我国公共服务的现状与不足

（一）公共服务内涵

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部 “树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出：公共服务 “就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。努力建设服务型政府。”[3]从我国十六届三中全会提出建设公共服务型政府后，公共服务就成了社会关注的热点问题，更是目前科技信息时代所讨论的焦点问题。

（二）政府公共服务职能

政府直接或间接提供纯公共物品和准公共物品以及具有弱排他性和弱竞争性私人物品，以满足社会和公众需求的职责和功能。其主要承担发展各项社会事业、实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全公共服务体系等方面的职能。需要注意的是，政府公共服务职能并不等同于公共服务本身，公共服务仅仅是政府职能的一部分，不能由政府包揽。公共服务的提供者除了政府之外，还有其他组织，甚至是消费者自己，但是从目前来看，不论国内还是国外，政府还是公共服务的主要安排者。[4]

根据政府公共服务职能的概念，由政府部门所提供的基本公共服务可分为四个领域：一是基本生存服务，主要目标是保障公民的基本生存权，如维持最低生活保障的社会救助、就业服务领域的社会保障以及社会福利；二是公众发展服务，主要目标是保障公民的发展权，包括公共卫生和基本医疗、公共文体以及义务教育；三是基本环境服务，主要目标是提供给公民自由、舒适的日常生活环境，包括居住环境、公共交通、公用通信基础设施和环境保护；四是基本安全服务，主要目标是保障公民的生命财产安全，包括公共安全、消费安全和国防安全等。[5]

根据马斯洛需求层次理论，政府对于基本公共服务的提供必须首先满足现阶段经济社会发展的需要，保障民众最为基本的公共需求，即最为根本的生存和发展的方面；其次才是基于政府现有的基本财力状况提供基本的公共服务。

（三）政府公共服务职能的特性

1．政府职能的动态性

社会的需求是政府职能的范围和内容的根源。政府的职能随着国家性质、社会形势和任务、社会环境和各种体制以及科学技术的发展变化而变化。及时调整政府的职能使政府的运行符合社会经济的发展，是政府行政系统赖以生存和发展的条件。而政府职能的界定又受外部环境变动的影响，使它具有了临时性的特点。实际上，虽然政府的基本职能能够维持一定的稳定性，可是对于不同的社会环境和各种体制机制的变化，政府职能也会增加新的内容、方法和手段，并做出相应的改变。

2．政府职能的多样性

政府的职能结构比较复杂。一方面，其职能覆盖社会各个领域，表现在对社会的控制和管理上。管理对象的多元性要求政府不能强调某一方面而造成顾此失彼的局面，更不能局限在某一方面，这样会影响社会的发展并造成混乱。另一方面，政府职能具有一定的层次性，可以分为基本层次和具体层次。政府的基本职能可以分为社会管理和政治统治两方面。政府的具体职能在政府基本职能的实施过程中分解为司法、公安、民政、卫生、教育、文化和经济等方面的职能，每一种具体职能都具有丰富的内涵。

3．政府职能的执行性

我国是以工农联盟为基础的社会主义国家，行政管理必须要贯彻执行人民代表大会的决议和决定，要积极响应党的政策、方针和路线。行政管理相较于国家权力机关立法职能而言，是国家行政机关对社会公共事务的管理，是国家政治目标的执行，具有明显的执行性质。而政府在国家政治生活中的地位和作用，也决定了政府的主要职能是执行职能。

4．政府职能的整体性

在政府职能的运营中，它的行政行为和行政系统不是孤立和独立的，而是相互紧密联系的。它是外在高级系统的一个子系统，而其本身也是一个高级系统，由此形成一个较为完整的统一体，彼此之间相互依存，密切配合。正是由于政府职能具有的这一特性，它才具有完整性的特点。尽管每个系统有其独特的功能和特点，但也不能离开其整体而存在，因为整体功能的实现要依赖各部分系统职能。

