我国社会管理体制改革概述

二、我国社会管理体制改革概述

随着改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，我国正在经历着深刻的社会转型，出现了各种社会矛盾，以及教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展相对滞后等一系列的不和谐因素。党的十七大明确提出了加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的重大任务，要求从制度建构方面解决这些矛盾与问题。如何适应新形势新要求，加强社会管理职能，缓和这些矛盾，解决当前的问题，提升公共服务水平，对实现《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所提出的“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会”具有十分重大的意义。

我们今天的社会管理体制成形于新中国成立初期，这套体制的组织框架是在借鉴苏联模式的基础上，适应我国当时政治现实的需要进行改进而完成的。在五十多年的运行过程中，这套体制曾在我国社会主义建设中发挥过重大作用，但今天我们再来审视这套体制时不难发现它存在着严重的弊端和不足。与时代和形势相脱节的社会管理体制严重地滞后于现实社会生活的需求，对社会、政治、经济发展造成了障碍。所以，对当下的社会管理体制进行重构与创新已刻不容缓。

（一）我国社会管理体制改革的背景

新中国成立之初，尽快恢复社会秩序，使经济政治发展步入正常轨道，成为中国共产党执政的首要任务。面对如何将广大人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，中国共产党借鉴了战争年代实行的供给制的经验，在城市逐步建立了以“单位制为主、以街居制为辅”的管理体制，在农村建立了农村基层组织“农村苏维埃”——人民公社，实行“议行合一制”。城镇单位制和农村人民公社体制具有典型的政治、经济与社会三位一体的功能。这种管理体制为当时高度集权的政治体制的运作、高度集中的计划经济体制的实施和整个社会秩序的整合，提供了非常有效的保证，但同时也抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，使得社会缺乏自我管理、自我发展的能力，不可避免地产生了一系列制度后果：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会秩序完全依赖国家控制的力度。二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。单位和人民公社通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对所属成员的支配关系，社会成员没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，成员只有全面依附单位和人民公社，最终造就了依赖性的人格。⁽⁸⁾

从1949年新中国成立到1978年，这种高度一元化的社会管理体制在国家与社会重建方面确实发挥了重要的作用，但是随着政治、经济、文化以及公民个体的发展，特别是改革开放后，这种高度一元化的社会管理体制的弊端逐渐显露，已无法适应整个社会发展的需要。1978年改革开放后，我国社会发生了巨大的变化：⁽⁹⁾

1．单位制和一元化传统社会体制逐步走向解体

市场化导向的经济改革和社会主义市场经济体制的确立导致了传统单位制的解体，长期高度集中的一元化传统社会体制也随之解体。单位制的解体导致社会成员对原有单位的依附性减弱而转变成“社会人”，“社会人”的工作与生活分离开来，其职业和工作单位可能经常发生变化，工作单位与居住地分离；市场经济还将一部分人完全推向社会，他们要么下岗，要么游离于传统单位体制之外成为非公有制经济从业人员；市场经济带来人员流动的加快，流动人口迅速增加，这些人既没有单位依靠也没有固定的居住地，原来单位制社会逐渐转向“非单位型”社会。“非单位型”社会中的社会成员有一个共同特点，他们不一定附着于某个单位，但都归属于所生活和居住的社区。这样，社区便取代原来的单位而成为国家与社会的连接点。在这样的情况下，社会管理的载体和方式也需要从“单位”到“社区”的转变，但是，如何建设一种新的社会管理网络和社会生活的支持网络，并对社会力量进行重新整合仍有待探索。⁽¹⁰⁾

2．政府职能转变产生了一系列的社会管理越位、错位和缺位

政府社会管理越位和错位主要表现为政府运用不恰当的手段管理了不该管和管不了的社会事务。由于传统的社会管理机构设置无法满足社会事务多元细分的趋势而使多个部门管理同一社会事务或者本该由一个部门统一管理的社会事务却分管于不同部门之下，造成不同管理部门之间跨越管理权限而很难进行协调并造成管理的混乱，或者因为条块结合的传统管理体制造成对同一社会事务的低水平重复管理，并带来条块之间和矛盾冲突等管理问题。“八个部委管不了一头猪”的现象就是政府内部在社会管理时越位和错位的典型表现。

