关于各级政府职能与分层管理的思考

关于各级政府职能与分层管理的思考^[1]

（1986年12月）

中国是一个幅员辽阔、地区间自然环境和人文状况差异悬殊的大国，在过去行政权力占支配地位的条件下，是采取中央高度集权的体制还是地方高度分权的体制对于经济发展和政治控制更为有利，几千年来始终是一个众说纷纭的问题。现在已经明确，我们的经济体制改革的目标模式，是社会主义有计划的商品经济。而商品经济却天然是一个分散决策系统。对于这样一个系统，宏观调节只能采取分层次控制的办法是没有争议的。因此，绝大多数人都认为，在政企职责分开的基础上逐步建立起中央和地方职责分明、分层次进行管理的体制。问题是：各级政府的职能如何划分，分层管理如何进行，仍然有很大的分歧。而且由于目前我们还处于双重体制并存的过渡时期，旧的行政管理的办法还会在相当大的范围内保持较长时期。这一部分职能在各级政府间如何划分，实际上是过去行政指令控制条件下集权与分权之争的延续。而且，它和社会主义商品经济中各级政府的职能划分和分层控制问题纠缠在一起，使问题更为复杂。

分层控制要建立在政企职责分开的基础上

在当前的讨论中，一种很有影响的观点，是主张在现有行政直接控制的体制框架下层层分解政府的管理职能，由各级政府执掌原来由中央政府执掌的各种事权，把原来由中央所管的一切分层管起来。他们认为，用地方分权去打破条条专政，是争取权力、减少阻力，最终实现放权于企业的最佳战略选择。但是，这条路是否走得通，看来还值得深入分析。

中国从公元前221年秦始皇消灭割据称雄的六国，建立统一的帝国，就成为一个中央集权的封建专制主义国家。除了不时出现短时期的多国并立和混战外，基本上保持着中央政权对全国事务高度集中的控制。中央集权制保证了封建主义国家的统一和安定。这种体制在封建主义的条件下的利弊，已经晁错、贾谊以来的众多文献所阐明。它的长期保持，是有一定的历史必然性的。但是，这种曾经为创造我国灿烂的古代文明准备了条件的体制，越到后来越明显地显露出它具有抑制地区内经济的自由发展从而扼杀了经济发展的生机的弊病^[2]，因而成为进步思想家攻击的对象。

我国的社会主义经济体制，是20世纪50年代初期按照斯大林的“命令经济”模式建立起来的。和其他一些社会主义国家一样，我国从20世纪50年代中期就开始认识到它有根本性的缺陷，应当进行改革。但是，由于对造成这种缺陷的本质原因认识不够明确，也由于中国历史上长期行政权力占支配地位的传统，使人们对于依靠行政命令的宏观管理方式视为当然，除少数先进人物外，多数人把传统体制的缺陷归结为“权力过分集中”的现象，以为只需实行“分权”便能药到病除。这种改革思路没有能够突破“命令经济”的基本框架，而是急于在“体制下放”上寻求出路。在这种思想背景下，我国在1958年实施了以“下放企业管辖权”、“下放计划管理权”、“下放基本建设项目审批权”，以及财政金融上扩大地方权力，财政实行“收入分成”制、信贷实行“存贷下放、计划包干、差额管理”等为基本内容的改革^[3]，虽然在这次“改革”中形成的许多制度，作为“大跃进”的体制基础，随着“大跃进”的失败和国民经济的“调整”而被取消，但是，这种“行政性分权”^[4]的思路却一直对不少人有重大的影响，当时采取的一些具体做法，也多次在后来的管理体制的变革中以多少变化了的形式再现。党的十二届三中全会确定了以“有计划商品经济”作为改革的目标模式，也就意味着彻底否定不可避免地在“条条专政”的高度集权和分散主义的“块块割据”之间来回摆动的“行政性分权”的道路。不过，这种旧思路仍然时时有所表现。最近一两年出现的一系列新情况表明，具有区域封锁倾向而缺乏自我约束机制的地方行政分权模式的诸多弊病，是我国目前经济波动和效益下降的重要原因。事实上，过去的条块分割局面以及条条专政与块块割据的循环往复，都是试图在直接行政控制框架下分解管理职能的产物。块块了解地区具体情况而难以掌握全局平衡和宏观结构，条条则正好相反，几乎没有两全其美的出路。如果中央放权实行间接控制而地方收权施加直接干预，就必然导致总量平衡和产业结构上出较大的乱子。中央为了纠正宏观结构失衡还须追加基础设施和能源、原材料的重点投资，这就构成中央地方一起上投资的局面，必然导致总需求失控。而在直接行政管理的框架下，要加强宏观控制又只能强化中央集权，舍此别无他途。所以，尽管大多数人都反对走回头路，反对把已经放下去的权收回来，但在1985年巴山轮的宏观经济管理国际讨论会上，包括力主市场经济的经济学家在内的多数中外学者都认为，在当时中国经济“过热”的情况下，恢复传统体制下的严厉行政手段强化中央控制有其必然性。正因为这样，近年来我们又一次痛苦地经历了条、块的循环。

