久保亨
我们在讨论民国时期金融政策史的时候，对1930年代的政策或者抗战时期的政策虽然给予了较高的历史评价，但是对于战后也就是1940年代后半期的政策却提出了严厉的批评。抗战胜利的时候，国民政府手中至少有相当于八九亿美元的黄金和外汇储备，而这些发行储备额对于当时的法币发行量5 500亿元来说并不算太少。如果国民政府顺利地运用金融政策，战后中国经济可以导入正常金融活动[1]。1946年春天，政府方面充满信心地公布了新的对外经济政策，实行开放外汇市场，低价供应外汇，鼓励自由进口等措施。当时在共产党人和民主人士影响下的《经济周报》也评价说：“政策的本身大致是使人满意的。因为在稳定金融、平抑物价、发展贸易、振兴产业，却能有一点办法，所以各方面的赞美溢过批判。”[2]不过，从结果来说，国民政府的新政策完全失败了。而且由于这一失败而导致的经济混乱决定了国民政府的命运。那么，1946年春天的对外经济开放政策为何失败了？这与当时中国的金融制度有什么关系？本文尝试提出浅见。
一、开放外汇政策的施行和挫折
1935年11月4日国民政府施行币制改革，在外汇制度方面也开创了新纪元，其具体体现便是：集中外汇买卖于国家银行，在中国的对外汇兑市场上确立自主权。从此以后的两年多的时间里就是外汇买卖未加限制的时期。但不久日本发动全面侵略，中国面临流失外汇资金的危机。1938年3月12日，国民政府公布外汇请核办法和购买外汇请核规则，开始外汇管理。此后，为了维持抗战，对外汇管理制度虽然进行了几次更改，但其基本思路一直在延续。抗战胜利之后，国民政府通过美援及接收等掌握了约值8亿余美元的外汇和黄金，这些可以用来恢复经济、平抑物价。于是1946年2月25日国防最高委员会决议了开放外汇市场案。其内容如下：“查现在买卖外汇无公开市场，对外贸易停顿，因之工商企业并相观望，实为经济复员之一大障碍。……至于恢复对外贸易及开放外汇买卖应采何种方式，经详细考虑，拟定列主要办法：（一）划分进口货为三类。（甲）工业及民生需要物品，人民不必请求政府许可，得随时购办输入。（乙）申请许可后，得输入之物品，烟草、火油、汽车、毛织、丝织品等。（丙）若干不准输入之奢侈品。（二）设立输入设计临时委员会。……（三）中央银行指定若干银行，得买卖外汇。……（四）现行官价外汇汇率应予废止。……（五）政府指拨美金五亿元为法币准备金……”[3]
国防最高委员会于3月1日公布《中央银行管理外汇暂行办法》及《进出口贸易暂行办法》。中央银行指定若干中外银行及外汇经纪人经营外汇业务，3月4日公布外汇汇价为美金1元合法币2 020元。在贸易管理上，《进出口贸易暂行办法》将进口物资分为特许进口、禁止进口、自由进口三大类，凡准许进口者可向指定银行申购外汇（参见表1）。出口货物须将外汇结售与指定银行，取得结汇证明书，方可报关出口。指定银行买卖即期及远期外汇，均不受限制，需要外汇头寸，得向中央银行补进。
表1 《进出口贸易暂行办法》（1946年3月1日）附表
资料来源：本社资料室《新外汇政策全貌》，《财政评论》第14卷第3卷，1946年3月。
禁止进口和限制进口的品类，除十分明显的奢侈品外，只有少许与政府可获的美国剩余物资的竞争品[4]。
新政策发布的时候，从总体上看，市场和舆论都给予了肯定并表示了乐观。《时事新报》写道：“一个多月来国人所企望的新外汇政策，于焉确立。这三四日来，上海市场对此的反映一般都算不错，专家学者也颇多赞许之辞。”[5]《大公报》的社论说：“我们觉得政府在这时决定公开外汇的办法，使贸易得以流通，通货价值也因此得有所调整，实在是非常切要的。”[6]国民党的党报《中央日报》当然表明了支持态度：“我们认为这次宣布的外汇政策，原则上是正确的，现在所要注意的就是技术上的问题，应该力求予工商界以买卖外汇手续的便利，杜绝一切可能的营私舞弊。”[7]当时几乎没有反对开放的意见，国民政府的开放外汇市场的政策获得了社会舆论的支持。
