我国社会保障的现状及问题

二、我国社会保障的现状及问题

(一)我国社会保障的现状

我国社会保障历史以新中国成立为起点，从无到有、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民，是一个不断改革、发展、完善的过程。新中国成立60多年来，大体经历了以劳动保险为主的社会保障形成阶段、以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段和以统筹城乡为目标的全面发展阶段共三个阶段，并且取得了非常显著的成就，突出体现在以下四个方面:

1.社会保障体系初步形成，制度转型全面推进

经过几十年探索，我国形成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、社会慈善事业在内的社会保障制度框架。与此同时，城镇养老、医疗、失业、工伤、生育保险基本实现了从单位保险向社会保险的转变;社会救助基本实现了由临时单一救助向经常性综合救助转变;社会福利基本实现了零散补贴向稳定保障转变;优抚安置基本实现了保障城市兵源向保障城乡兵源的转变;社会保障筹资机制基本实现从国家单一责任向多元主体共担责任的转变;社会保障体系基本实现了从单一层次向多层次的转变。从制度转型的过程与结果来看，总体运行平稳，效果日益显现。

2.解决了大量历史遗留问题，确保经济体制改革顺利进行

在体制转轨的工程中，为保障企业离退休人员和国有企业下岗职工的基本生活，中央提出了“两个确保”，即确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放;“三条保障线”，即建立财政支持保障线，所有离休干部离休费实现足额按年发放;建立联系督办保障线，对老干部反映的问题及时给予督办落实;建立特事特办保障线，保障特殊部门特殊人员特殊问题得到顺利解决。由此保障了3000多万国有企业下岗职工的基本生活，实现了2800多万下岗失业人员的再就业，完成了5000多万企业离退休人员养老金做到按时足额发放，并解决了地方政策性破产企业退休人员参加医疗保险的问题^[1]。从而满足了困难群众的基本生活需求，确保了国有企业改革与经济结构调整的顺利进行，维护了社会稳定。

3.社会保障覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高

改革开放以来，我国社会保障制度覆盖范围逐步从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民的扩展。2009年年底，城镇参加基本养老保险人数比上年底增加1607万人，参加失业保险的人数比上年底增加316万人，参加城镇基本医疗保险人数比上年底增加8239万人，参加工伤保险人数比上年底增加1074万人;有8.15亿农民参加了新型农村合作医疗，1000多万被征地农民纳入基本保障制度，6600多万居民享受城乡低保。同时，各项社会保障待遇水平稳步提高。企业退休人员基本养老金待遇由2000年的月人均544元提高到2009年的1200元;新型农村合作医疗筹资水平从年人均30元提高到100元，大病住院医疗费用报销比例从最初的20%多提高到2008年的38%^[2];国家还多次提高了低保标准和失业、工伤保险待遇标准，使广大群众特别是低收入群众基本生活得到有效保障。

4.社会保障专业化队伍建设不断加强，管理与服务水平进一步提升

随着我国社会保障事业的不断发展与进步，适应于社会保障事业发展的管理与服务队伍建设也得到了进一步加强。近年来，人力资源与社会保障部对数万名新技师培训与教育计划的全面完成，极大地改善我国社会保障专业化人才的总量和结构，也初步地解决了人才短缺的问题。与此同时，我国还相继制定和实施了诸如《养老护理员国家职业标准》、《孤残儿童护理员国家职业标准》以及《社会工作者职业水平评价暂行规定》等一系列社会保障从业制度，对社会保障工作者职业的工作内容、技能要求和知识水平等都作出了明确规定，标志着我国社会保障工作迈向了专业化的发展轨道。同时，民政部还从宣传教育和建立机制入手，引导和鼓励更多的企事业单位、民间组织和个人加入到服务社会保障的行列，建立健全志愿者服务组织，深入开展方式灵活、内容丰富、效果实在的志愿服务活动，由此使我国社会保障管理与服务队伍建设得到大幅度的加强，社会保障管理与服务水平得到大幅度的提高。

(二)我国社会保障存在的问题

当前，我国社会保障仍然存在着不少矛盾和问题，其中，最主要的问题有以下几个方面:

1.社会保障理念错乱

完善的社会保障需要政府、企业以及广大社会成员对社会保障具有清醒的认知和判断，进而形成高度的共识。从当前我国社会保障运行状况来说，社会保障各个主体对社会保障的理解程度不尽相同，对自身在社会保障事业中的角色定位不尽清晰。从政府的顶层设计来说，更多地把社会保障定位于社会控制工具而不是社会公平机制，从而无法满足社会成员在日益扩大的贫富差距面前的社会公平感;从实施机构的执行状况来说，更多地从社会保障制度的技术层面和操作层面来考虑问题，从而淡化了社会主义制度及其原则对社会保障的指导和约束;从企业的行为来说，不少企业都把对员工的社会保障仅仅看做是一种负担或义务，从而出现了瞒报或拖欠社会保障金的消极行为;从普通的民众来说，许多人把社会保障看做是出钱购买政府偶尔的恩惠，从而固守或维系家庭保障模式。正是由于社会保障理念不统一、不明确、认知的错位，才导致了相关政策在制定和实施中的种种不到位不协调现象的发生，从而直接影响或制约了社会保障的全面协调发展。

