国际银行保险的监管制度

第二节　国际银行保险的监管制度

政府对保险市场实施干预是各国普遍采取的做法。政府干预的基本原理用经济学术语来讲，是为了矫正市场失灵。有鉴于此，各国政府在保险监管中所普遍追求的目标是确保稳健的保险人能够提供质量优越、价格合理的保险产品。从非技术的角度来看，保险的购买是建立在最大诚信的基础上，消费者依赖于与之交易的保险人的诚实可靠，这种复杂的关系使得消费者很容易受到损害，从而对这一产业丧失信心，政府的职责就是确保这种信心既不被低估，也不会因误导而高估。

围绕银行保险的监管制度在各个国家不尽相同，由此决定了银行保险的发展是否存在法律上的障碍。为了规范跨业渗透，一般会有三种法规管制类型，即经营管制、途径管制、所有权管制。关于经营管制，大部分国家的监管机关明文禁止银行经营保险业务，反之亦然。关于途径管制，主要指银行或保险公司以何种方式进入对方领域。大部分国家准许银行进入保险领域，但保险进入银行领域却有一定的限制。关于所有权管制，是对银行或保险持有对方股权的限制。持有股权通常需要主管部门的准许才能生效。银行保险的法规管制制度在途径和所有权上有较大程度的弹性，但却严格限制银行和保险业务的联合经营。

在以解除管制为特色的监管环境下，银行保险一直在成长壮大，而新的谨慎性制度也一直在执行，以确保银行进入崭新的保险领域的安全性。银行保险作为一种金融业新生事物，不仅会给参与其中的银保双方带来新的问题和风险，同时也必然会对监管提出新的挑战，具体有三方面：

一是产品的界定问题。银行保险业务所创新和开发的金融产品往往涉及银行、保险等多方面，监管机构应该对其属性有一定界定，尤其是分业监管时更应如此，否则可能带来监管上的真空，使得该项业务的风险增大。

二是监管套利，这一问题在银行保险采取金融集团模式的情况下尤为突出。金融集团框架下存在银行与保险公司两类金融机构，一方面一家金融机构的法定资本金可能会被重复或多次计算，从而造成资本虚增，无法反映集团的真正风险；另一方面，由于监管法规对这两类金融机构的法定资本充足度要求不同，银行和保险公司之间的负债转移可能使其资本的要求量降低。

三是客户权益的保护。首先是对客户资料的保密，需要有一定的监管法规禁止将客户信息随意告知第三方，银行和保险公司分享客户信息时不得违反法规；其次是对客户购买意愿的尊重，监管机构要杜绝银行在提供相关银行服务时搭售保险产品；再次，要防范银行员工对客户进行误导的风险。

世界各国银行保险的监管也呈现出不同的模式，展现出不同的演变路径。无论是美国的“伞式”监管，还是法国以金融开明而著称的统一监管，德国的全能银行制度下的监管，英国的“合作式”监管，或是日本历经改革挫折重重的金融厅监管，各国的银行保险监管体系及其保险监管法规都体现了几个总的趋势，银行保险的监管由禁止到准入，由严格到宽松，由分割到统一。

一、银行保险监管制度概览

在世界各国和地区中，欧洲关于银行保险的监管最为放松，大多数欧洲国家既允许银行销售保险产品，也允许银行投资保险业。尤其是20世纪90年代初之后，为了推动欧盟区域一体化进程，保险市场就不再限制银行和保险公司之间的相互渗透和交叉业务，既不禁止银行对保险业的投资，也允许银行销售保险产品。虽然不允许银行承保，但银行可以通过投资于保险公司介入保险业，这正是欧洲银行保险比其他国家发展更早、规模更大的主要原因。此外，欧盟的建立促使欧洲各国的法规趋同，欧元的出现也促进了欧洲内部金融自由化的进程，跨国银行保险活动日益频繁，规模不断扩大。而美国、英国和亚洲各国和地区在银行方面的监管则相对严格，直到最近几年才有所放松。

在美国，银行保险被监管机关允许是1998年之后的事，在1998年《金融服务现代化法案》实施之前，美国银行涉足保险业的途径十分有限，加上跨州设立银行分支机构又被限制，银行保险难以获得发展。根据1916年美国《国民银行法》的规定，禁止国民银行涉足保险。仅存在两种例外情况如下：一是国民银行可以在5000人以下的小城镇设立办事处销售或承保各种信贷保险和非信贷保险，如人寿保险、意外伤害保险；二是根据通货监理署对《国民银行法》附带权力条款的解释，授权国民银行，出于开展银行业务的需要，可以从事信用人寿保险、信用健康和事故保险、信用残疾保险、人寿和残疾保险、承保信用人寿保险、非自愿失业保险、销售固定和可变利率年金、销售市政债券保险、从事保险租赁分成业务（银行把部分营业大厅租给保险公司以分成保险公司的销售份额）、合资营销（向保险公司出售或出租客户名单、介绍客户、提供办公服务等）、银行职员的保险包括空白债券和D＆ O等。1998年之后，美国通过了《金融服务现代化法案》，该法案的第一章就是促进银行、证券公司和保险公司之间的联合经营。从而，在一定程度上为银行保险的发展扫除了法律上的障碍。

