更加注重项目的“经济含量”，在追求经济发展速度的同时，更加关注经济发展的质量所造成。

（四）税收收入地区结构、特点分析

各征收单位国税收入规模实现历史性突破，但区位差异进一步显现，地区税收不均衡现象较为突出。2001年，我市直属分局、城关区局、大国处的国税收入分别为9.31、1.31、4.01亿元，其他征收单位国税收入均未超过2亿元。2010年我市的直属分局国税收入突破了30亿元，达到了34.78亿元；城关区局和大国处的国税收入规模分别达到了16亿和8.6亿元；七里河区局和车购税办的国税收入规模也已超过5亿元，分别为5.03、5.78亿元；西固区局的国税收入突破了3亿元，为3.52亿元；红古区局、永登县局、榆中县局的国税收入突破了2亿元，分别为2.95亿元、2.84亿元和2.41亿元；皋兰县局2010年国税收入也已达1.66亿元，与2001年相比也已跃上一个新台阶。但各征收单位增长不均衡。10年期间，我市10个征收单位中5个征收单位年均增长快于全市平均增长，其中皋兰县局、大国处两个单位国税收入年均增长速度均超20%以上，分别为29.75、23.19%。但我市主要税源征收单位直属分局、城关区局2010年税收收入达59.4亿元，占全市收入71.06%，其他县区国税局仅占全市收入28.94%，区位差异进一步显现，地区税收不均衡现象较为突出。

（五）经济税收增减的主要因素分析

——经济增长因素

进入“十一五”时期，兰州地区生产总值在“十五”末突破了500亿元的基础上又得到持续扩张，突破了千亿元大关，年均递增12%左右，高于全国、全省平均水平，城镇居民可支配收入达14000元，较“十五”末净曾5500元，全社会固定资产投资也达到了2255亿元，是“十五”时期的2.1倍，年均增长20.5%，工业物质基础更加雄厚，配合国家和省上实施了兰渝铁路，国家石油储备基地、输气管道等一批重大项目，工业增加值和社会消费品零售总额分别翻一番，达到了398亿和546亿，其中石化、冶金、建材、机械工业的发展进一步奠定了兰州国内重要原材料和重化工基地的地位。服务业现代化步伐加快，金融、电信、房地产业快速发展；同时，非公有制经济成为我市经济发展的重要力量。“十五”、“十一五”兰州经济持续快速的发展是构成我市税收增量和结构的客观基础和必要条件。

——税收征管因素

多年来我市国税部门在加强依法治税、优化纳税服务方面做出的努力是巨大的,取得的成效是显著的。金税工程的实施、CTAIS的上线运行、积极推行多元化申报方式、实行专业化管理、有效完善征管体系，强化征管力度，堵塞了管理漏洞；12366税收热线，多种形式税法宣传早已深入人心。各税种的征管效率明显提高，增长速度均快于相应税基的增长速度，从增值税与工业增加值的对比来看，“十五”我市增值税平均增速比工业增加值高出2.23个百分点，“十一五”我市增值税平均增速比工业增加值高出1.93个百分点。

——税制因素

现行税制对税收结构的影响主要体现在各税种收入的增量和结构。1999年开征的储蓄存款利息个人所得税，2001年由于税基面扩大即达到了93.35%的增速，2008年10月份暂停征收；2002年，由于优惠政策到期，外企所得税出现快速增长；2001年开征车辆购置税，2005年划转国税部门征收，当年税收收入出现大幅增长；2008年内外资所得税统一征收，2009年增值税转型等因素均对税收增长产生了较大的影响。

——政策性因素

近10年来，我国宏观财政政策经历了从积极财政政策到稳健财政政策的转换，税收宏观调控目标也从刺激投资、消费和出口向促进经济稳定协调发展转变。同时还伴随着一系列政策性减税措施，如国家出台的扶持受非典影响行业的税收优惠政策，主要体现在2003年三季度；金融保险营业税国税部门从2001年每年下降一个百分点，提高个体经营者增值税起征点，支持下岗失业人员再就业、促进西部大开发、鼓励高新技术产业发展、国产设备投资抵免所得税等税收优惠政策的加快实施，对集成电路和软件企业实行了多种税收优惠，等等。这些政策性减税措施的出台，在一定程度上减缓税收增长速度的同时，也积极促进了地区经济发展，为落实国家及省市对外开放和招商引资政策，改善兰州地区投资环境提供了有力的支持。2001-2010年我市共减免（退）各类性质税款37.03亿元。

