关于日本分级财政体制的思考

关于分级财政体制的思考——兼谈日本中央与地方间的财、事权划分

张舒英

分级财政体制问题涉及各级财政之间的关系，其核心是如何处理中央与地方之间的关系。中央与地方的关系，归根结底属于政府内部的分工，这种分工受整个经济体制的制约。而今，我国的经济体制正处在急剧变化过程中。从长远考虑中央与地方的关系，必须首先明确政府在国民经济中所应扮演的角色和应发挥的作用，这是政府内部分工的前提。

一、政府在国民经济中的角色与作用

政府部门与民间部门的区分，是日本经济活动、经济统计与分析的基本分类。这两大部门之间的关系，实质是政府与市场的关系。由于日本是以市场经济为基础的国家，民间部门是经济的主体，因此，从政府部门与民间部门的关系中，可窥见政府在整个经济中所起的作用。

在发展经济方面，政府的职责不是直接开矿山或办企业。政府的活动范围基本上限于那些公共利益需要、而民间部门又不能满足的方面，诸如大型水利工程、飞机场、上下水道等社会基础设施建设。这样，既缩小了政府开支的范围，从而有可能保持较小的财政规模，又使更多的企业处在市场竞争之中，从而有助于提高经济活力。

但是，对于民间部门的经济活动，日本政府并非放任自流，而是在更高的层次、更广泛的意义上对之实行管理，这包括:制定和完善法律;仲裁民间部门发生的纠纷;制定计划、政策、措施，辅之以行政指导，引导民间部门的活动;为民间部门提供信息等。

日本政府扮演的基本角色是弥补市场经济的缺陷，这与其他资本主义国家没有本质区别。不过，由于各国对于市场缺陷的认识和判断不一，对市场干预的深度和广度也不一样。在主要发达资本主义国家中，日本属于政府干预较多、较强的国家。

二、日本分级财政体制的状况

分级财政体制是各级政府之间事权与财权分配关系的统一体。各级政府之间的职责和事务划分，勾勒出的是各级财政的支出范围。各级政府之间对财源(或财权)的分配与再分配，又是以各自承担的职责和事务(以下称事权)为依据的。因此，对日本分级财政体制的探讨，主要围绕事权与财权划分问题展开。

(一)事权划分

1.划分范围。日本的各级政府之间的事权划分，实质上是在弥补市场缺陷范围内的分工关系。市场的缺陷是一个内涵十分丰富的概念，内容庞杂，而且在不同的地区和不同发展阶段呈不同的表现形态。因此，弥补市场缺陷的工作，不可能由某一级政府全包下来，这就需要明确哪些性质的市场缺陷由中央政府负责调节，哪些方面的不足由地方政府弥补。

2.划分原则。日本的行政建制分为三级，即中央级、都道府县级、市镇村级。战后，尽管日本对三级行政之间的事权划分作过一些调整，但基本上遵循的是如下三项原则:①明确行政职责，每一级行政都有其相应的特定事务。②益于高效率地执行公务，为此，各级行政机构应具有适当的规模、能力和财力。③基层政府优先，适于基层政府承担的事务，不划给中层政府，地方政府能解决的问题，不划入中央。中央政府只承办地方政府无力承担或不能有效执行的事务。

3.划分格局。日本三级行政之间的事权划分所形成的格局是:①大量的具体行政事务由地方政府办理。除国防、生活救济和公债等少数支出项目中央政府占较大比重外，其他经费主要由地方支出。若以1985年政府支出总额为100，其中，地方支出的比例为72.5%。这体现着地方政府优先的事权划分原则。②中央政府保持着相当大的控制权。立法权、司法权、制定全国性方针、政策、计划等的权力，掌握在中央手中，这使中央政府拥有覆盖全国各个地方、各个领域的干预力与影响力。这种干预力和影响力又是以财权的划分为后盾的。

(二)财权划分

1.日本的分税制及其体制背景。日本三级行政之间的财权划分，实行的是分税制。日本实行分税制的背景是:政府所从事的“实业”极为有限，而且其中大部分属于民间不愿或无力经营的公益性事业，这类事业不可能有丰厚的收益用于满足政府活动的需要。有收益性的产业是民间企业的活动领域。民间企业都是独立的法人，不归属于任何一级政府。这种体制决定了财权划分的标志不可能是企业，而只能是税收。与日本的三级行政相对应，税种也分为三大类，即国税、道府县税、市镇村税。