可是后来的结果是：由于贸易入超，外汇需求过于供给，1946年8月19日中央银行调整外汇挂牌，由2 020元提高为3 350元。对于此措施，8月18日行政院长宋子文发表了书面声明：“今日中央银行奉准调整外汇汇率，政府并于本月17日决定取消出口税。其目的在求输出入贸易之趋于平衡，及生产事业之活泼发展，今后且将继续运用黄金准备，以稳定国内币值。……本年3月初施行之管理外汇暂行办法，对于预期的效果，收获颇宏。以往五个月内，输入物资，数量既见增加，价格亦逐步低降。惟若干输入品之利润，仍属过巨，而又若干输入品，与国货竞销，其影响于本国工业至大。至于输出业，则迄未能满意进展，输出所得之外汇，远不及输入方面之数量。”[8]
表2 战后中国对外贸易额的变迁
资料来源：海关报告。
但通过表2可以看出，上述措施仍难以使对外贸易达到平衡。因此1946年11月17日，国民政府不得不颁布《修正进出口贸易办法》，取消自由进口，所有进口货物均须领取许可证，凭此申请外汇；与此同时组织输入临时管理委员会及输出推广委员会。中国银行的业务报告如下述：“自本年3月4日外汇市场开放后，本行各种外汇业务，均逐渐开展，尤以进口，更为发达。迨11月17日政府颁布‘修正进出口贸易暂行办法’，对于货物进口及外汇供应，均严加管制，于是进口始渐减少。”[9]
在这一时期（1946年3月4日至1946年11月17日）内，中央银行和指定银行所售出的外汇总数（达）为381 522 461.13美元、16 761 660.00英镑、24 325 589.88元港币，合计约45 500万美元[10]。
二、当时的政策评论
在外汇开放政策发布的时候，上海各报评论里面当然也有慎重的看法：“廉价外货进口，固可以一时有助于物价的下落，但外货涌进，直接造成国际收支的不平衡，间接影响国内工业的发展，凡此都只有使物价问题更严重，国民经济更困乏而已。……如果我们只靠中央银行的平准基金的调节，那么恐怕不久又会和民国29年的情形一样，宝贵的平准资金，不久便变成官僚于商业资本的利润了。……如果没有严密而完整与全面方案，以‘民生必需’为理由，说不定进口的大部分都会是制成品，而又酿成战前外资倾销的局面了。”[11]“外汇的公开，是表示战后币政复员的初步，在财政与贸易两方面看，虽然不能否认其意义，但国内的经济病态，在外汇公开以后，可以因此而受影响，却不能因此而改善。……今后如果长期想借舶来品以维持国内的物价平衡，则我们的经济还是买办性，我们的国际收支，就也永不能有平衡的一天，而外汇也必有到了不能维持的一天。”[12]
财政部的《财政评论》上也发出了批评的声音。文章的作者说：“这三个方案虽然经过相当期间的考虑，但我们还不能说是已经尽善尽美，因为新办法的成功尚有若干的困难。”作为“新办法的缺点”他指出了两个问题：第一是外汇资源仍未能集中用于必需品的进口，而分散到奢侈品的输入的问题。新办法在贸易管理上将进口物资分为特许进口、禁止进口、自由进口三大类。而特许进口和禁止进口的项目共计54个税则号列，在全部海关进口税则号列672中不足十分之一，这几乎可以说输入品基本上都是属于可自由进口的。而在表1中第二部分毋需经过申请手续，仅照现行税率加征税率50%奢侈附加税即可进口这一部分输入品，事实上就等于自由进口类。第二个问题就是管理外汇的技术还未到严密的地步，仍留有许多间隙[13]。
但是总的来说，外汇开放政策发表的时候，这样的批评性很强的文章不是很多见。
外汇开放政策发布以前，对于汇率方面，虽有各种各样的主张，但涉及外汇问题之关键的意见却不多。一位财经专家谷春帆曾指出：“近来各方面对于外汇问题之讨论，似集中在汇率水准一点。各种主张不同。从五百元合一美元，以至五千元合一美元，各有主张。……现在外汇的根本问题，不是如何定汇率，而是如何使中国国际收支得到平衡，或至少在不太长久的时期内得到平衡。……因此讨论外汇问题时，第一点不能不问如何可使中国之出入口贸易增加伸缩性而常常接近平衡。”[14]他的意见虽正确，但是那时具体办法还不清楚。