看来，我们必须打开新的思路，按照社会主义商品经济的原则明确中央地方关系以及各级政府的职能，重新设计我们的宏观管理制度。既然我们明确政企职责分开和对企业实行间接控制是改革的方向，就应考虑按这个路子去建立一个适于社会主义商品经济的分层次的管理系统。

有计划商品经济分层控制系统的设计原则和各级政府事权划分

有计划的商品经济，或有管理的市场经济是一个层次化的、分散决策的控制系统。现有各国有国家干预的商品经济典型的层次结构是：政府——多个企业——多个消费单位，它在理论上和实践上都是较成熟的。但我国幅员辽阔，地区间差异很大，如何合理设计地方政府在层次结构中的地位和职能，尽可能发挥地方政府的积极性，是个重要的课题。其中最困难的问题在于如何协调宏观经济与地区利益，使地方政府既有自我发展的能力，又有自我约束、自我负责的机制。我们希望实现这样一种系统设计：使国民经济的总需求能够得到有效控制；国际收支确保平衡；地方政府的积极性得到充分而且合理的发挥；切实加强基础结构并解决好就业问题；实现政企职责分开，减少对微观经济决策的直接行政干预，维护正当竞争；保证在扬长避短的基础上实现区域间的合理分工和协作；促进从东到西各地区的共同富裕。当前的许多改革设想与如何设计中央和地方的关系这个问题密切相关。

在财政税收、货币金融、外汇、价格几种宏观调控手段中，哪些能够由地方政府操纵呢？有些同志建议，以上四个方面，都可以由地方政府自主进行管理，或都实行分级承包，在包干范围内，地方政府可以独断专行。我们认为，是否能够这样做，还需进行慎重的研究。

根据系统工程原理，设计分层控制系统须遵守三个基本原则：第一，子系统必须有明确的界限，具有独立的约束机制；第二，有可能对子系统的性能和效果作出独立的评价；第三，设置能够根据子系统的行为对它们进行有效调节的机制。我们认为，在设计分层宏观管理系统时，既应尽可能将管理职责加以分解，又必须使协调手段能够集中地运用。

根据以上原则进行的分析表明，总需求管理、外汇平衡、物价水平这几个方面应属于中央的调节职能。无法通过地方政府实行分层控制，也不可能分级包干或承包。理由如下：

（1）改革的目标应是发展全国统一的商品市场、要素市场、金融市场，加强横向联系；而在不允许市场割据的条件下，省、市并不具备相对独立的商品、要素和资金的约束。

（2）局部地区对总需求规模不具有自我约束机制。因为，如果一个省或市需求膨胀，其价格反应会波及到其他地区，而其本身的得利往往大于损失，而没有搞需求膨胀的地区却要承担通货膨胀的后果。这样，就会助长竞相扩大需求、以邻为壑的倾向。

（3）如果国民经济出现了投资失控、消费基金失控、物价上涨、国际收支恶化，或其中某一现象，不容易及时并公正地判别失控的起源，难以建立调节政策或进行奖惩的测量基础。

（4）如果将信贷差额、货币发行、外汇平衡差额包干下达，不仅谈判和调整包干定额的操作难度很大，而且各地可在流通工具和流通性上做手脚，互挖墙脚或互相封锁，结果总量仍旧控制不住。