政府社会管理缺位主要表现为政府该管却没有管而造成社会管理的真空。在我国，市场机制一度成为政府所崇拜和迷信的管理模式，认为经济的增长可以自然而然地解决一切问题，并且把市场化简单地引入社会管理和公共服务领域，造成泛市场化的结果，应该由政府承担的责任政府没有承担起来。政府简单地将许多社会事务交给市场，是政府在社会管理方面的失职，并带来了许多严重的社会问题。传统政府社会管理体制和管理方式越来越不能适应新情况，许多本应由政府重点管理的领域却因管理不力而导致问题重重。农村环境保护、收入差距扩大、社会公平问题和公共安全问题等，包括一些地方黑社会的存在、许多行业无自律、农村村委会贿选等现象都是政府社会管理缺位的表现。

3．社会结构的转型与变迁带来一系列社会管理问题

我国社会结构的最明显特点就是由身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。随着市场经济改革的深入，基于身份制的二元社会结构逐渐解体，原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实。与此同时，我国又没有合适的新制度对这些不断增加的流动人口进行规范和管理，尤其是随着城市化进程的加速，大批农民摆脱户籍和身份的束缚涌入城市，他们因无法纳入现有城市管理体制的范畴而造成一系列管理问题，如进城农民工问题、农民工子女教育问题和农民工权益保障问题等。政府在对社会成员的基本保障中出现一系列问题，如社会治安问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会公平问题、弱势群体问题、人口和环境保护问题等。

4．公民社会面临政府失灵和市场失灵的双重困境

公民社会的形成和崛起给我国经济、社会和政治生活带来了深刻的影响。但是，刚刚兴起的公民社会仍然无法克服政府失灵和市场失灵的双重困境。公民社会的自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，本来应该在公民社会自治过程中通过自治得以解决和完成的社会管理仍然由政府承担。政府过多承担了不应该承担的对社会事务的直接管理任务，不但效果和效率不好，造成政府管理成本提高，而且对于公民社会向自主、独立和自治的进一步发展也是有百害而无一利。

一方面，政府角色定位不清、职能转换不到位而造成公民社会的壮大困难重重；另一方面，公民社会的壮大又给政府的社会管理带来新的任务，在政府职能转换不到位的情况下，必然出现社会管理体制的多重问题。

（二）我国社会管理体制改革的历史进程

改革开放以来，我国社会管理体制大体经过了三个阶段：⁽¹¹⁾

1．1978—1992年社会管理国家化的延续及解体

我国的社会领域在改革开放的推进中也发生了深刻的变化。首先是社会关系的多元化。伴随着所有制结构的多元化，社会成员的角色由原来的“单位人”转化为“社会人”，复杂的人际关系代替了单一的“同事、同志”关系，调解社会关系的主导角色也从单位过渡到社会，成为这一时期解构高度一元化的社会管理体制的重要因素。其次，随着社会关系的多元化，社会利益格局也发生了变化，市场机制开始引入到利益分配领域。如何协调多样化的社会利益结构来代替原来平均化、整体化的利益结构，以适应社会结构的变动，成为社会管理领域急需解决的难题。再次，社会流动成为这一时期新的社会问题。在计划经济时代，几乎所有的社会成员都被固定在某一个既定的位置，人们按照国家（单位）铺设的轨迹来安排自己的学习、生活、工作，脱离了那个轨道便寸步难行。经济体制改革打破了国家一统社会的格局，人们的生活不再拘泥于原有的生活轨迹，自主性增强，自由活动的空间增大，社会流动前所未有的加剧，成为传统社会管理体制无法解决的难题。最后，社会的组织形式日益多样，连接人们的纽带由单一的单位组织转变为多样化的利益或兴趣组织。在单位制时代，城镇的职工由单位组织起来，乡村的村民由生产大队组织起来，基本上没有什么居民自组织。改革开放以来，各类经济联合组织相继出现，商会、行会日渐风行。同时，各类兴趣团体、文化团体、互助组织成为人们需求表达的新渠道。组织形式的多样化，使僵化的国家化的社会管理模式越来越不适应社会的需要。

