我国社会管理体制现状与问题

二、我国社会管理体制现状与问题

（一）我国社会管理体制的现状

目前，我国现行的社会管理体制还不够科学、不够健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制尚未形成。根据周红云的概括，我国社会管理体制的现状主要可以从以下三个方面概括：⁽⁴⁾

第一，作为社会管理主体和基础的公民社会还不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现。

虽然我国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对我国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响，但是公民社会的发展还存在许多问题，面临许多制度性困境，普通欠成熟或缺乏。社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，成熟发达的公民社会是社会管理所需要的社会基础，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，这就大大地限制了在社会的自主、自治和自理的过程中实现社会的基本管理。

第二，有限政府的理念尚未完全确立，市场经济制度有待健全，这些必要条件的不成熟已成为政府充分履行社会管理职责的瓶颈和制约因素。

公民社会的自我管理和自治是社会管理的基础，但是社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等，是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。在我国，受长期高度一元化传统社会体制路径依赖的影响，在旧的社会体制向新的体制转轨的同时，处于“传统依赖—解构—体制转轨”三重张力中的政府对自身的管理职能定位不清，有限政府的理念没有确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象；与此同时，我国社会主义市场经济体制建立时间不长，市场经济制度仍有待健全，市场机制的作用得不到应有的发挥、公共产品和公共管理的泛市场化等都是市场机制不健全的表现。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为我国社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。

第三，现行社会管理体制不够科学、不够健全。从公民社会的本质要求和社会本位与共同治理理念的角度看，我国应当建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导型的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学与不健全是相伴共生的，没有科学的社会管理体制，就不可能有健全的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学和不健全主要表现在：

其一，从社会管理的制度和规则层面来说，我国对管理职权的划分和职能配置的规定、管理对象和领域的设定，以及作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等方面，都没有科学的认识和研究。例如，我国对社会管理的认识还不清晰，社会管理理念还远没有形成，政府对自身的社会管理职能认识不清，对社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些前提性问题缺乏科学和成熟的理解；国家和政府在对社会管理的过程中，没有设立统筹社会领域管理工作的专门的统一组织，政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策等；政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理。

其二，从社会管理的组织层面上来说，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了所有社会公共事务，同时发挥着“掌舵”和“划桨”的双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。“强政府、弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制：作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者；公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强。这些都极大地限制了社会力量和市场力量在社会管理中发挥相应的作用，必然带来政府单向管控社会的管理体制。

其三，从社会管理的机制层面上来说，没有形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制，没有建构出顺畅的利益表达和沟通机制、多赢互利的利益综合机制、人民内部矛盾的化解机制和健全的社会稳定维护机制等。从根本上讲，社会管理的目标就是要调节利益关系，解决社会生活的利益矛盾和冲突，维护社会公正原则，维持社会公共秩序和稳定。然而现行社会管理体制很难发挥相应的作用，各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，利益矛盾和冲突问题突出，社会公正原则没有得到应有的维护，社会出现一定程度的不稳定和失序状态。

（二）我国现行社会管理体制存在的问题

我国现行社会管理体制的现状不能让人满意，主要是因为存在许多体制上的问题。根据周红云的概括，问题主要体现在以下四个方面：⁽⁵⁾

1.管理主体混乱和管理人才缺乏

在我国，社会管理主体包括两大类：一类是党政机关，一类是公民社会组织。社会上对一些民间组织不认可、不支持，许多人习惯于认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，就是政府的对立面等。因此，民间组织在进行社会管理和开展相关活动中经常备受“关注”、经常遭遇到“敏感”，党政官员和普通公民普遍对其也抱有不信任、怀疑、防范和抵制的态度，这极大地影响了民间组织的发展和它们在社会管理中作用的发挥。另外，在社会管理中占主导地位的党政机关，在进行社会管理的过程中，出现党政职能划分不清、政出多门等问题，从而造成社会管理的某些乱象。

除了社会管理主体混乱以外，社会管理人才缺乏也是较为突出的问题。社会管理主体是一个笼统而庞杂的概念，有效和高效的社会管理必然落实到并依赖于管理人才。提高社会管理主体中各类管理人才的素质、结构和专业水平，是决定社会管理效率和效果的重要因素。尤其是随着社会转型，许多新的社会事务产生，但是对这些新的社会事务的管理缺乏相应的专业化人才，许多社会领域的社会工作专业化、职业化以及制度化建设任务仍然非常艰巨。

2.管理制度和机制不健全

健全的社会管理制度和机制是进行有效的社会管理的基础。我国社会管理制度的不健全首先表现为对社会管理职权划分和职能配置、管理对象和领域设定，以及作为管理基本依据的法律法规及政策制定等方面，都没有科学的认识和研究。对于这些前提性问题不解决，社会管理很难走向完善。其次，社会管理机制也不完善。有学者提出，社会管理体制创新需要建设四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。这些机制的健全将有利于促进社会管理决策的科学化、减少社会问题的发生、促进社会公平和保障社会安全运行等。

3.管理理念落后

从政府、市场和社会三者关系来看，我国正处于全能主义政府的转型过程中；有限政府的理念尚未确立，市场经济制度不健全，公民社会也只是刚刚起步。一直处在全能主义时代的政府要真正定位好政府所处的位置，处理好与市场、公民和社会之间的关系，并非易事。政府总是习惯于凌驾于全社会之上，很难形成治理理念。因此，不能与市场和公民社会分享管理权限，难以很好地整合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理，并维持社会秩序。总是习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面的控制和管制，很难形成公民社会理念，也就不能最大限度地满足公民的自由发展等权利，无法建立权利型社会，并促进社会向自主、自立和自治的方向发展。总是习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，常常采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念，从社会本位出发来满足社会和公民的多样需求。习惯于包揽一切社会事务的理念和做法，过多地承担社会管理的生产者角色，而弱化作为安排者和监管者的角色，很难形成有限政府的理念，不能定位好“掌舵”与“划桨”的职能，也就不能为社会提供最优质和最有效的公共物品和服务等。

4.管理手段单一、管理方式滞后

传统的社会体制是以“单位制”为主要特征的高度一元化的集中体制。在这种体制下，以自我管理、自我服务和自我发展为特征的社会空间非常狭小。政府的社会管理以“单位”为依托，并以“条块”结合的方式对单位进行管理，主要依靠管制化的行政手段和简单地惩治处罚手段对全体社会成员进行全面的管理和控制。随着社会主义市场经济体制的确立，市场领域首先从原来以计划经济为特征的总体性社会中分离出来，而逐渐向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这种社会转型的过程中，公民社会领域也逐渐兴起和形成，并成为在国家（政府）和市场以外的独立领域。面对分化了的多元社会，以前以“单位社会”为依托的传统的行政管制手段便不再适用，而需要依赖市场的机制和手段，依靠完善社会管理的法律法规和社会政策等法治手段，促进公民社会的自我管理和自治，并在此基础上，联合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理和治理。

建设社会主义和谐社会伟大战略目标的提出，“四位一体”的社会管理体制创新目标的提出，为我国社会管理体制的改革和完善指明了目标。解决我国社会管理体制的现存问题，实现我国社会管理体制的创新，既需要借鉴国外社会管理体制建设的成功经验，也需要基于自身的现状和问题找准改革和建设的方向。