近年来，亚洲国家和地区也纷纷放松了对银行保险股权融合方面的管制。如，印度尼西亚1998年10月的《银行业法》允许银行销售保险产品和对保险公司进行投资；菲律宾的商业银行可以拥有100%的寿险公司股份，但对双方的合资有一定的法律限制；新加坡于1999年5月颁布方案，放宽了对商业银行业务限制；韩国允许银行保险结成战略联盟，同时规定保险公司可以在银行承租营业场地设立保险营销代表销售保险，但银行仅能从出租中获取收益；中国台湾规定银行可以通过开设保险代理公司进行保险营销（参见表5－1）。

表5-1　亚洲各国和地区对银行保险股权投资的有关规定

说明：在印度尼西亚，保险公司所能持有银行股份的比例不能超过保险公司总投资额的10%；在菲律宾，保险公司所能持有银行股份的比例不能超过保险公司认可资产的10%；越南对保险公司和银行相互可持有的股份比例没有限制。

资料来源：National insurance regulators：OECD，Insurance Regulation and Supercvision in Asia and Latin America.Table 27.OECD copyright，2001：Swiss Re Economic Research＆ Consulting.

此外，在有关银行保险产品的分销方面，绝大多数的亚洲国家和地区监管机关也都允许银行作为保险产品的分销渠道。如，日本允许其银行从2001年4月起在柜台出售保险产品，但仅限于与银行成立的保险子公司或金融控股公司下属的保险子公司销售的住房贷款相关的信用人寿保险、长期火灾险、援助偿债险以及海外旅行意外伤害保险；菲律宾2000年的《银行业法》通则第20条，允许银行使用分支网点帮助销售旗下保险公司的产品。银行不允许将从事保险作为核心业务，但是可以出租部分营业场所给保险公司进行单独的业务操作。

从全球范围来看，国际趋势是由分业监管向混业监管、由机构性监管向功能性监管转变。所谓“功能监管”就是指金融监管部门所关注的重点是金融机构的业务活动及其所能够发挥的基本功能，而不再是金融机构本身。但尽管各国金融监管体制千变万化，各有不同，其监管机构的设置实际上是功能监管与机构监管相结合的，在监管部门的最基层，一般都有按照金融机构性质分业设置的监管机构，而在其上层则按照功能进行统合，各国的区别主要在于统合的层次有所不同。以上趋势主要表现为：银行监管部门逐渐从央行分离出来，并和保险、证券监管机构统一于一个监管框架（综合监管机构）内，如挪威、加拿大、丹麦、瑞典、英国和澳大利亚等国家都先后成立了审慎监管的统一监管机构。从全球73个国家的监管体制看，现在至少有39个国家采取了不同形式的统一监管，所占比例约为53.4%。

二、伞式监管：美国银行保险监管

（一）银行保险监管体系

在美国银行保险监管体系中，美联储是最基本的监管机构。对银行保险的四种经营模式，具体监管方式也有所区别。对于合资企业、关联公司或金融集团等银行保险模式，由“三加一”伞式监管体系对金融控股公司则实行联合监管。对于银行保险分销协议、战略联盟，则分别由银行监管机构监管银行，保险监管机构监管保险公司，即银行和保险公司各自接受其监管体系的监督。

1．“三加一”伞式监管。所谓“伞式监管”，就是在银行监管机构、证券监管机构、保险监管机构三个相对独立的监管部门之上，还有一个金融监管委员会（即美国联邦储备委员会），负责总体协调和跨行业监管。中央银行则全力负责货币政策的制定与实施，以及对所有金融机构（不仅仅是银行）的资本充足率实施检查。“三加一”中的“一”即指定美国联邦储备委员会为金融控股公司的监管人，“三”即金融控股公司内的银行、证券和保险业务分别由相应的银行、证券和保险监管机构负责，并且相互制衡。同时，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会（SEC）监管，保险部分仍由州保险监管署（SIC）监管。

2．银行监管。在银行保险运用分销协议、战略联盟模式的情况下，美国银行和保险公司各自接受其监管体系的监管。从银行监管体系来看，美国是多元化银行监管体制的典型代表，其特点是多元化的双轨体制：联邦一级的监管机构是多元化的、联邦与各州实行两级监管。货币监理署（Office of the Controller of the Currency，OCC）、联邦储备体系（Federal Reserve System，FRS）、联邦存款保险公司（Federal Depositary Insurance Corporation，FDIC）为联邦一级的银行监管机构；国家信用合作社管理局（National Credit Union A＆～nistmtion，NCUA）、州银行监督局（CSBS）、储蓄监督局（Office of Thrift Supervision，OTS）为州一级的银行监管机构。货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司的监管职能主要集中在与银行资本金或资本充足率有关的贷款质量（风险或损失）上。