（六）落实西部大开发税收优惠政策情况及享受税收优惠的总量及分税种分析

2001—2010年10年间全市累计依法办理各类税收减免退税超过37.03亿元，减免税额从2001年的0.16亿元，到2010年4.67亿元，增长29.18倍。分税种来看，增值税减免13.05亿元，消费税减免1.7亿元，企业所得税减免2.18亿元，车购税减免0.46亿元。为促进我市国民经济均衡协调发展、加快富民步伐作出了重要贡献，同时各级国税机关认真实施出口货物“免抵退”税管理办法，落实国务院出口退税机制改革决定，有力促进了我市外贸出口的快速增长。具体表现在以下几个方面：

──支持外资经济的发展。十年间，我市国税部门给予涉外企业的税收减免总额近17.18亿元。我市外资经济和涉外税收的快速发展与国税部门对涉外企业实行的税收优惠政策是分不开的。

──照顾弱势群体，维护社会稳定。国家对由民政部门、街道、乡镇创办的福利企业，安置残疾人员占生产人员的比例达到规范标准的，对其生产的增值税应税货物给予税收返还的优惠，为残疾人就业提供了保障。十年间我市国税系统对民政福利企业的减免税总额达2.23亿元，税收优惠政策的实施不仅使残疾人能够自食其力，减轻了社会的负担，而且也为地方经济的发展做出了贡献。此外，伴随着国有企业改革的不断深入，企业下岗人员及失业人员大幅增加，2002年国家针对下岗失业人员再就业出台了一系列扶持政策，规定服务性企业、商贸企业吸纳下岗失业人员达到一定规模，以及下岗失业人员从事个体经营的，给予企业所得税的税收优惠政策，为创造良好的就业环境，增加就业岗位，支持鼓励下岗人员自谋职业起到了积极的作用。

──再就业税收政策促进了改革、稳定和发展。“就业是民生之本”，贯彻落实好再就业的税收政策，直接关系到下岗失业人员切身利益、企业改革成败、国家的长治久安。税收促进再就业，增加了下岗失业人员的收入，改善了下岗失业人员的生活，促进了经济的繁荣与社会的和谐发展。“十一五”期间我市再就业税收优惠政策的减免税收2.71亿元，取得了良好的社会效果。

──切实做好西部大开发战略的贯彻落实工作。国务院发出的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中明确规定了有关税收优惠政策的六点措施。这六项税收优惠措施是西部各级政府和投资者早已盼望的实惠,是比较全面系统的、不同层次的优惠措施,这比过去任何地方任何时候的税收优惠措施都要宽松,包括经济特区的税收政策和东部沿海开发时的税收优惠政策。这表明了党中央和国务院对西部大开发的决心,这六项税收优惠措施将对西部大开发产生巨大的吸引力。西部各级政府和各类投资者都可从中得到实惠。对投资环境来说,税收优惠政策的本身是软环境的重要组成部分,这种软环境的税收优惠政策,也对硬环境起着巨大的促进作用,足见税收优惠政策的必要性和重要性。这些政策性减税措施的出台，一定程度上减缓了税收的增长速度。同时也积极促进了地区经济发展，为落实国家及省市对外开放和招商引资政策，改善兰州地区投资环境提供了有力的支持。

续表

二、新一轮西部大开发兰州经济税源建设面临的困难及存在的主要问题分析

一是目前的规定中西部大开发税收优惠政策只能执行到2010年，10年时间对于西部大开发这一长期复杂的工程而言则显得较短，容易导致投资者只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业结构不合理，发展不协调。目前，对于西部大开发税收优惠政策是否继续执行，国家没有明确，有必要延长西部大开发优惠政策期限，把原定的享受优惠政策到2010年的时限再延长10年-20年，以利于外地企业继续投资于西部、促进西部经济进一步发展壮大。