2.税源划分格局。租税权在三级行政之间划分的基本格局是:①每一级财政都有相对稳定的税收来源，而且税源主要集中在两三个税种上。中央财政的主要税源是所得税、法人税与消费税。道府县税的主要税源是道府县民税和营业税。市镇村税的主要税源是市镇村民税和固定资产税。②中央财政集中了大部分税源。战后日本的国税收入约占租税总额的60%以上，有时甚至高达70%以上。这为中央政府强化对整个国民经济和社会再生产过程的干预，提供了财力上的保证。

在中央与地方之间的财权划分上，还有三点是分税表(略)所体现不出来的。其一，地方税法的制定和修改权在中央。这意味着地方税的税种设立权和税率规定权，基本上握在中央政府手中。其二，地方政府开设法外税，需经中央政府批准。其三，地方政府发行地方债，要报中央有关部门批准。由此可见，各项财政政策手段的运用权基本上由中央控制着。

(三)财源的调整与再分配

将日本三级行政之间的事权划分格局与财权划分格局相对照，不难发现，其中存在着严重的不对称，即:事权划分以基层(或地方)政府优先，而财权划分却是中央政府优先，形成了地方政府多办事、中央政府多拿钱的格局。这种极不对称的划分格局在战后的日本能够长期维持，是有其原因的。第一，日本是单一民族国家，中央与地方之间的财权与事权划分上的非对称性、无民族利害之虑和引起民族纠纷之忧。第二，日本国土面积小，虽然各个地区之间也存在自然条件和发展水平的差异，但却不像幅员广阔的大国那么悬殊。因此，易于中央政府把握各地情况，并据此进行财政收入的再分配。第三，中央将国税收入的一半左右，用于对地方财政的再分配，从而矫正了财、事权划分不对称的格局。

中央对地方财政的再分配，主要有三种方式。

1.交付地方税，中央划拨给地方的税收。按照法律规定，国税中所得税、法人税、酒税收入的32%、消费税收入的24%、烟草税收入的25%，只能用于对地方财政的再分配。

2.让与税，即中央转让给地方的税收。转让比例是:消费税的20%、地方道路税的100%、天然气税的50%、飞机燃料税的2/13、汽车重量税的25%、特别吨税的100%。

3.国库负担金。这是中央对地方政府进行的特定事业所分担的费用。分担的方式有补贴、负担金、拨付金、扶植费、委托费、贴息等。国库负担率因事业内容而异。例如:义务教育费的国库负担率为50%，预防地方病设施的国库负担率为1/3，修建城市下水道的国库负担率为2/5……

三、对我国分级财政体制的若干思考

(一)我国省以下的行(财)政分级偏繁

日本国的总人口略多于我国的四川省，国土面积类似于云南省。姑且将我国的一个省比作一个日本国，人家三级行政就了结的事，我国却要分为四级。试想，多出这一级，在全国要多出多少个行政机构，多出多少吃“财政饭”的人?!如果去掉这一级，将节省多少行政占用和财政开支?!

(二)兼顾国家统一与行政效率，用法律明确事权划分

划分事权的原则，应是在维护国家统一的前提下，怎样有助于提高行政与社会的运行效率，就怎样划分。从这一原则出发，①事关国家安全统一的立法、国防、外交、货币的印发、海关等事权，应归于中央。②“基层优先”的事权划分方法，有其合理成分。凡是基层政府能够办理的事务，应尽可能划为基层政府的事权范围，以减少报批层次，缩短决策过程。③除①以外的行政事务划分，应尽可能分明、细密，以减少相互推诿、扯皮、公文旅行、无休止交涉等现象。事权划分应以法律加以明确，使各级政府均依法办事，使监察机构依法论究责任。