（5）如果将投资总额、消费基金总额、信贷总额、外汇收支总额包干下达，不仅会造成层层分解包干的行政性控制体制，还会由于掌握尺度不一造成各省价格不一、汇率不一，要求边界封锁和货币独立，结果严重妨碍横向经济联系的发展。

（6）中央在以上几方面缺乏有效的惩罚性调节手段，唯一的办法是撤职查办。调整包干总额不能成为有效的调节工具，还会激化地方政府与中央政府之间的矛盾。

如果我们牺牲统一市场来保全分层次、分地区的总量管理，将会造成严重的低效率：（1）重复建设，丧失规模经济效益；（2）地区差异最终导致加强地方行政控制体系；（3）相互封锁，使生产要素不能在横向流动中优化配置，各个地区的比较优势都难以充分发挥；（4）很难建立有间接调控的统一市场，实现向社会主义商品经济的目标模式的过渡。

所有以上论述的一切，都涉及建立统一市场还是形成市场割据这个关系到商品经济兴衰存亡的重大问题。有的同志认为，统一市场只能由地区性市场逐步扩大和融合而渐渐形成，我国版图超过西欧各国的总和，应当研究是否可能走西欧共同体国家的道路，首先形成地区性市场，以后再逐步扩展为全国性的共同市场。应当看到，西欧共同体国家在几百年的市场经济发展中形成了自由贸易的传统，又经多年的磋商，才形成了当今的体制，除农业以外，共同体内实行相当彻底的自由贸易，从而大体上保持了合理的专业化分工和规模经济效益。由于国与国之间原有的边界和关卡仍然存在，货币独立，各国可以实行不同的货币供给、外汇平衡和税收政策，各国的价格体系由于间接税不同而有差异，通货膨胀程度也各不相同。贸易货物通过国境时，出口国退除本国的增值税，进口国征收本国的增值税。但是，旧中国早在1931年就已撤除妨碍商品在地区间自由流通的“厘金”，开征统税；建国以后，实行财经统一，从来不存在合法的市场割据；我国的骨干城市，其产供销联系从来是超越本地区的范围，辐射到全国广大地区的。在这种情况下，要走一条把已经初步形成的统一市场首先分解为众多区域市场，再逐步形成统一全国市场的迂回道路，恐怕是事倍功半、弊多利少的。

事实上，在我国如果不搞各省划界设关和货币独立，就无法采取欧洲共同体的办法；而如果搞了划界设关和货币独立，由于缺乏市场经济和自由贸易的传统，大半会广泛流行互相封锁、自成体系等做法，搞保护主义、变相“关税”和非关税壁垒，不经过很长历史时期发展商品经济的经验积累和旷日持久的多边谈判是不大容易自发出现统一市场和自由贸易局面的。结果这期间我们丧失了合理分工和规模效益，还很可能将国內贸易所能取得的比较利益让给外国人，从而延误了民族振兴的大业。

贸易樊篱的撤除、统一市场的形成，对于商品经济的发展是一件生命攸关的事情。先进的经济学家早在几百年前就已认识到这一真理。早在17世纪，重农主义的先驱人物就已明确提出在国内市场和国际市场上实现贸易自由的要求。然后，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》里令人信服地证明，分工是发展社会生产力的最有力的杠杆，而分工的发达与否，又取决于市场的大小，因此，市场割据和保护主义政策对于国民财富和福利的增加，是有害无益的。^[5]我国国土广大、人口众多。它的缺点是难以管理；而优点正是市场大，有利于扩大社会分工协作并取得规模经济效益，我们切不可轻易舍弃这种优势。