3．保险监管。从保险监管体系来看，美国保险业由全美保险监督官委员会（NAIC）进行监管，全美保险监督官协会是对美国保险业执行监管职能的部门。它是一个非营利性组织，由美国50个州、哥伦比亚特区以及4个美国属地的保险监管官员组成^[1]。其目的是协调各州对跨州保险公司的监管，尤其着重于对保险公司财务状况的监管。美国对保险业实行联邦政府和州政府双重监管制度，联邦政府和州政府拥有各自独立的保险立法权和管理权。各州有自己的保险法，其保险局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保护投保人利益为主要监管内容。事实上，在全美保险监督官协会的努力下，美国各州保险法的内容已无太大差别。近年来，美国联邦政府为适应监管的需要，逐渐加强了对保险业的监管，建立了以全美保险监督官协会和州保险监督机构为主的保险监管体系。

4．监管冲突及其协调。联邦银行体系监管机构介入到保险和证券监管当中，从而使监管冲突成为可能。尽管GLB法案中包含解决监管冲突的章节，但因为各监管机构保护的对象不一样，出现监管冲突的可能性依然存在。因此，随着越来越多的保险公司成为金融控股公司中的一员，美国各州保险监管局的独立监管地位将发生动摇。

当然，美国银行、保险、证券监管部门也意识到相互加强合作的必要性。为了避免重复监管，减轻被监管者负担，美联储在部分地区开始加强与功能监管者之间的信息共享和合作，如成立论坛、签订合作备忘录等，保险监管部门与银行监管部门加强了沟通，以强化对控股公司和关联交易的监管。

（二）银行保险监管法规

纵览美国对银行保险有相关规定或者禁令的法规，我们发现，70年来这些法规的变化很大，乃至1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法》和1999年的《金融服务现代化法案》，它们对银行保险的态度截然不同。

1．1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》。美国1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》不仅确定了商业银行同证券业务相分离的制度，而且还是银行与其他非银行业务，包括保险业务相分离的主要法律依据。《格拉斯—斯蒂格尔法》将商业银行业务与投资银行业务严格分离；商业银行除国债和地方债以外，不得从事证券发行和承销业务；禁止私人银行兼营存款业务和证券业务等。在大危机的背景下，基于这样一种认识：如果断开银行业、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。

2．1956年《银行持股公司法》。20世纪70年代以前，联邦政府根据1956年《银行持股公司法》的规定对银行持股公司从事保险业务进行监管，因而银行持股公司从事保险业务需要获得联邦储备银行的授权。从1956～1970年，有27家银行持股公司申请经营保险，联邦储备银行批准了25家。1970年，该法又通过了修正案，规定银行持股公司可以经营的保险业务包括：对银行持股公司及其子公司的保险；与信贷相关的人寿保险、意外事故保险和健康保险；5000人以下的小城镇的保险业务。由于保险业的强烈不满，在1972～1976年期间，联储没有再批准银行持股公司提出的从事保险业务的申请。

3．1982年《加恩·圣杰曼法案》。1982年，美国的《加恩·圣杰曼法案》（Garn-St Germaine Act）对银行持股公司的保险业务又作了一定的限制：仅允许银行持股公司从事与信贷相关的人寿保险和抵押保险的销售、经纪和承保业务，代表职工信用、财产和灾害保险的承保人对保险代理人进行监督和对该持股公司的集团保险；允许银行持股公司在证明保险供给不足的情况下，在少于5000人的小城镇内销售所有的保险；合并资产不足5000万美元（包括5000万美元）的持股公司可以经营普通保险业务。

4．1991年《联邦存款保险改善法》。1998年之前，州银行是美国银行业进入保险业的主要渠道。虽然在1979年，美国只有极少数州银行从事普通保险的代理业务，但随着州管制的放松，现在所有的州都允许州银行从事信贷保险的经纪业务，另有17个州允许银行从事普通保险的经纪业务。到1996年为止，美国已有27个州允许州银行以这种或那种形式销售保险。但是，州银行承保保险业务却受到了较为严格的限制。由于1991年的《联邦存款保险改善法》规定只有国民银行才可以做承保业务，所以只有4个州允许银行进行承保。