二是西部地区企业特别是中小企业多且普遍盈利能力较弱，而企业所得税优惠政策必须是盈利企业才能享受到，对亏损企业而言，基本享受不到税收优惠，尤其是从事基础设施项目的企业，中长期投资见效慢，实际上难以享受西部大开发企业所得税优惠。

三是西部地区经济结构不平衡，以甘肃省为例，主要工业集中在兰州、天水、白银市，其他地州市企业规模及数量则相对较弱、较少，虽然十年间享受西部大开发政策优惠政策，企业规模及数量有所增大增加，财政状况有所好转，但如果没有房地产税收及政府土地财政的因素，一些地、县政府财政仍较为困难，因此，国家在加大对西部投资的基础上，应继续延长并加大西部大开发税收优惠政策。

四是西部地处内陆，企业物流成本高，虽然一些企业享受了西部大开发税收优惠政策，但税收优惠力度不够的问题仍然比较突出，西部大开发税收优惠对于外地企业的吸引力度不够，也使得地处内陆的企业无力与沿海企业平等竞争，东西部地区经济发展差距仍然过大。

五是在促进西部企业技术创新、技术进步以及资源节约、环境保护方面的税收优惠政策不足，由于西部区域中小型企业偏多，生产研发技术不够先进，很难享受较高“门槛”的西部大开发税收优惠政策，需要进一步加大力度，为企业提供了较充裕的资金用于技术革新。

六是新《企业所得税法》实行后，法定税率调整为25%，西部大开发税率优惠只降低了10个百分点，如果核算西部企业的物流成本、环境成本及地域因素等，实际上享受到的优惠政策与东南沿海企业相比是打了折扣的。

七是对国家鼓励类企业其主营业务收入必须占企业总收入的70%以上，使很多企业的条件徘徊在优惠政策准入标准的边缘，无法享受到国家此项政策所带来的实惠，享受西部大开发优惠政策企业占企业总户数的比例明显偏低。因此，建议降低相关标准，将主营业务收入从现在的70%降低到50%。

八是现行西部大开发税收优惠政策中对鼓励类产业界定，是以国家《产业结构调整指导目录》（2005）为依据，而该《目录》是面向全国范围制定的，不能充分合理体现西部地域特色产业和发展需求，不利于西部地区广泛吸引资金、改善生产技术、提高科研创新能力以及培育扶持适合本地区的优势与特色产业，使西部大开发税收优惠政策的作用受到了较大的限制。

九是西部大开发税收政策以区域普惠制度为主，不完全适应西部内部经济社会发展的特殊需要。西部大开发的上述税收政策，对西部十二个省、市、自治区范围内符合条件的所有企业都适用。而西部地区土地面积广阔，各个省、市、自治区内部的情况千差万别，以区域普惠制度为主的税收政策，不能完全体现西部各地区经济社会发展的差异需求，如资源保护、人力资源开发、扶贫济困等，在一定程度上影响了税收政策的实际效果。

十是在西部经济社会发展中，除需要执行国家统一的产业政策外，还有一些西部地区特有的或者较为突出的问题的解决，需要得到国家税收政策的大力支持；大量农业剩余劳动力的转移与人力资源开发；扶贫开发，解决绝对贫困问题；农业的产业化经营问题；治理水土流失、荒漠化、矿产资源枯竭等资源环境问题；小城镇的发展问题；区域主导产业的培育和扶持等。这些问题的解决，可在向省级政府下放一定税收管理权的基础上，在一定时期内分期分批实施，形成较为完整、系统的西部大开发税收政策体系，短期与中长期政策相结合，进一步提高税收政策的针对性、实效性。