以“分税制”为基础的分层管理系统

在多种宏观调控手段中，看来地区性财政政策是最适于由地方政府合理地加以使用的经济杠杆。为了更好地发挥地方政府的积极性，我们认为可以在以分税制的基础上较多地给予地方政府以制定区域性财政政策的权力，形成分层管理系统。在这种系统中，地方政府可以根据国家立法，在地区财政自我平衡的条件下全权运用地区性财政政策——设地方税种税率、地方预算、补贴、减免地方税、贴息等（目前在财政“分灶吃饭”体制下地方拿的比例虽不算小，但完全自主支配的并不多）。与此同时，地方财政政策的运用也受到以下的合理制约：（1）受国家法律和调节政策的制约；（2）必须切实符合本地区居民的利益，财政上的浪费或失误将导致地方官落选下台；（3）税收政策受到其他省市竞争性制约、过高的地方税会使企业和人才外流并减少本地的就业机会，本地产品失去竞争力，使用过多的补贴搞保护必然挤基础建设，以至丧失投资环境上的吸引力。

之所以说分税制是这种分层管理系统的基础，是因为一个设计得当的分税制系统能保证或促进以下局面：（1）建立地方自我发展、自我平衡、自我约束的明确界限，没有和中央财政讨价还价的余地，也没有强制银行放款的权力；（2）税种的划分使各地不可能用挤中央或挤其他地区的手段来壮大自己；（3）使宏观综合平衡、全国范围的产业结构优化与地区利益相协调；（4）地方政府切实对本地人民的就业和福利尽责；（5）地区在更大的范围内自主制定预算，中央不再频繁干预。可以看出，目前的“分灶吃饭”体制很难做到以上五点。

在这个基础上，地方政府的职能和实现其职能的手段将主要有以下几个方面：（1）在全国性法律之下，进行地方性立法；（2）制定指导性的区域发展规划和发展战略；（3）通过地方财政预算安排，自主确定基础设施、环境治理等投资，或参与某些产业的投资；分税制的合理设置将使地方选择合适的投资方向与方式；（4）通过地方立法与地方财政预算安排，促进地区资源的开发，自然环境的保护，投资环境的改善，科教文卫、各项服务事业及商业的发展；（5）开办职业教育，促进就业，吸引人才；（6）积极推动和指导本地区的企业改革，参与社会的供给管理，如行业管理和落后企业的整顿等；（7）利用减免地方税和补贴政策实行本地区的收入分配政策（如房租、蔬菜补贴、扶贫、挽救落后企业等）；（8）自行设计并探讨本地区土地、房租、社会保障和部分就业政策的改革。

由于我们保持比较高的地方财政支配能力和较多的地方政府职能，比起西方大国来说，我国的地方政府将在经济生活中发挥较大的作用。同时，也要加强对地方政府行为的指导和监督，以期改进其功能：人大常委会设专门委员会监督地方立法不突破权限；向地方政府领导直接选举制度过渡，加强公民对地方领导的监督与制约；中央不再向地方政府压产值和税收任务，而是把注意力放在帮助地方改善投资环境和发展生产上，这既有利于地方经济的发展，地方税的增加，也有利于全国经济的发展；绝对禁止地方政府设置关税与作关税壁垒，阻碍生产要素（包括人的要素和物质要素）的流动（企业可通过设分厂或横向联合来改换注册地点而部分地躲避不合理的地方课税或限制）；但允许使用地方财政补贴来体现本地产业政策和发展战略；地方行政长官无权任命或罢免企业经理，但在资格审查中有一定的发言权；禁止各级政府干预银行的存贷业务。

或许有人怀疑，这样做能否抑制地方政府的盲目投资等行为。我们作出了肯定的回答，其奥妙之处在于分税制的细致设计上。一般说来，地方政府盲目投资的出发点是，为了在完成上缴税款任务的条件下争取获得更多的地方收入，以便更有效地进行地区建设和解决就业问题，这种要求本来是无可厚非的。然而我国存在严重的价格扭曲并使用产品税、调节税加以缓解，这些税种如果全部或相当一部分归地方，就等于鼓励地方政府采取产业歧视政策，并排斥与其他地区的横向联合。分产品的关税和出口退税相当于产品税的反向执行，如果要地方财政退税就必然出现出口结构不良，不支持跨地区协作的深加工制成品出口。因此，分税制的主要原则应包括以下要点：