三、问题的原因和背景
历经四个月左右的时间，开放外汇政策的问题越来越明显，《财政评论》上有文章提出再次强化经济统制论。这篇文章的作者俞增康对进口商的行动进行了攻击：“在外汇市场开放后，出口已感汇率的不利，廉价洋货的进口，工业生产已感受威胁，恐慌征兆，已极显露。……最近几个月来我国进出口贸易的主要病态，有如下述：（一）进口方面几全属消费物资，其中大量的美国橘子，竟先生产器材与必需物资而输入了。（二）进口商定货时，不问国内供求状况和消费量，仅问国内外价格差额的多少，群趋订购，遂致促成某一物资进口过剩之弊，烧碱一项，即可为证。（三）进口商向外定货，不问该物是否适合内销。如大量美棉，源源输入，因未合国内纱厂的需要，销路有限得很。……此种不合理状态，决非提高汇率所能全部解决，非强化贸易统制不为功。严格的贸易与汇兑统制虽与美国的自由贸易主张相违，但在此过渡时期，为经济复员所必需，亦能获得他国的谅解。”[15]
为改善贸易管理，作者提出了三点办法：“（一）管理范围必须扩大，禁止部份必须包括奢侈品之全部。（二）进一步地采取输入限制办法。（三）结汇的技术，亦必须改善。预购定货外汇的条件过严，远期外汇的买卖不得超过三个月，则生产器材的进口，几乎成为不可能。”[16]对于最后一点，《中央银行管理外汇暂行办法》第15条规定如下：“指定银行得经营不超过三个月以上之掉期，并得在不违背本办法所规定之用途内，为不超过三个月以上之远期买卖。”[17]的确三个月的限制对于机器进口太过严格，因为在世界大战刚刚结束的1946年，欧洲的机器工厂生产能力还不够，他们在接到订单的三个月以内是没有能力交货的。另外，虽然设置了输入设计临时委员会，但这仅仅是一个设计机构，输入许可证是由海关签发的，所以对于奢侈品等进口的检查并不是太严格。
1948年，祝百英对于外汇开放政策的总结评价如下：“进口大盛，而且尽是些轻巧品和消耗品。对于一般增加国内物资，以苏物资缺乏这一目的，算是达到了。而奖励生产，促进急要物资进口，阻止消耗品和国产竞争品进口，以及奖励出口等的目的却并未达到。尤其是外汇现期三个月，使定购生产器材输入，成为不可能的事。原办法固亦未曾以此为目标。”[18]据祝百英的分析，招致这样贸易情况的原因是，“1）贸易商为利益着想，自然选择周转迅速的商品进口。2）由于中外物价水平的差别悬殊，由于法币对内购买力和法定对外购买力即外汇法价之间差距日远，遂使外货输入反较国产远为便宜”[19]。
表3 1937与1946年进口产品比率的变迁 单位：%
资料来源：国民政府主计处统计局：《中华民国统计提要》，1947年，第42～45页。笔者整理。
可见上述俞增康和祝百英两位专家都认识到对外贸易陷于病态的重大原因之一就是进口商的活动。那么，1946年进口贸易实际上是怎样展开的呢？进口产品中，比例增加的是棉花、呢绒、车辆、棉布、未列各药品、日用什货、皮类、纸烟等。除车辆以外都是消费财。然而比例减少的含有钢铁、机器及工具、硫酸铔、煤油等生产财（参见表3）。
依据海关统计，产品构成的特征如表4所示。第一，棉花占22.3%的突出地位。棉花确是棉纺业的原料，不过这样的棉花比率跟战前的贸易情况相比显得过多。第二，汽油、灯油、燃料油等的有关石油产品共计9.4%。第三，卡车、客车、汽车零件等共计5.8%。作为交通用具，汽车方面进口的增加对于经济复员当然有一定程度的意义。不过与此比较，生产机器进口额的比率太少。对于发展工业生产，这种情况显然是不合理的。第四，烟叶的比率相当高。原来依据《进出口贸易暂行办法》，烟叶被列为奢侈品，企图抑制进口，所以这种结果并不理想。
表4 中国对外贸易，进口产品构成比率的变迁（1928—1948年） 单位：%
资料来源：Hsiao Liang-lin，China’s Foreign Trade Statistics，1864-1949，1974.