在这一时期，国家改革的重点是如何调整社会管理体制来适应改革开放初期的经济体制改革，为此，国家的一系列改革措施、方针政策，都是围绕经济体制来进行的。政府开始由政治主导型向经济建设型转变，这是我国政府的第一次转型。虽然《村民委员会组织法》、《城市居民居委会组织法》相继出台并开始实施，但是，由于原有行政管理体制的惯性渗透和行政强力，传统的一元化的社会管理体制并没有随着经济领域的变革而有实质性的突破，旧有的社会管理体制仍然发挥着作用，社会管理国家化的总体格局仍在延续。

2．1992—2002年社会管理行政化阶段

所谓社会管理行政化阶段是指社会管理体制受国家行政体制的影响，不能彻底实现“政社分开”的目标而形成的一个过渡阶段。这一阶段主要有以下几个特征：第一，国家、社会已经开始分化，国家不再是社会管理的唯一主体。党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》指出“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”，这标志着国家已开始允许部分社会组织介入社会管理领域。第二，已经分化出来的部分社会管理功能受国家行政体制的影响，还有明显的行政化倾向。虽然自改革开放以来，我国已进行了五次机构改革，以政社分开为基础的公共服务型政府的建立成为政府转变职能的基本方向。但是，由于历史的和现实的原因，政府行政化的社会管理体制，不可能在短期内退出历史舞台。在没有完全实现政社分开的时代，国家干预社会、政府左右社会组织是这一过渡时期的必然表现。第三，这一过渡阶段的长短，在很大程度上取决于政府行政体制改革的力度。政府行政体制改革是社会管理体制改革的核心问题，是对社会管理体制改革的组织机制的再调整，也是对社会管理体制改革目标的重新审视。从这四次行政管理体制改革中，我们可以看出我国行政体制改革有以下三个特点：第一，我国行政管理体制改革从注重机构、人员的调整转向政府职能的转变和管理体制的创新。第二，政府职能转变的趋向是从偏重经济管理职能向加强社会管理、公共服务职能辐射。第三，政府与社会（市场、企事业、社会组织）的职能逐渐分化。

3．2002年至今的社会管理社会化时代的探索

我国社会管理体制改革的目标，就是要破解政府一元化和行政化的社会管理体制，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的多主体协作治理的模式，实现政府行政管理和社会自治管理的结合。社会管理社会化就是这种模式的实践，社会化并不代表政府在社会管理中的退出，而是政府管理角色与管理手段的转换，它预示着政府有能力来调动社会（组织）的力量来管理社会，社会（组织）力量将在社会管理中发挥越来越大的作用。

早在20世纪90年代，国家就开始重视商会、行业协会等社会中介组织在社会管理和公共服务方面的重要作用。进入新世纪，党的十六大报告第一次肯定了中介组织从业人员的社会主义事业建设者的地位，强调了政府的社会管理和公共服务职能，明确了社会体制改革的方向。2004年，十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十六届六中全会专门就社会主义和谐社会建设作出了战略部署，其中专门对完善社会管理体制作出了具体规划，包括：建设服务型政府、健全社会组织、建设宏大的社会工作人才队伍等诸多方面。这标志着我国正式确立了以科学发展观和和谐社会建设为导向的社会体制改革总体思路。社会管理体制由国家化阶段经过行政化阶段的过渡调整到社会化建设的轨道上，开始了与社会主义市场经济体制要求相适应的具有中国特色的社会主义现代社会管理体制构建阶段。与此同时，市场经济的发展，使资源流动加速、同质性板块社会解体、社会自由空间加大、民间组织迅猛发展，这些变化成为社会管理的重要力量。

（三）我国社会管理体制改革的路线：管理权、主体、手段⁽¹²⁾

1．社会管理权从垄断到分权

我国传统社会管理体制的主要弊端在于政府管理体制的过度国家化，从而导致了国家与社会关系的严重扭曲，导致了政府权力的过度膨胀与社会的极度萎缩，导致了政府管理能力与社会自主管理能力的双重失落。经济体制改革的逐步推进和深入，使原来依靠“单位”提供的各种社会福利和社会管理职能逐步剥离出来，而我国公民社会的发育还不足以承担这些重任，国家不得不再次“越位”，独自担当起社会管理的职能。同时，社会流动性的增强和市民社会的逐步发育，都对传统社会管理模式提出了挑战。传统上那种“政社不分”和自上而下地行政推动的社会管理和社会发展方式已不能适应现代社会发展的需要。