三、新一轮西部大开发的政策建议

（一）加大企业所得税政策支持力度

建议对原有的以企业所得税为主要内容的西部大开发税收优惠政策在延长10年的同时，根据新形势、新任务、新目标的要求，加以充实和完善，进一步加大税收优惠政策的扶持力度。如：“兰白都市经济圈”的企业，比照80年代初期经济特区做法，按照15%税率征收企业所得税。“兰白都市经济圈”的高新技术企业，给予两年免征企业所得税优惠。优惠期满后，按照15%的税率减半征收企业所得税。“兰白都市经济圈”的小型微利企业，在认定标准上，取消工业“从业人数不超过100人”，其他企业“从业人数不超过80人”的限制，对其当年应纳税所得额低于30万元的，减按50%计入应纳税所得额，再按15%的税率计算全年实际应纳企业所得税额。“兰白都市经济圈”的石油化工、装备制造、有色冶金、能源电力、生物医药、农产品加工、建材七大支柱产业（2009年七大支柱产业占兰州市工业比重的91.02%），加速固定资产折旧，鼓励技术进步。

（二）加大增值税政策支持力度

一是扩大增值税征收范围。以兰州和白银两市作为国家扩大增值税征收范围的试点城市，在两市的建筑业、交通运输、邮电通讯业等与货物生产销售密切相关的行业全面征收增值税，完善抵扣链条，充分利用两市二产比重大、三产比重小的特点，发挥增值税不重复征税的税种优势，支持兰州率先发展和“兰白都市经济圈”建设。对增值税“扩围”所形成的地方税收收入转移，由中央财政通过转移支付或调整增值税中央与地方分成比例来有效解决。同时，结合改革试点，扩大两市财力，将原地方分成的25%部分全部留归两市，体现加大支持力度。

二是扩大增值税抵扣范围。实施增值税转型改革政策的核心内容是允许增值税一般纳税人企业抵扣购进机器、机械、运输工具以及其他与生产经营有关的设备、工具、器具所含增值税进项税额。目前存在的主要问题是：机器设备允许抵扣进项税额，但安装这些机器设备的厂房、车间因属不动产，不得抵扣进项税额；将企业购进的货物如汽车、空调、无形资产等等，逐一根据货物用途及核算方式等，确定其进项税额能否抵扣。这些问题的存在表明，目前的增值税转型改革尚不到位，需要作进一步完善。为此，建议在“兰白都市经济圈”进行深化改革试点。主要改革内容是扩大增值税抵扣范围，将不动产进项税额列入抵扣范围，同时，取消按货物用途和核算方式划分抵扣范围的限制，凡购进生产要素，都应允许抵扣进项税额。具体改革力度把握上，可进行各种方案测算，择优而从。考虑到财政承受能力，初期可对生产性不动产、专利权、兼并重组、股权投资等进项税额按5%—10%的扣除率扣税，待条件成熟后，逐步扩大抵扣范围、提高扣除率，并全面推广实施。扩大增值税抵扣范围，有利于充分发挥增值税不重复征税的固有属性，有利于拉动消费、刺激投资、扩大出口，进而三驾马车共同带动经济持续、健康、稳定发展。

三是大幅提高增值税起征点。将“兰白都市经济圈”增值税起征点由现行的月销售额5000元、应税劳务3000元，统一调整为20000元；按次（日）纳税的起征点统一调整为1000元，充分鼓励个体私营经济发展，促进就业和社会稳定。

四是完善增值税一般纳税人认定管理办法。现行增值税一般纳税人认定管理办法虽然降低了准入“门槛”，有利于企业做大做强，但是对于大量的规模很小的企业和个体工商户，只要销售额达到新标准就必须认定，否则，不能使用增值税专用发票，不得抵扣进项税额，一律按增值税税率征税，此种“强行认定”的政策，对由于主客观等多种因素无法取得增值税专用发票的企业（如制氧企业、砖瓦砂石企业等），反映极为强烈，政策执行难度较大，个体工商户认定难度更大，如兰州东部市场上千户个体工商户，事实上多数已超过年销售额80万元标准，但要每户都认定资格或按增值税税率征收，困难确实不小。为此，建议完善增值税一般纳税人认定管理办法。一种方式是认定资格与否，由纳税人自愿选择；另一种方式是对能否取得增值税专用发票制定统一界定标准，严格依据标准进行实际界定，做出最终结论。同时建议，改变现行的增值税一般纳税人资格认定后不得取消的做法，建立“准入准出”机制。鉴于这些改革政策性强，可选择“兰白都市经济圈”等区域进行调查摸底和改革试点，积累经验，推向全国。