5．1999年《金融服务现代化法案》。1999年的《金融服务现代化法案》，对美国银行保险的发展具有重要的意义。该法案对国民银行从事保险业的规定作了一定修改：第一，准许国民银行及其联营机构从事财产保险，同时规定非国民银行不得从事此类业务。第二，规定国民银行及其子公司在州内只能承保授权产品，即截至1999年1月1日，通货监理署已经通过书面形式决定国民银行可以承保，或国民银行事实上已经合法承保的产品，但不动产产权保险或其收入属于1986年《国内财政收入法典》第72条税收待遇规定的年金合同除外。第三，原则上禁止国民银行及其联营机构从事产权保险的承保或销售活动。如果根据其他法律规定（包括该法案104条），依据一州法律成立的银行经授权可以代理销售产权保险，则国民银行在该州可以代理销售产权保险，但这种销售仅限于以相同方式、在相同范围，并遵从对该州的州银行相同的限制。而如果一州的法律允许州银行从事国民银行在该州可以从事的任何业务活动，则该法律不能被认为是允许州银行可以代理销售产权保险的法律。尽管有以上规定，国民银行及其子公司仍可以继续从事在该法颁布之日前已积极和合法地从事的产权保险活动，但如果国民银行拥有一个可以承保保险业务但并不是该银行子公司的联营机构，则该国民银行及其子公司不得从事以上规定的产权保险的承保；如果国民银行拥有可以承保保险业务的联营机构，则该国民银行不得直接从事与产权保险的承保有关的活动。

《金融服务现代化法案》通过前，银行控股公司一般大多只能涉足与信贷有关的保险业务。而该法案通过后，金融控股公司可以通过下属的银行、保险或证券子公司从事各种金融业务，具体在保险产品的承保和分销上也就没有什么限制了。

三、统一监管：法国银行保险监管

（一）银行保险监管体系

法国由银行和保险的共同委员会对银行保险进行监管，这一共同机构即金融法律法规咨询委员会（CCLRF），它成立于2003年8月1日，是全国保险委员会（CNA）和金融银行法规委员会（CRBF）合并的产物。这个机构负责所有与银行业和保险业相关的指导文件、指令以及其他事宜。

在金融法律法规咨询委员会（CCLRF）成立并实行统一监管之前，法国保险业由保险监督委员会（CCA）、全国保险委员会（CNA）监管，前者直属于法国经济财政部，成立的目的主要是为了加强对保险企业的监控，增加透明度和提高工作效率。委员会共有5名成员和5名补充成员，任期5年，直接由经济财政部部长任命。任职期间，委员会的成员不得罢免，也不得拿保险公司的报酬。委员会表决票数相等时，以委员会主席票为准。委员会依据《保险法》有关条款，对在法国保险市场经营的企业进行监督和控制^[2]。后者即全国保险委员会（CNA）事实上扮演的是咨询机构的角色：①充当保险、再保险、资本化和辅助业务方面的顾问；②要求对所有拟议中的国家保险法、所有拟议中的欧盟法令以及所有法规议案提供建议；③可以向财政部提供所有与保险业务和保险法相关的议案；④向法兰西共和国总统和国会呈交保险行业年报。同样的，法国银行业则由银行规章委员会（CRB）、信贷机构委员会（CEC）等机构对银行等信贷机构进行监管。

（二）银行保险监管法规

在法国，银行保险位于银行业和保险业两大行业的交叉点，它们属不同的法律法规的规范，但又相互渗透。银行保险的发展得益于银行体系内部允许消除阻隔和禁区以扩大银行的业务范围以及监管的统一。另外银行和保险的法规也比较宽松：

1．1984年《银行法》。法国根据1984年通过的《银行法》对银行保险进行了监管规定。该法规定：银行可以实施与其传统业务相关的业务活动，如：不动产证券及其他金融产品的投资、认购、购买、管理和赎回（第五条）。关于“相关业务”表述的理解可以更为广泛，尤其是可以表明与基础行业的紧密关联，正如一份可以为银行的贷款提供保障的保险合同可以被认为是相关业务。信贷机构有权进行银行业务以外的业务，当然是要得到银行法规委员会的批准，而且业务的数量根据该机构基础行业的性质而被限制在一定的范围内（第七条）。这些条款的范围还是相对比较窄，因此希望投入保险业的银行还是主要通过与保险公司合作或者成立自己的保险子公司的形式。

2．1976年《保险法典》及2004年新规定。法国监管当局一向采取宽松的监管方式，允许保险公司涉足银行业务，但对保险公司的偿付能力有较高要求。1976年7月16日，法国将与保险有关的法律条文和规定条文编辑成典而予以颁布。《保险法典》由三部分组成：第一部分是法律；第二部分是规定；第三部分是政令。《保险法典》的每一部分又分成5章：第1章是保险合同；第2章是强制保险；第3章是保险公司；第4章是保险特有的机制；第5章是一般代理和中间商。自2004年1月1日，法国保险公司必须遵守关于可偿还风险准备金的新规定。从此以后准备金制度的要求取决于公司的财务稳固性和市场情况。如果在可偿还风险准备金拨备之前，企业符合其法律规定责任的表现和最低偿付能力要求，对于可偿还风险准备金的年度拨备等于对令人满意投资认定的净潜在减值总额的1/3。否则，准备金的拨备应为减值总额的全部。保险公司每年应接受可偿还风险检验，以向被保险人证明它们有能力面对它们的承诺。同样地，保险监管委员会（CCA）在保险公司的财务状况缺乏说服力时也可以要求保险公司加强偿付能力。

