我国社会管理的现状与不足

（一）社会管理职能概述

社会管理本身的内涵是相当丰富的。社会学的学者将社会管理看作是社会管理学研究的对象，社会主义的社会管理学是其核心内容，并将社会管理学纳入科学社会主义社会构建的范畴。因此，基于社会管理学的视角，对社会管理下了这样一个定义：“对社会实行科学管理，是社会主义社会的重要特征，也是社会主义社会向前发展的必然要求。”[2]管理学的学者从管理和决策的视角来定义社会管理的概念：社会管理是指 “在一些项目中，诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等，对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动和参与决策过程”[3]。从社会生态系统的视角来看待社会管理的学者则认为：“社会管理是管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。”[4]

本书广泛吸取了众多学者对于社会管理概念的定义并加以提炼和反思，主要从广义和狭义两大维度解读社会管理的内涵。广义的社会管理是从 “社会系统”本身所囊括的核心内容出发，认为社会系统包括政治、经济、文化三大核心内容。基于此，社会管理是指以政府为主的各类公共部门和公共组织依法对社会系统中的公共政治领域、经济领域、文化领域实施的所有管理活动。显然的，广义的社会管理的概念与公共管理的概念有高度的相似性和重合性。狭义的社会管理概念实则是在广义社会管理概念的基础上，对政治领域和经济领域的公共事务进行了一次剥离，将社会系统中包括文化内在的公民社会生活作为主要管理范畴，进行除政治事务和经济事务以外的公共管理，这就是我们所惯用的社会管理的概念。

2011年2月，胡锦涛总书记在中共中央党校省部级领导培训班开班典礼上谈到，社会管理就是以实现和维护社会权力为目标，发挥多元治理主体的作用，提供、调整和增进社会福利，推动个人发展和社会有序和谐的过程。因此，社会管理应以社会权利为目标，以多元组织为主体，以社会福利为内容，以和谐发展为宗旨。政府在履行社会管理职能时，应该以规范社会行为作为起点，以协调社会关系作为基础，以化解社会矛盾、解决社会问题为重心，以应对社会风险为关键，以保持社会稳定、促进社会公正为目标。社会管理创新应当以公共需求为导向、以社会事业为基础、以体制创新为核心、以社会组织为关键。[5]社会管理制度体系的分类如图11－1所示。

图11－1 社会管理制度体系分类

如前所述，狭义的社会管理是以公民社会生活为主要管理范畴，具体而言，该范畴又可以划分为社会生活、社会结构、社会制度、社会事业、社会观念五大环节，针对这五大环节的计划、组织、协调、控制的一系列动态过程称为社会管理。通常情况下，社会管理包括两类：第一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理，这是政府通过制度硬约束来履行社会管理的部分；第二类是社会自我管理，或者说是社会自治管理的部分，通常是公民、社会组织依据公民意识、道德规范等软约束形成自治契约，约束和规范自身行为，是现代社会管理的骨干和重心。现代社会管理的理念已经发生转变，制度硬约束是社会自治力量的一种有效辅助，政府的干预、协调成为社会自我管理的有效补充。因此，以社会自治为基础的政府社会管理是要借社会系统之力，发展互动的政府社会管理模式。

（二）我国社会管理的现状

改革开放以来，随着国内外局势的变迁，以及区域一体化、全球经济化进程的影响，我国的经济社会发展方向、速度及总量均得以突飞猛进地发展。与此同时，社会力量的不断发展，社会形态的不断变化促使党和国家持续关注社会管理的纵深改革，提高社会管理法律法规体制机制的创新，优化社会管理模式和管理方式，在现代信息技术革命的背景下为社会管理体系引入技术创新，让技术创新助力管理创新。

社会管理从来都是党和国家提升执政能力和综合实力的重要途径，因此，我国在构建社会管理体系、探索符合我国国情与社情的社会管理模式上做了长足努力，同时也取得了无可置疑的巨大成就，搭建了社会主义国家进行社会管理的基本构架，包括社会管理依存的法律法规政策体系、“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理领导体系和组织网络。现行的社会管理基本构架与我国经济社会的发展现状相符，与我国的具体国情和社情相适应，从构架的稳定性和科学性来看，对于完善政府职能体系和塑造政府与社会的关系都有极大的推动力。具体而言，这种推动力体现在如下几个方面。