2.社会保障待遇失衡

完善的社会保障理应惠及全体社会成员，然而，从当前我国社会保障具体实施来看，还存在着严重的待遇失衡。一是社会保障覆盖面狭窄。截至2009年年底，我国城镇参加基本养老保险人数23498万人，参加失业保险的人数12715万人，参加城镇基本医疗保险人数40061万人，参加工伤保险人数14861万人^[3]。这与城镇全体劳动者人数相比，还相差很大距离。截至2009年年底，全国农民工参加基本养老人数2647万人，参加基本医疗人数4335万人，参加失业人数1643万人，参加工伤保险人数5580万人^[4]。这与近1.5亿农民工大军来说，仅仅是冰山一角。若以13亿国民作为基数，该覆盖面显得太小。二是社会保障待遇区域不平衡。由于我国社会经济发展的不平衡性以及社会保障不同项目在不同区域社会统筹层次的各不相同，从而造成了同一个保障项目在不同区域的待遇各不相同。从全国范围来看，社会保障同一个项目的待遇，东部地区高于中部和西部地区，城市高于农村，机关事业单位高于公共或民间团体组织，国有集体企业高于私营和个体，而且有些项目待遇差距竟然高达几倍，由此直接影响社会保障的社会性和保障性功能的有效发挥。

3.社会保障资金短缺

完善的社会保障制度需要充足的资金来源和健全的基金管理，然而当前我国社会保障仍然存在着较大的资金缺口以及人为管理基金的体制。2009年，尽管我国同期财政性社会保障支出增长了16.6%，但是由于企业以及个人拖欠保险金的事件时有发生，由政府、企业、个人、社会捐助、国际合作以及资金增值等多元化社会保障筹资机制尚未健全，因而社会保障基金总支出和总筹集之间存在巨大的缺口。从社会保障各个项目的资金状况来看，缺口大小不尽相同。只有一些因不涉及历史“欠账”且资金来源正常的项目才能维持正常运行;而有些社保项目因涉及新旧制度的转轨，新制度不得不为旧制度“买单”，由此导致个人账户“空账”运行。同时，社会保障资金在筹集与给付过程中也缺乏统一规范的管理，中央指导性政策在各地得不到统一落实，中央及地方管理机构臃肿重叠，管理与服务效率低下，监管手段单一，造成财力浪费严重;更有甚者，一些地方出现了社会保障基金的流失，滋生了社会腐败，由此直接影响到社会保障事业的健康发展。

4.社会保障法制建设薄弱

完善的社会保障必须依法保障，然而当前我国社会保障法制建设仍然相当滞后。一是社会保障基本法律体系尚未形成。到目前为止，我国还没有一部综合性的《社会保障法》;作为社会保障法律制度的核心《社会保险法》也处于审议之中;至于《社会救济法》、《社会福利法》以及《社会优抚安置法》等仍然处于空白地带。二是社会保障立法层次较低。当前我国社会保障制度往往是以“暂行规定”、“管理办法”、“条例”以及“通知”等形式出现的，不仅临时性与政策性比较明显，而且各地方性社会保障法规也难以统一与衔接。民法、刑法等实体法或程序法中缺少具体详尽的规定，导致社会保障立法缺乏权威性和稳定性。三是“群龙治水”与“政出多门”现象突出。当前，我国社会保障仍然存在着多头分管、条块分割、政事模糊、监督乏力的弊端。从涉及社会保障制度的部门来说，有全国人大、人力资源与社会保障部、民政部、财政部、国家发改委、卫生部、中央军委等，每一个部门只顾及本部门的制度设计，部门与部门间彼此协调迟缓，从而导致了许多社会保障制度被分散地规定在不同法律文件中，甚至由于难以相互衔接而产生新的矛盾和问题以及“有法难依”困境。由此直接影响社会保障事业的规范运行和协调发展。

5.社会保障信息化建设滞后

完善的社会保障必须具有畅通的信息交流机制，然而当前我国社会保障信息化建设仍然相当缓慢。一是缺乏最新完整的信息库。当前，我国各级社会保障实施机构虽然不同程度地建立了相应的社会保障数据库，但是对社会保障主体、客体的信息难以做到及时更新，人员的增减、收入的变化、人口的流动等许多信息处于“过时”状态，从而无法及时准确地统计社会保障相关信息。二是缺乏便捷的信息通道。许多人都想了解社会保障相关信息，但不知从哪里去了解，以至于不少人至今还不知道社会保障“谁保障”、“保障谁”、“保障什么”、“保障多少”、“怎样保障”等最基本的知识和信息。知情权无法实现，参与权和监督权自然无法进行有效的实现。三是缺乏周到的信息服务。许多人在享受社会保障相关项目时，既无人专门通知，也没有信息提醒，以至于不知自己有没有资格保障以及什么时间、什么地点、携带什么证明、经过哪几个程序才能实现这些保障，从而造成了保障的延误或流失。所有这些问题，都直接影响到社会保障事业的顺利运行和健康发展。