四、全能银行监管：德国银行保险监管

（一）银行保险监管体系

德国实行全能银行制度，对银行保险的监管主要就表现为对银行的监管。其银行监管主要由联邦银行业监管局实施，并与德意志联邦银行协作执行。自2000年以来，德国政府坚决推进金融监管体制改革，2002年4月22日德国《统一金融服务监管法》通过以后，在合并原来银行监督局、保险监督局、证券监督局3家机构基础上，2002年5月1日，德国在银行监管局的基础上也设立了金融监管局，将对保险业的监管统一到金融监管局之下，负责统一监管2700家银行、800家金融服务机构和超过700家的保险企业。其监管目的有三：一是使消费者更广泛更便捷地接触金融服务；二是鼓励德国国民储蓄习惯的发扬；三是通过“自我”保险的扩展，使消费者减少对政府的依赖。

德国金融监管局设置了3个专业部门，分别监管银行、保险、证券业务，3个交叉业务部门，专门负责处理包括银行保险在内的交叉领域问题。

1．银行监管部门。银行监管部门依据《联邦银行法》（KWG）、《抵押银行法》进行监管，确保银行清偿能力和银行业的稳定，最大限度地保护存款人和投资者利益。银行监管工作人员主要通过审计师或审计师协会提供的年度账户的审计报告获得信息，并加强非常规审计，使得监管人员能够更好地深入了解银行的经营状况。如果存款人确信银行处在风险中，监管部门将采取措施警告这些危险，甚至会取消银行经营业务资格和管理人员任职资格等。

2．保险监管部门。保险监管部门依据《保险监管法》监督保险公司，主要目的是保护被保险人利益，确保保险人在任何时候都能承担预期责任。保险监管部门负责给保险公司发放经营许可证，在被授权经营前，保险监管部门要进行综合的法律和财务检查，比如要求保险公司提供经营计划和自有资金证明，要求管理人员必须提供自己良好的资信情况和职业资格证明。保险监管人员检查年度会计账户是否根据会计标准正确处理，并定期对保险公司进行现场检查，监督是否建立充足的准备、具有充足资金并进行再保险以防止非预期损失等。

3．交叉业务监管部门。德国金融监管局在组织结构安排上，对于跨部门的任务（如银行保险）交由专门的交叉部门独立办理。第一个交叉业务部门主要负责处理涉及金融市场、金融工具和金融集团的交叉监管问题，并观察和分析金融监管技术是否随着金融创新而改变。负责处理跨部门间的协调问题和参加国际监管论坛，如巴塞尔银行监管委员会、欧洲证券监管委员会等，参与欧盟统一监管标准的修订工作。负责与其他国家监管当局签订谅解备忘录，增强国际间监管合作。第二个交叉业务部门主要负责处理涉及交叉领域的法律适用和立法问题，保护存款人、投资者和消费者利益。负责反洗钱和打击违法金融交易，使得德国反洗钱和打击金融违法活动的工作更加有效。第三个部门是管理委员会，负责监督管理监管部门履行监管职责的水平以及提出意见和建议，并负责编制金融监管局预算。目前金融监管局采取向监管对象收费方式。此外，成立了咨询委员会，包括金融机构代表和消费者保护协会和学术团体。咨询委员会的主要作用是提供如何提高监管水平的建议等^[3]。

德国银行已具备严格的监管法规，并具备强大的监督和管理流程。因此，建立银保监管流程相对容易。根据《德国银行法》，银行可以全面经营存贷款业务、贴现业务、信托业务、证券业务、担保业务、保险业务、汇兑业务和金融租赁等。

（二）德国银行保险监管法规

德国对银行保险没有专门的法律规定，而采用对金融机构通用的监管规定。

1．在银行和保险公司的分销协议中，德国没有专门针对银行作为销售代理人的管理法规，银行作为普通的销售代理人销售保险产品。

2．在分销银行持有保险公司股权，或相反，由保险公司持有银行股权时（例如安联与德累斯登银行），德国实行的监管规定有以下几方面的特点：①不涉及营销，规定仅针对银行持有保险公司的股权。②不管保险公司股权结构如何，它自身是受监管的。③拥有超过10%股份的保险公司（或银行）的单一股东，其自身是否管理得当及财务资金的拨用均受到监管。④银行自身即为法规管理下的单位，随时接受监管。⑤无论银行是否持有保险公司股份或反之，都要受到监管，因为要避免资金挪用，以及由于投资保险公司而降低股东有效的偿付能力。