改革我国传统的政府垄断权利的社会管理体制，必须重构国家与社会或政府与民间组织的关系，而重构二者关系的关键在于政府向社会分权，为公民增权。“这就需要在政府系统之外建立一种非政府的、基层群众性的组织来协调政府与民众的关系，提供公共产品和公共服务，代为行使部分社会管理职能。”⁽¹³⁾

综观我国30年改革开放的过程，从政治意义上可以说是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，企业自负盈亏。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，在社会管理上，地方政府的权力大大增加。最后就是政府对公民的管理逐渐放松，公民的自由性和流动性前所未有的增大。

国家与社会的分化带来的最直接的影响就是公民社会开始快速生长，这主要表现在民间组织数量的迅速增长。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状态的变化。我国社会管理体制改革的过程就是一个治理结构从国家行政一元化“统治”到国家、社会、公民多元协作“善治”的过程。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家权利向社会的回归，它预示着国家与社会或者说是政府与公民之间的良好合作，是政治国家与公民社会的一种新型关系，公民社会则是“善治”的现实基础。我国国家与社会的关系大致经历了以下三个阶段：国家包办社会阶段、国家与社会有限分化阶段、国家与社会协作治理阶段。目前，我国国家与社会的关系正转向第三阶段，当然，这并不意味着第二阶段的完结，从某种意义上说，第二阶段与第三阶段实际上是同步的。国家与社会的协作是在国家向社会分权的过程中实现的。

2．社会管理主体从一元向多元转化

改革开放初期，我国在国家掌控权利和资源的计划体制的惯性作用下，形成了“政府包办社会”和“行政一元化”的社会管理体制。政府通过强制性方式，将社会纳入行政体系。企事业单位、群团组织和社区组织均为政府行政机构的附属物，缺乏独立性和自主权。国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者，行政手段是主要的管理手段，政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征。

20世纪70年代末，以经济体制改革为先导的改革开放，使我国社会发生了巨大变化，引发了全方位的社会变革：由政治权威、计划体制总揽社会事务、支配社会资源的“总体性社会”，开始向国家、市场、社会逐步分立的“结构性社会”转化；单位体制开始解体，“单位人”日益被“社会人”、“社区人”所取代；村民自治、社区自治广泛开展。社会管理主体演变的一个重要趋势，是介于政府与市场之间的民间组织，包括城乡自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织迅速发展。据统计，2005年民间组织的总数是1997年的1.76倍。发挥这些社会组织在提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用，是社会主义民主政治建设的组成部分。在我国推进政府职能改革的过程中，必须大力培育民间组织，改善民间组织生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，这样，才能走向“小政府，大社会”的政府体制。

3．社会管理的手段从人治到法治

社会管理手段在人治方面的一个最明显的特征就是国家缺乏在宏观上指导社会管理的法律、法规，各部门法规缺乏协调性、各地区法规缺乏统一性，在具体操作上主观任意性占主导，无法可依或有法不依，管理权力集中在部门的某些或某个领导手中，在大事、要事的决策上实行“一言堂”，缺乏公开、民主的决策机制。以对我国民间组织的管理为例：从改革开放初期到1989年，我国民间组织数量急剧膨胀，但是却没有出台相应的法规。从某种角度讲，改革开放的前十年，民间组织的发展比较混乱，当时审批一个团体非常容易，党政任何一个领导都可以审批，因为没有相关的法律依据，基本依照前例。1994年4月，国务院办公厅发出《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》，规定“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程规定程序，辞去所兼职务”。这是我国社团管理从人治到法治的突破口。进入90年代以后，我国相继出台了一批规范民间组织管理的法律法规，而且，这些法律法规的法律层次更高、专业性更强、可操作性更强。尽管在这些法律法规的实施过程中存在着这样或那样的问题，但这标志着我国民间组织的管理进入了制度化、法制化的轨道。