1．强化社会管理在政府职能体系中的地位与作用

从政府职能的内容上看，政府职能体系可以划分为四个主要部分，其中社会管理是政府职能体系中的重要部分，并且随着突发性公共事件的频发，社会管理逐渐成为政府职能体系中的核心和重点。例如，非典病毒在全国范围内的蔓延就是一起典型的突发性公共卫生事件，这对我国政府的社会管理和社会应急管理是严峻的考验，同时也提醒了政府不能单纯地关注经济增长，还必须致力于提升政府处理突发性公共事件的能力；云南火车站的严重暴力恐怖事件也是一起典型的突发性公共事件，政府如何快速控制和处理此类公共事件，既关乎公民的生命权、财产权，又关系到民族关系和边疆治理。由此，社会管理任务的潜在压力让社会管理职能在政府职能体系中的地位和作用逐渐得以强化。

2．增强社会自治能力，重塑政府与社会的关系

政府源生于社会，政府职能如何转变都应以社会系统为考据，因此，一定历史阶段中的社会发展需求决定了政府职能的内容，政府社会管理职能也是如此。现代公共管理强调政府在履行社会管理职能时，要引导社会自我管理，盘活社会自治管理的能力，替代过去政府通过强制性的制度法规规范社会行为、协调社会关系的做法。当下的社会系统较之过去已经发生了巨大变化：首先体现在公民意识的觉醒，公民对于政府 “管家婆”的作风逐渐产生抵触或者反感的负面情绪，公民愿意并且有能力表达自身的利益诉求，参与到社会管理中去；其次是社会力量的成长，各类社会组织能够承担起社会管理中的多项任务，甚至在专业化程度上较政府而言是有过之而无不及的。因此，我国政府在转变职能中也认识到了公民意识的觉醒与社会力量的成长，开始孵化社会自治能力，重塑政府与社会的关系。

3．加大了支持力度，政府对社会事业的支出不断增加

近年来，财政部门不断优化财政支出结构，逐渐加大了对教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等民生领域的投入 （见图11－2）。

图11－2 财政对教育、社会保障和就业、医疗卫生的投入状况 （2007—2013年）

数据来源： 《中国财政统计年鉴 （2009—2014）》及财政部公布的2009年、2010、年2011年全国财政收支情况。

从图11－2可以看出，全国财政用于教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生领域的投入分别从2007年的7122．30亿元、5447．20亿元、1989．90亿元增长至2012年的21242．10亿元、12585．52亿元、7245．11亿元，分别增长2．90倍、2．31倍、3．64倍。2013年财政支出结构得到进一步优化，加大了对 “三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，切实保障和改善民生。全国财政主要支出项目情况如下：教育支出22001．76亿元，比上年增加759．66亿元，增长3．58％；医疗卫生支出8279．9亿元，比上年增加1034．79亿元，增长14．28％；社会保障和就业支出14490．54亿元，比上年增加1905．02亿元，增长15．14％。另外，为实现全社会 “居有其所”的目标，“十一五”以来，国家稳步推进保障性安居工程，逐步加大政策倾斜和资金投入力度，中央财政在保障性住房建设方面的投入实现了跨越式增长。2007年中央保障性住房建设支出为51．0亿元，2010年达到4479．62亿元， 2013年 （截至2013年11月）达到4480亿元。[6]