3．综合性金融集团，即一家综合性金融企业是集银行、保险公司为一体、经由不同的渠道获取收入的集团，一般从三个方面接受监管：①调整偿付能力；②风险集中程度；③集团内资金调动。

五、合作监管：英国银行保险

（一）银行保险监管体系

英国监管银行保险的任务由英国金融服务监管局（Financial Services Authority，FSA）承担。同时，英格兰、英国财政部两个机构监管中也起到了重要的协调作用，可谓是“三足鼎立”的“合作式”统一监管。一方面，英格兰银行、金融服务局和财政部之间的分工十分明确：英格兰银行负责货币政策的制定和支付系统的稳定，并且是银行的最后贷款人；金融服务局负责金融监管和市场救援，且是英国银行、证券和保险市场的唯一监管者；而财政部负责公共财政和相关立法。另一方面，英格兰银行、金融服务局和财政部之间建立了一种三方会谈机制：英格兰银行提供货币政策的走向，金融服务局提供金融市场的情况，财政部反馈议会和社会的情况，并且当英格兰银行和金融服务局的意见无法统一时，由财政大臣进行裁决^[4]。

英国于1997年10月对金融监管制度进行了改革，正式建立了FSA，对英国境内所有从事银行及非银行金融业的金融机构实行统一监管，涉及商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融服务。英国金融监管局实行董事会制，董事由财政部任命，一旦任命，董事会就自己独立运行。董事会由主席及5名部门总经理兼董事组成，这5个部门（司）有3个是职能部门，包括消费、投资与保险部，存款及市场部，监管程序及风险部，另加一个运营管理部及董事会主席办公厅。3个职能部门下，每个都有5位主管经理（处）。消费、投资及保险部下有5位主管经理，分别负责：消费者、投资公司、保险公司、行业标准和养老保险基金。存款与市场部下有5位主管经理，分别负责：大型金融集团、存款、市场与交易、评级、审慎标准。监管程序及风险部下也有5位主管经理，分别负责：开业审批、强制执行、风险评估、兑换管理、因特网及社区事务。此部门主要经理还负责监管金融犯罪与项目管理。另外，金融监管局有自己的咨询机构，即两个顾问小组，一组来自金融监管局的被监管对象，也就是金融投资企业，另一组来自消费者协会。这两个顾问组的成员都是社会知名人士，以个人名义参加讨论，他们不代表企业或协会。

（二）英国银行保险监管法规

1．1986年《金融服务业法案》。1971年，英国实行了竞争与信用控制政策，鼓励银行在更广泛的领域里展开竞争；1986年10月，英国实行了金融“大爆炸”改革，取消了本土及英联邦国家金融分业经营的限制。

1986年的《金融服务业法案》（Financial Services Act，FSA）实施后，有关投资业的管制发生了变化，包括对投资产品的管理和营销两个方面。表现为法律比较依赖于保险和证券的自律，自律采用的主要原则包括：第一，披露原则。该原则意味着消费者有权要求披露佣金和费用。第二，最佳建议原则。该原则要求销售人员对消费者的产品及产品的合适性给出“最佳建议”。对独立销售人员而言，这意味着必须在整个市场中搜寻对消费者而言最佳的产品。第三，两极化原则。该原则规定所有的中介在销售特定投资型保险产品（人寿险、养老险与单位信托投资产品）时，只能选择专属或完全独立代理，即：或只能代表某一家保险公司并且只销售该公司的产品；或保持完全独立，对整个市场的产品提供咨询服务，但必须向客户和监管机构说明各种可竞争性保险产品并提供最佳建议。可见对专属中介人的规定少于独立中介人。因此大多数的银行和建筑业协会选择了前者，进入银行保险界并与其附属的保险公司建立联系变得非常有吸引力。

2．1986年《建筑业协会法案》。在英国，建筑业协会传统上一直局限在经营相对简单的业务，如办理存款及抵押贷款业务。由于1980年以前抵押贷款市场上缺乏竞争性，因此建筑业协会在这一市场上占有垄断地位。然而，随着市场的发展，建筑业协会开始在存款市场逐渐面临国民储蓄机构、银行及股票投资的竞争。而银行在1981年解除放款限制后，也开始涉足抵押贷款市场，建筑业协会的利率联合垄断在1983年被迫瓦解。日趋激烈的竞争使得建筑业协会压力倍增，1986年的《建筑业协会法案》（Building Societies Act，BSA）有力地缓解了这一状况。《建筑业协会法案》平衡了商业银行与建筑业协会之间的力量，而且主要是赋予了后者更多的权力，即建筑业协会可以从事更多原来只属于商业银行才能开展的业务，从而允许建筑业协会和商业银行在更加公平的环境中展开竞争。《建筑业协会法案》的规定在1988年进行了修改，允许建筑业协会最高拥有寿险公司100%的股权，产险公司最高15%的股权。1994年，英国财政部进一步放款限制，允许建筑业协会完全拥有产品与住房有关的产险公司。