第一，关系到全国性产业政策的税种，包括产品税、关税全部划为中央专享税。出口退税也由中央财政负担。如果流转税改为以税率规范化的增值税为主体，则由于不含产品歧视，也可分一部分归地方。这样，地方政府虽然感到增加总投资有利，但对行业和企业都没有亲疏之分，他们必然要很好地权衡，是自行投资于营利性项目更有利，还是广泛吸引各地已成为投资的主体并有权自由选择投资地点的企业前来投资更为有利。

分税制的第二个要点是土地税费大部分归地方和城市。地方加强基础设施的建设，不仅能吸引投资（也就增加了税收，扩大了就业），还能使土地升值，从而双重得益，比投于营利性项目更加合算。土地的升值还将促进城市产业布局的良性转变，把高技术产业、金融产业等置于最佳地理位置，这还将显著减轻对大城市中心区强行改造的工作量。土地费（税）在理论上可冲减所得税税基；但城市若无理抬高土地费（税）必将导致企业迁移，投资不旺，在土地费标准的监督审批原则中最重要的一条应是，必须按连续的地理区域制定收费标准，不得因隶属关系、所有制形式等区别而有歧视或优惠规定；地理区域间的差价变化也必须有连续性、合理性。随着城市土地租用市场的发展，土地费将具有更为客观的标准。

分税制的第三个要点是，凡与地方政府职能关系大的税种归为地方税，以便地方政府的功能得到财力保证，也便于地方财政自我平衡，自我约束。

根据以上分析，建议作如下的税种划分：

（1）地方税：乡镇企业所得税，个体所得税，城市维护建设税，可开设地方性所得税，地方资源税，营业税；

（2）共享税：资源税，土地税（地方分成应占大部分），营业税，所得税，房产税，车船使用税，增值税（较小比例考虑归地方）；

（3）中央税：产品税，关税，出口退税，消费税，国有固定资产税，进口环节征收的国内流转税。

值得强调指出的是，不同的分税办法看起来区别细微，但却涉及各方面的利益动机，其校正各方面的行为的作用差异很大，未可忽视。1985年上半年财政部拟定的分税规定还远未达到合理化。

还有一种疑虑，认为地方政府不再向对完成产值计划负责可能有一定风险。我们以为，在政企分开的体制下地方政府抓本地区经济发展的积极性仍是不容置疑的，取消指令性计划任务反而能使它们更加注重实效。另外，商品经济的发展使得经济活动主要靠经济杠杆来调节，政治干预和宣传鼓动的作用已经很小，而且本来就不该直接用于调节增长速度。那么一方面中央手中掌握着货币供应总量、外汇收支、财政税收等多种强有力的经济杠杆；另一方面地方的财政政策也是为了发展本地区的经济；而且中央财政还可以采取特殊补贴等方式对地方政府行为进行临时性调节；则中央不必担心经济增长速度没有人负责。

最后一个是，上述改革后，生产力的区域布局将发生何种变化？它是否有利于落后地区赶上先进地区，还是会拉大差别？

人们关注上述关系各地区长远利益问题的心情是完全可以理解的。但我们认为，只要我们处理得当，后一种情况是不会发生的。根据经济学中的比较利益原理，各个地区资源分布不同，各有优势。除了自然资源天赋不同以外，沿海大城市基础好，知识水平高，工资也高，适于技术较密集的产业；落后地区劳动成本低，可发展劳动密集型产业；致富之道，不是凭借只有先进地区才有的绝对优势，而是各个地区都扬长避短，发挥自己的相对优势。既然每个地区都有自己的相对优势，大家就都有发展的潜力，发挥这种潜力就可以共同富裕起来。其间，使大城市逐步转向技术更密集的产业和出口产业，同时把技术次密集的产业向中等城市转移，而中等城市又把自己的劳动较密集的旧产业传递给内地贫困地区。其间伴随着产业结构的升级换代，资本和劳力的流动。例如，上海的一般性产业和老工人会向内地迁移，也会向内地投资。这就是合理分工、共同富裕的比较优势转移原理。