4．实施了相关的社会政策，初步解决社会问题

党的十一届三中全会明确提出率先改革农村，花大力气扶贫，制定扶持农村经济社会发展的相关社会政策，取得了显著成效和喜人成绩，农业社会面貌有了较大改善，农村经济总量大幅增加，农民生活水平明显提高，贫困人口总量下降。然而，由于我国的自然资源本身分布不平衡，加之我国行政高压体制下，“阶梯式”的战略发展模式导致了地区之间的资源禀赋不尽相同，并且由于地区各不相同的品牌效应等，我国仍然有一些贫困现象严重的贫困县、贫困村等。为解决贫困地区的居民生活困难问题、经济发展问题及社会稳定问题，我国自1994年起实施 《国家八七扶贫攻坚计划》[7]，为全国范围内的扶贫工作提供政策、财政、人才保障。《2000年中国人权事业的进展》白皮书的统计数据显示，中国贫困人口温饱问题已基本解决，全国人民总体上实现了由温饱向小康迈进[8]。我国经济体制转轨和产业结构调整，针对城市 “下岗”工人的再就业问题，国家也出台了扶持工人再就业的相关政策，其中包括制定了最低工资保障以缓解城市人口的贫困问题。

（三）我国社会管理的问题分析

当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。由于经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放正在加速转型，我国社会管理的风险和难度加大，社会管理领域存在的问题还不少。第一，经济转型的需求；第二，社会转型的需求；第三，政府转型的需求；第四，解决社会矛盾、不断发展的需求。这四方面都与我国的社会管理密切相关，处理好需求之间的关系，将会使得社会管理更加有利于我国的发展。

上述四个需求显现出了我国社会管理还存在一些亟待解决的问题，当然，这是我国经济社会发展到一定阶段，负面问题的 “累计爆发”。改革开放以后，我党力挽狂澜，果断放弃了 “以阶级斗争为纲”，迎来了经济的全面建设时期。经过改革开放30多年的艰苦奋斗，我国经济发展的模样已经 “改头换面”，经济实力不断增强，为化解社会矛盾，满足人民日益增长的物质文化需求奠定了坚实基础。但是，在综合国力不断增强的同时，我们也应该清醒地认识到我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，在生产力与生产关系这对根本矛盾尚存的基础上，社会矛盾显现出了更多的复杂性，社会发展的结构性矛盾突出，其中，不均衡的地区发展、人与自然关系的恶化等问题亟待解决，成为众多社会矛盾中的重点和难点。

社会管理领域尚存问题的解决既需要稳扎稳打，又需要稳中求进，认真梳理社会管理中根本矛盾、基本矛盾及矛盾的主要方面和次要方面，以社会管理领域的相关法规政策为依据，认真落实和贯彻社会管理工作。与此同时，要敢于并善于使用创新型的管理模式和管理方法，加强管理实践的经验总结，把握社会管理的规律和核心要旨，全面推进社会管理的长效、科学发展。具体来看，为了适应转型期的新特点，推进社会管理创新是势在必行的。

1．信息孤岛的存在，使社会管理质量不高

信息孤岛是指在信息环境中，彼此相对独立、资源难以共享和兼容的封闭的信息体系。也就是说，在社会管理发展过程中，政府各部门都建有自己的信息平台，自成一体，无法与其他部门的信息平台进行连接，只能在自己的信息平台上使用自己的信息资源，无法实现信息共享、互联互通，无法协同办公，从而形成各自为政的现象，形成一个个信息孤岛。目前我国社会管理的发展往往存在各部门自成体系的现象，技术形式和管理形式不统一，这就造成了信息资源分散、共享程度低、资源浪费的情况，完整的管理体系被隔离成一个个独立的 “孤岛”。信息孤岛的存在不仅会导致政府部门因重复建设而造成资源浪费，而且会导致因无法协同办公而造成无法为公众提供真正优质服务的问题。

这个现象使我们想起了近几年进行的电子政务的建设，它也遇到了严重的信息孤岛问题。每一个部门或每一个单位都建立了各自的网站，大部分的网站外包给网站制作公司建立后，信息和新闻不再更新，不仅没有发挥电子政务的真实本意，而且浪费了我国政府大量的资源。作为物联网时代的电子政务的建设，需要得到政府及领导的重视，一定要由专人管理。现阶段很多单位在日常工作中，被从上至下的领导批示、日常工作维护占用了大量的时间，因此，建立一个统一的智慧政府是十分必要的。智能政府不会出现一个问题需要领导几天才能批示的现象，能更快地解决群众的问题，这样的措施将使社会管理成为常规化，而不是处理危机化。