(三)分级设税，但不能以企业隶属关系为划分标志

以往，我国中央与地方划分财源的一大弊病是，以企业隶属关系为划分标志。第二步利改税方案所确定的分税制，仍在相当程度上保留了这种传统的划分方式，即中央企业的所得税、调节税和军工企业的收入归中央，地方国营企业的所得税、调节税、承包费等归地方。这种划分方法本身便把企业与政府紧紧捆在了一起，导致企业办社会、政府插手企业内部经营的不正常现象。应该彻底摆脱以企业隶属关系划分财权的方式。除公共企事业部门以外的各类企业，都不应隶属于任何一级政府，它们作为“自主经营、自负盈亏、自我发展的商品生产者”，应是平等的纳税者。否则，就谈不上在市场上平等竞争。

企业不再隶属于各级政府，政府财政资金的主要来源，自然也不应再是企业收入，而是税收。既然各级政府都有其相应的职责(事权)，也就应该有为完成其职责所必需的固定税收来源。因此，财权划分不能停留在中央税与地方税的区分上。如果税种仅仅分为中央税和地方税收，那么，各省(直辖市、自治区)财政厅很可能会成为传统体制下中央财政部的缩影。彻底的分税制应按照行政建制划分税种，使各级行政均有获得稳定收入的税种。

(四)中央财政应掌握较多的财源，前提是必须向地方财政进行再分配

我国有学者主张，应依照事权划分财权。这里寓有财、事权划分相对应之意。其实，财权与事权相对应，可以由初次分配解决，也可以通过再分配实现。就初次分配而言，中央与地方在财、事权的划分上，可以有三种组合:①财、事权相对应。②大部分财源在地方。改革以来，我国的财政分配格局，曾一度出现向这种划分格局转变的苗头。③大部分财源归中央，然后由中央向地方进行再分配。改革前的我国和战后的日本属于此种情况。

三种组合，各有利弊，而第三种组合更合乎我国的国情。因为我们是一个多民族的国家，维护民族大家庭的团结统一，离不开中央财政的支持;我国幅员辽阔，各地区生产力发展水平差距悬殊，缩小这种差距，需要中央财政从中起调节作用;我国的社会基础设施还比较落后，跨地区的巨大工程离不开中央财政的帮助。这些都需要中央财政掌握更多的财源。为避免重复以往出现的统→死的循环，中央集中财源，必须以向地方财政进行再分配为前提条件。

(五)复式预算制应推广到基层财政

从日本的经验来看，上下一贯的复式预算制，是实现集权与分权相结合、调动地方积极性的一种有效方式。中央通过集中税源强化对地方的干预，基本上限于经常性财政开支部分，建设性或经营性收支则是各级地方政府可以充分发挥积极性的领域，这也是日本中央集中70%左右的税源，却又“统而不死”的原因之一。

(六)两个比重不能都提高

关于如何解决中央财政的困难，有人主张提高两个比重，即:提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政占全国财政收入的比重。本人认为，应提高第二个比重，而第一个比重不宜提高。

1.改革的目的是搞活经济，加速提高我国的经济技术水平。小财政更有利于加快经济技术发展。

2.财政的调控能力并不完全取决于财政规模。战后日本政府便是以小财政发挥了很强的经济干预能力。

3.目前，我国的企业负担已经很沉重，为了整个国民经济的持续发展，不能再从企业“抽血”。

无论是解决财政困难，还是提高财政的调控能力，当取之策是挖掘政府内部潜力。我国中央部委级机构曾多达99个，而日本内阁下设的省(相当于我国的部级机构)只有13个，其各省下设的厅级机构合计为33个。可能有人会说，我们国家大，人口多，在政府机构设置上不可能像日本那样简单。我国人口众多，这是事实。但是，人口的绝大多数是农民，从事工商业的(包括城乡个体户在内)只有1.2亿人。然而，管理这1.2亿人的政府部门却有那么多。日本一个通产省所管的事，在我国却要由20多个部级机构分头去管。就政府所运营的经济规模来看，日本则比我国大得多。就1990年的名义国民生产总值来看，日本约是我国的8倍，进出口额约是我国的2.3倍。然而，它们的政府机构却比我国小得多。由此可见，在挖掘政府内部潜力方面，我们是可以大有作为的。

(原载《日本学刊》1992年第4期)