进口数量指数的长期变迁也表示了相同的倾向。1946年棉花、石油产品、汽车方面等的进口达到了很高水平（表5）。
表5 中国对外贸易，进口产品数量指数的变迁（1928—1948年）
资料来源：同表4。
依据美国外交文件，1946年3月末，也就是开始新政策以后不到3个星期的时候，新任中央银行总裁贝祖诒和他的同行便已经表示了他们对棉花进口激增的担心。但是他们难以抑制棉花进口商的活动[20]。6月13日，宋子文向美国提出要求限制利用美国方面的贷款购买棉花的措施[21]。不过，为了进口棉花，已经消耗了很多外汇。
1946年7月，进口棉花存底估计约有80万包。然而国内纱厂需要的进口棉花有45万包便可以满足。另外战前1934年至1936年每年输入仅为30万包。所以据专家估计，这些已足敷中国纱厂一年之用。对此，《经济周报》编辑人也说“总未免近于用宝贵的外汇头寸。……我们希望纺织业方面能够有计划地在国棉不足的情形估定应该输入多少外棉的方案，和中央银行合作起来。由棉花的进口，可以看出中国整个的经济情形，是盲目的活动，无计划的进行。然而中国的环境，决不容许长此发展下去的”[22]。
结 论
1946年的开放外汇市场政策促进了进口。进口之增加，虽有助于有些国内产业的复苏，但是，总的来说，在出口很少的情况下，贸易收支变得极为恶化。因为巨额的美元流失，法币准备金受到打击，所以国民政府不得不改变外汇政策。其最大原因是对于棉花、石油、汽车等激增的进口产品没有适当的贸易统制。而且原来有限制的烟叶等奢侈品也增加了进口。外汇制度本身也有“远期外汇的买卖不得超过三个月”等一些问题。综上所述，可以看出，1946年国民政府的开放外汇市场政策失败的重要原因是缺乏贸易统制以及外汇制度的不完善。他们在没有做好充分准备的情况下便实行了极为开放的外汇管理制度，但从另外一个方面来看，作为五大国之一，必须参加自由经济体制的战后国民政府除此之外也别无选择。
（作者久保亨，日本信州大学教授）
【注释】
[1]许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第3卷《新民主主义革命时期的中国资本主义》，人民出版社1993年版，第683页。
[2]《短言：新政策成功的前提》，《经济周报》第2卷第9—10期，1946年3月。
[3]《新外汇政策全貌》，《财政评论》第14卷第3卷，1946年3月。
[4]祝百英：《民元以来我国之外汇问题》，银行周报社：《民国经济史》，1948年版，第219页。祝百英（1902—1990），原名延璋。浙江宁波人。早年在北洋大学、唐山交大、上海交大就学机械工程等专业。后来在北京大学学经济、哲学。曾任暨南大学、上海法政学院、新中国学院、中山大学教授。新中国成立后，任上海交通大学教授、中华书局辞海编辑所编审等。著有《社会科学讲话》、《世界法西斯运动》、《经济核算制纲要》、《哲学与社会科学》等书。译有《两种制度》、《苏联银行学》、《厂内经济核算》、《如何建立工厂会计统计与业务分析》等书。
[5]《时事新报》1946年3月1日，前引《新外汇政策全貌》。
[6]《大公报》1946年2月27日，同上。
[7]《中央日报》1946年2月27日，同上。
[8]《财政评论》第15卷第2期，1946年8月。
[9]《中国银行35年度业务报告》，《中国银行行史资料汇编》上编，档案出版社1991年版，第2336页。
[10]祝百英：《民元以来我国之外汇问题》，银行周报社《民国经济史》，第219～220页。
[11]《时事新报》1946年3月1日，前引《新外汇政策全貌》。
[12]《文汇报》1946年2月28日。
[13]盛慕杰：《论外汇和贸易新办法》，《财政评论》第14卷第3期，1946年3月。盛慕杰，《中国战时经济法规》1940年、《社会主义工业企业的流动资金》1956年、《中央银行学》1989年等的著者，在1980年代任中国人民银行研究员，是中国民主同盟的成员。
[14]谷春帆：《外汇如何定》，《中央银行月报》新第1卷第1期，1946年1月。谷春帆（1900—1979），江苏吴县人。毕业上海圣芳济书院，后考入上海市邮政局，任邮务员。后来就任重庆邮政总局业务处副处长，1946年任上海市财政局局长，后任国民政府邮政总局副局长兼储金汇业局局长。新中国成立后，任邮电部副部长、第三届全国人大代表等。
[15]俞增康：《汇率问题俞外汇政策》，《财政评论》第15卷第1期，1946年7月。
[16]俞增康：《汇率问题俞外汇政策》，《财政评论》第15卷第1期，1946年7月。
[17]前引《新外汇政策全貌》。
[18]祝百英：《民元以来我国之外汇问题》，银行周报社《民国经济史》，第219页。
[19]祝百英：《民元以来我国之外汇问题》，银行周报社《民国经济史》，第219页。
[20]The Counselor of Embassy in China（Smyth）to the Secretary of State，Foreign Relations，March 26，1946，Vol.X，p.969.
[21]Ibid，p.987.
[22]《短言：从棉花进口说起》，《经济周报》第3卷第2期，1946年7月。
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