1986年的《金融服务业法案》和《建筑业协会法案》极大地改变了英国的金融服务业。“两极化”原则使得寿险产品的分销商更偏好成为专属中介人，并引发银行自行成立专属的寿险子公司，《建筑业协会法案》又允许建筑业协会拥有寿险公司，因此这两个法案对于英国银行保险的发展有决定性的影响。

3．桑德勒报告。1998年，英国公平贸易署开始重新审视“两极化”，考察此规定是否最有利于消费者的利益。“两极化”的支持者认为，此规定为消费者提供了确定性；反对者认为，专属代理限制了消费者的选择，并且保险公司必须提供它们不具有核心技术的产品。1999年，公平贸易署发表报告，认为两极化规定制约甚至扭曲了市场。随后，财政部与金融服务监管局专门为此召开了磋商会议并展开调查（即所谓的“桑德勒报告”）。金融服务监管局与财政部的公告公布了英国中长期小额储蓄市场上存在的诸多缺陷：市场上的客户一般是金融顾问公司，而不是最终客户，因而竞争主要体现在手续费和佣金上。随着手续费和佣金合同的废除，其金额不断上涨；客户一般不会逐家比较选购保险产品或服务。即便如此，咨询成本与产品成本捆绑在一起也使得客户难以比较不同咨询公司的咨询成本；佣金会促使产生销售不适当产品的动机，从而存在金融顾问个人偏见的危险；客户的储蓄普遍不够；遵守经营行为监管规定的成本也导致了咨询成本的上升；咨询成本的上升意味着金融顾问可能更重视富人。“两极化”规定扭曲了市场竞争，极大地损害了消费者的利益。

4．废除“两极化”规定。经过金融服务监管局的广泛咨询后，决定取消“两极化”，允许公司自由选择最适合自身及其消费者的销售渠道（Select-Choice），前提是将该渠道公平、清晰和无误地告知消费者。2003年1月，金融服务监管局公布了废除“两极化”规定的营销规则草案，在规则内引入了“范围”这一概念。根据新规则，金融顾问公司必须在准许的业务范围内向客户推荐最适合他们的保险产品。顾问公司可选择的产品范围具有相当大的灵活性，既可以是一家保险公司的产品，也可以是许多不同保险公司的产品，甚至是整个市场的所有产品。不同的范围满足了不同客户的需求。但是，为了确保咨询意见的可靠性，金融顾问公司必须满足下列条件之一：第一，作为一家保险公司的专属代理人。在这种情况下，保险公司确定产品范围。第二，直接经金融服务监管局批准后销售保险产品。在这种情况下，销售者自己选择产品范围。新规定还废除了原有的“特优”（“better than best”）规则。根据“特优”规则，独立金融顾问公司不得销售自己持有10%以上股份的保险公司的产品，除非能证明该公司的产品优于保险市场上的其他所有产品。此项规定的废除使得保险公司拥有自己的独立金融顾问公司更具有吸引力^[5]，“两极化”规定最终于2005年6月取消。

此项规定出台后，各家保险公司和银行纷纷对此做出了不同的反应。例如，巴克莱银行和国民澳大利亚银行开始为其消费者提供来自多家保险公司的产品。同时，它们被要求向消费者提供其中最适合的产品，并就其建议和销售保险产品的行为，向金融服务监管局负责。保险公司如果选择使用专属代理人，则作为保险产品的提供者，保险公司必须确保该分销商的建议是合适的，并对金融服务监管局负责。例如，Scottish Widows必须保证劳埃德——TSB的顾问经过培训，能够胜任保险产品的销售。

英国采取金融混业经营后对监管提出了新要求和新挑战，它使得原来的分业监管已经不能适应现实的情况，因而金融监管也发生了相应的变化。金融监管模式的转变，为混业经营从而也为银行保险的发展提供了监管上的保证。因为各监管机构可以在对银行和保险的监管上实现有效的协调和合作，既避免监管真空又避免监管重复，在有效防范风险、切实保护消费者利益的同时提高监管效率。

六、金融厅监管：日本银行保险监管

（一）银行保险监管体系

日本也实行统一金融监管，在一个以金融厅（FSA）为核心，独立的中央银行和存款保险机构共同参与，地方财务局等受托监管的监管体制下，日本对银行保险的监管主要是由日本金融厅担任的。1998年金融监管体制改革前，日本金融监管的主体是大藏省。1998年6月，日本政府将金融监管权从大藏省分离出来，成立金融监管厅（FSA）。FSA在总理府直接管辖下，负责对大多数金融机构的监管。同年12月日本政府又决定成立金融重建委员会（FRC）。金融重建委员会与大藏省平级，由国务大臣任委员长，对濒临破产的金融机构采取及时校正措施。2000年7月，旧金融重建委员会更名为金融厅（新FSA），接收了原属于大藏省的金融政策制定权。金融厅同时拥有金融监管权和金融政策制定权。2001年1月，金融重建委员会解散，其对濒临破产的金融机构进行处理的职能也归到金融厅^[6]。