五是加大增值税对西部大开发的支持力度。对西部大开发进程中有利于科技进步、有利于循环经济发展、有利于资源节约、有利于生态保护等方面的项目，如垃圾处理项目、节能项目、减排项目等，给予增值税减免优惠。对于投资大、周期长、见效慢的微利或亏损项目，在企业所得税调控力度甚微或者失灵的情况下，给予必要的增值税政策优惠，鼓励企业发展。

（三）加大消费税政策支持力度

一是扩大消费税征收范围。根据西部大开发的实际需要，为更好地体现国家鼓励和限制政策，建议选择部分高污染的化工产品、高能耗的硅铁产品，以及不可再生的稀有金属产品、稀土产品和木制产品等，征收消费税，所得财力，由地方政府全部用于西部环境保护和资源补偿。

二是改革消费税分配机制。对西部地区企业上缴的消费税参照增值税75：25比例实行中央、地方共享，调动地方政府招商引资、发展经济的积极性。为了体现对“兰白都市经济圈”的特殊照顾，建议协调增加甘肃烟草工业公司生产指标配额，解决该企业迁入新址后，产能过剩问题，鼓励甘肃唯一的烟草生产企业做大做强。同时，对该企业缴纳的消费税，按25%比例留兰州市政府，增强中心城市财政调控能力。

（四）加大车辆购置税政策支持力度

重点是适应“兰白都市经济圈”建设的实际需要，为更好地帮助两市解决日益突出的城市交通拥挤问题，改善招商引资的公共环境，建议将兰白两市征收的车辆购置税全部留两市政府，用于城市道路交通建设。

（五）加大进出口税收支持力度

重点是加快兰州出口加工区和保税区的建设，促进“兰白都市经济圈”外向型经济高速发展。

初步规划的兰州出口加工区和保税区位于兰州新城区，具体四至范围是：望东山以南、兰州陆港物流园（北区）以北、西临兰海高速公路、东临荒山。西与兰海高速公路相临，南与陆港物流园相接，距建设中的西北铁路货运枢纽2公里。出口加工区的功能构成包括管理服务区、主导加工产业区、物流仓储区、辅助加工产业区、商品查验区、研发中心。

出口加工区和保税区属海关特殊监管区域，具有一定的自由贸易区的特征，主要体现在具有“境内关外”的开放特征，区内企业可进行制造、加工、装配和对外贸易业务活动，货物进入可不缴纳关税、增值税和受配额限制，是我国与外部世界经济技术交流与合作的一个通道和桥梁。同时具有国家政策优惠的特殊性。在优惠政策上，它也体现了综合性这一特征，除享有“境外入区保税、区外入区退税、区内出区征税、区内免征增值税和消费税”等税收政策优惠外，还有一套适合国际经济的外资投资政策、金融外汇结算、股利汇出及出入境政策相配合，是当前我国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域，应争取国家尽快批准，充分发挥其独特作用。

（六）加大管理机制支持力度

对兰州中心带动率先发展及“兰白都市经济圈”建设，建议从税收管理机制上体现支持。由于“兰白都市经济圈”内国税征收机构较多，政府和部门均不便协调，也不便相关税源分析和政策措施制定，因此，建议按照副省级城市规格，设立兰白经济区国家税务局，以便统一调配地区内人力资源，信息共享，紧密协调，提高税收征管和服务效率。

课题组成员名单：　　　　　　　　　　　

组　长：郑学强　副组长：吴青山　党　育

成　员：潘　荔　郭　明　王　彬　赵翠玲

执　笔：赵翠玲　李平原　　　　　　　　

作者单位：兰州市国税局　　　　　　　　

写作时间：2011.9