2．政府社会管理出现权威真空，使其管理权威下降

政府社会管理的权威真空主要是指法律权威的缺失。我国长久以来都认为社会管理的主体应该是政府，而且应该只有政府，因此，政府凭借着这种 “单一责任”赋予的极大隐形权威进行权利的支配，而传统型和魅力型的权力都需要政治经济基础和高度集中的政治权力作为保障和前提。随着传统型支配模式的瓦解，传统型和魅力型的支配方式开始向法理型支配方式转变，管理权的合法性由法律规定并解释，民主与法制得到不断发展和完善，削弱了政府长期以来惯用的权威基础。然而，在支配方式和权威模式的转型中，政府社会管理也面临着向依法管理转变的过程，如果存在法律空白，便会让政府社会管理遭遇管理权威的诘问。

在物联网时代的政府社会管理中，信息会更加畅通，我们也更加需要摆脱魅力型的权威，以法律为准则，建立一个有法可依、有法必依的法治社会。

3．社会管理出现失序现象，社会管理存在危机

我国正处于社会转型时期，社会结构的耦合度较低，脆性较大，社会结构不稳定，社会管理是以社会问题和社会发展为导向的，社会结构一旦发生变化，社会群体的相关关系便会被打乱和重组，社会生活中会涌现出新的价值观和行为方式，原有社会管理规范无法对层出不穷的社会活动进行约束和管理，因而只能主动调整社会管理机制，社会管理便出现了失序问题。

若社会管理的秩序陷入不同程度的混乱，原有社会管理秩序的合法性和有效性可能遭受质疑和不断弱化，但旧的社会管理体系与新的社会管理体系之间存在转换空隙，也可能存在管理体系转换的风险，同时引发了大量的无规则行为。社会问题是此起彼伏的，并不会 “刻意”留出社会管理体系转换的空当，因此，公众容易降低对政府社会管理能力的信心。与此同时，公众又通过其他标准和方式试图自行解决社会矛盾，反而扰乱了社会秩序，打破了社会常态。

物联网将给社会管理带来极大的改变。首先是将更多的社会管理信息纳入社会管理云中，经过精密的模型分析，我们将及时获得各类有效的信息；其次，全面掌握信息，更好地为人们服务，让更多的人受益于物联网带来的好处；最后，有序的社会管理将为社会的政治经济等方面的进一步发展提供稳定的条件。

4．社会自治性质的社会管理的不充分，使社会管理出现盲点

改革开放以前，社会中所有的组织或单位都从属于一定的党政系统，或有相应的行政级别，或隶属于某一行政机关。社会中的所有成员都被纳入一定的组织或单位，社会成员对其具有很强的依附性，在农村是人民公社、生产大队和生产队，在城市是党政机关、居民委员会和企事业单位。在这一社会管理格局和机制下，政府通过对组织的管理将社会所有成员和组织纳入体制轨道。

在转型时期，我国涌现出来的这些矛盾和社会不和谐因素确实加大了社会管理的难度，使得当前我国的社会管理体制到了不得不进行改革的阶段。然而这种改革又需要我们对体制本身进行深入的观察与思考，从不同的角度对当前的中国社会管理进行透析，而要建构适应新形势的社会管理体制，首先一定要更新原有的理念，这是我们建构中国特色社会管理体制的前提和关键。[9]现阶段，我们国家的社会管理中存在着信息化不发达、信息孤岛的问题，做好信息承接将是物联网时代的重要任务。

我们应构建社会管理信息平台。通过物联网技术在社会管理中的创新应用，结合当前社会的热点、难点问题，实现对社会治安、公共预警、社会保障、文化体制等方面的管理，建立全面覆盖、动态跟踪、信息共享、功能齐全的社会管理综合信息云，构建社会管理信息化平台，提高新形势下社会管理信息化水平。