（四）我国公共服务的现状分析

改革开放三十余年来，随着行政体制改革和市场经济的发展，我国公共服务体制的改革也取得了一定的成就，但是仍存在着不足。

当前我国的公共服务取得的成就可以总结为以下几个方面。

1．明确了新世纪公共服务的发展目标

进入新世纪以来，我国提出了构建社会主义和谐社会的战略目标，而公共服务建设为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，它是构建和谐社会的基石。这就决定了新时期我国公共服务的发展目标：以人为本，建立人人共享的基本公共服务体系，实现基本人权；不断提高公共服务绩效，创新推出多样性的公共服务，满足人民群众日益增长的多种公共需求；制定适合城乡发展的公共服务策略，促使城乡公共服务发展的均衡化，逐步解决影响社会和谐的城乡差距与贫富分化等问题。[6]伴随着经济体制改革、行政管理体制改革的发展，特别是财政管理体制改革的发展，公共服务领域的改革目标是在适应社会主义市场经济体制的前提下，解决建立社会主义市场经济体制进程中出现的城市公共服务短缺问题，建设与社会发展过程相适应的公共服务体系，提高公共服务效率，更好地为社会主义市场经济体制服务。

2．探索公共服务供给的市场化与社会化，推进公共服务体制改革

政府在公共服务领域和社会领域适度 “退位”，探索公共服务的市场化和社会化改革。市场化的发展打破了原有政府垄断所造成的公共服务供给的低效率，激励企业和社会组织参与到公共服务供给的环境，推进了公共服务体制的改革，促使其朝市场化、社会化方向发展。

3．加大公共服务资金投入力度，形成了具有中国特色的公共服务体系

政府职能的转变促使政府重视公共支出的结构，加大对公共服务的投入力度。从图12－1和表12－1可以看出，我国政府对公共服务的投入从2008年左右开始急速飙升。政府投入力度的加大，促进了我国公共服务水平的提升和覆盖面的扩大，初步形成了具有中国特色的公共服务体系。

图12－1 2007—2011年国家财政用于文教、科学、卫生、社保的支出趋势

表12－1 2007—2011年国家财政用于文教、科学、卫生、社保的支出情况统计

尽管近年来政府在公共服务上已取得令人欣喜的成就，但是中国当下正处于经济腾飞、国家高速发展的阶段，而目前公共服务发展的速度远远低于经济发展的速度，公共服务水平明显不够，效率也相对低下。其中，政府在公共服务中存在 “缺位”和 “越位”现象，严重影响了公共服务的质量；地区差异，城乡差异，公共服务本身存在着不公平的现象；公共服务投入不足、绩效偏低问题，使政府公共服务倍受质疑。[7]

如何解决政府在公共服务中的缺失和所遇到的难题，是每一位政策制定者、公共管理学者，甚至公共服务需求者，即每一位公民值得思考的。

（五）我国公共服务的问题分析

随着社会经济水平的日益提升，居民对医疗、教育、住房、交通等需求提出了新的要求，但是，与人们生活密切联系的医疗、教育、住房、交通等公共基础设施供给与居民消费需求之间存在着明显差距。这表现在以下几个方面：从总体上看，个人消费品领域基本已处于供过于求的状态，而与之相反，在公共服务领域，如教育、医疗、城市交通，还有日常的供水、供电等，整体上都处于供给不足的状态；公共服务供给不足，而居民用于基本公共服务的支出又迅速增加，这就严重地挤压了其他商品和服务的消费；再加上道路交通、通信、垃圾处理等消费环境的不完善，多种因素的叠加，从而限制了居民的消费，抑制了居民消费需求的扩大。

在我国，造成公共服务供给不足的原因主要有以下两个方面。

1．政府在公共服务领域投入不足

多年以来，公共服务领域的发展主要是靠政府财政投入。而随着人们生活水平的提高，现有的公共服务已不能满足人们对公共服务提出的多样性要求，完全依靠政府在公共服务领域的投入已经不能支撑现有公共服务的发展。因为公共服务具有收入再分配的作用，在政府投入公共服务建设具有一定规模的情况下，增加政府消费特别是公共服务消费，而不是扩大政府投资规模，用刺激公共服务消费来拉动经济发展，这样从总体上也有利于促进居民消费。而政府公共服务支出不足则是造成收入分配不合理和居民消费率下降的重要原因。

2．对城市基础设施的垄断经营造成公共服务企业运营效率低

由于城市公用事业，如电信、电力、城市排水等行业被垄断经营，只在特定地区范围内拥有独家垄断经营权，没有引入市场竞争机制，缺乏外部竞争压力，因此企业就缺少了努力降低成本、提高效率的动力。由此而产生了一系列降低公共服务效率的问题，如管理薄弱、经营不善、服务意识比较淡薄等，并带来了城市公用设施短缺与既有设施运行效益低下并存的问题，结果也就不能满足人们多样化的公共服务需求。