除政策性金融机构由财务省负责监管之外，银行、保险、证券等商业机构及其业务分别由金融厅各部门监管或相关部门共同监管。

1．银行监管。日本的大型银行由金融厅直接负责监管，中小银行由财务省下面的地方财务局进行监管。金融厅在地方设有分支机构，侧重于对金融风险的监管，尤其是上一次检查中出现过的问题，并由机动灵活的专业检查组对市场关联风险、体制风险等深入检查。地方银行由金融厅和财务局共同负责监管，监管重点是银行守法情况和风险管理状况。2000年7月FSA成立，特别是2001年1月FRC解散后，日本对金融业的事后干预行动变得谨慎起来，每年对破产银行的关闭和采取的及时校正行动明显减少。鉴于金融监管和金融市场发展的紧密关系，同时拥有金融监管权和金融政策制定权的金融厅，也存在自身权力过于集中、缺乏金融监管机构应有的独立性等问题。

2．保险监管。保险公司由金融厅的保险监管部门和保险检查组进行监管，地方保险公司由金融厅和财务局共同负责监管，日本保险业监管的事后干预行为曾有过失败的经历，于是，其监管方式也在金融厅成立之后发生了一些变革，监管的事后干预行动减少。历史上的教训是，FSA于1999年4月引入及时校正措施以加强对保险公司的监管，即当保险公司的边际清偿能力跌到低于200%时，FSA将介入并协助保险公司改善状况。1999年以来，日本共有6家寿险公司和2家财险公司倒闭。2000年2月，FSA发现大正寿险公司实际上已经破产，因此要求其通过发行新股进行资本重组。但在重组的过程中，由于FSA监管不力，发生了小仓吉彦金融欺诈案，从而导致大正寿险公司资本重组的成本增加了85亿日元。

3．银行保险之金融控股公司监管。20世纪90年代后期的“金融大爆炸”之后，日本的金融控股公司逐渐增加，日本许多大都市银行都已重组成为金融控股公司，兼营保险业务。日本银行保险的金融控股公司模式存在着双重搭配问题是监管关注的焦点。到2001年3月底，几个主要的寿险公司共同持有54亿日元的银行股票和51亿日元的银行次级债，而几个主要的银行又持有10亿日元的保险公司的盈余票据和12亿日元的保险公司的次级债。日本金融厅认为金融控股公司双重搭配程度较严重，并指出需要引入规则进行限制。

（二）银行保险监管法规

日本从1975年以来，各项管制不断放松；早在1993年4月，日本就实施了《金融制度改革相关法》，规定不同行业可以通过设立子公司的形式相互渗透到对方的业务领域中。1996年11月，日本“大爆炸”改革正式拉开序幕。1998年12月，日本出台了《金融体系改革法》，修改了有关银行、证券公司以及保险公司的部分规定。改革的结果是，银行和保险公司之间可以进行股权融合：一方面，1998年12月，日本实施了新《银行法》，对银行子公司可以经营的业务范围做了大幅度的调整，规定：第一，在对银行兼营其他业务仍有一定管制的情况下，银行只能将经营金融业或与金融相关业务的公司设为子公司。第二，在设立证券、信托、保险子公司方面，不仅允许银行可以新设子公司，而且还开辟了将现有的公司设为子公司的道路；另外，除了信托银行、破产的银行以外，还允许将一般的银行、长期信用银行设为子公司。因此，银行子公司的范围限制在以下几种类型：①银行、证券公司、保险公司等金融公司；②经营附属业务的公司；③经营与金融相关业务的公司；④开拓新业务领域的公司；⑤以上述公司为子公司的控股公司。具体而言，银行可以从2000年10月起进军保险业。另一方面，日本1996年4月开始实行的新《保险业法》在《金融体系改革法》出台后又做了修改，规定保险公司可以以设立子公司的方式参与其他金融行业：最开始保险公司获准设立证券子公司以及收购破产的银行（包括信托）；1999年10月后，保险公司逐步获准设立银行子公司以及收购现有的银行。1996年11月，日本政府效仿英国，宣布实施日本的“大爆炸”改革，并以2001年为最终期限，彻底进行金融制度改革。

较为宽松的监管制度能为银行保险的迅速和有序发展营造一个外部空间。随着金融市场的开放和管制壁垒的松动，银行保险的经营模式将更加灵活，盈利能力将不断增加。美国、英国和亚洲各国和地区对银行保险产品分销和股权投资限制的进一步放松，将促进其银行保险的进一步发展和壮大。