当然，还有另一种解决问题的办法，这就是让劳动力由劳动力数量资源丰富的落后地区向发达地区流动，用劳动力重组代替区域分工。但是，要做到这一点是不容易的。即使在发达国家，劳动力流动仍然有多种社会经济的阻滞和困难。我国劳动市场很不完善，需要转到非农产业的农村剩余劳动力数量极大，因而劳动力流动的障碍更多，城市化这一全球性难题在我们这里表现得更为尖锐。所以，我们不能期待在较短时期内实现劳动力的完全自由流动，把区域间劳动力重组作为解决问题的主要办法。在我国，多半会把两种流程结合起来，主要通过大城市工业向中、小城市辐射、扩散，和农村人口向中、小城市转移，带动落后地区的发展。不过，这将是一个逐步实现的过程。

我们的地方行政性分权和工资差距不足严重阻碍了比较优势的实现及其转移。首先是上海等大城市产业结构不能及时更新换代，为了完成产值、税利，几十年的一般性老厂仍立足于市中心。一方面城市拥挤不堪，另一方面老产业的资本、人才、技术不能外流。由于不收土地费，这种企业非但没有生存压力，反而年年赢利，承担着为财政作贡献的重任。这种财政贡献又未能用好，比如不具备条件的省份投资建设了高技术工厂，结果并无效益，延误了高技术的发展。又由于上海不放弃劳动密集产业，就削弱了梯度开发中后续城市的发展机会，反倒有可能逼使这些城市作出错误决策去投资那些非适宜技术的产业。至于贫困地区，则更愁眉苦脸不知该发展什么。

实行分税制，打破行政性分权后，可以设想，像上海等城市工资与地租将率先提高，产业结构升级，由于地方不干预资本、技术、劳力的流动，生产要素开始转移，出现合理分工、共同富裕的趋势。

有人会说，上海生产的东西样样都比我强，一放开边界，取消保护，开展竞争，我就全垮了。比较利益学说恰好能够清晰地说明不会出现这个问题的道理。如果说上海的计算机和纺织比乙省的两种产品都物美价廉，而其中计算机更为突出；则如果上海全部转产计算机，而乙省全部转产纺织品，并互相贸易，对双方都带来好处。如果放弃区域封锁，大力开展横向联系，这种产业分工必然是两地企业家自己作出的最佳选择的结果。再有，一旦发生这种专业化分工，各地的工业规模（生产批量）将显著扩大，从而降低单位成本，发挥出规模效益这一额外好处。也就是说，即使是两个技术水平、工资水平等各项条件完全相同的城市，进行专业化联合改组，发挥规模效益，也会给双方带来好处。

我们相信，只要坚决改变行政性分权模式，建立地方经济管理的新体制，改善地区补贴手段，大力促进生产要素的流动和横向联合，就必然能开创地区经济布局和经济发展的新局面，并有力地促进体制改革的前进。

鉴于在地方政府职能分层管理系统的改革方面存在着很不相同的设想，又由于我们不应该在这个关系到十亿人口的大国的根本制度且其历史影响极为深远的问题上草率行事，每种设想都应尽快设计出具体的方案，并对各自的可行性以及政治经济后果作出尽可能周密的论证，以便中央能够尽早从不同方案的比较中作出战略选择。

【注释】

[1]本书作者与周小川、李剑阁合写。载《经济管理》，1986年第12期。

[2]我们知道，欧洲的工商业无产阶级最先是在封建领域经济的缝隙——获得特许权的城市发展起来的，而在中国的集权的“大一统”经济中，却缺乏自由的工商业活动的余地。

[3]参阅周太和等（1984）：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1984年版，第70—77页。作者对这一部分所加的标题是：“盲目下放管理权”。

[4]参见吴敬琏（1984）：《城市改革的关键是搞活企业》，载《世界经济导报》，1984年9月24日。参见楼继伟（1986）：《吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权》及所附材料《南斯拉夫经济困难的原因》（均载《经济社会体制比较》1986年第1期）。最近闭幕的南斯拉夫共产主义联盟全国代表大会，对于“多中心的国家主义”有深入的讨论。

[5]亚当·斯密（1776）：《国民财富性质与原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1972年版。