政府管理层面

正如上文已提到的,地方政府在土地管理过程中,一方面有着需要与中央宏观调控保持一致,以更好行使公共管理、服务职责的“政府人”特性;另一方面又有着需要结合本地经济情况,通过土地资源配置使得财政收入最大化、拉动经济发展的“经济人”特性。两种特性的矛盾往往导致了地方政府难以摆脱现有的路径依赖,但是却很无奈。要转变对土地财政的路径依赖,关键是地方政府双重角色的目标达到一致,既能使地方政府合理利用土地财政的正面效应发展经济,又能避免因过度依赖而土地财政出现的负面效应。

一、转变政府角色定位,改革政绩考核方式

(一)摒弃通过增加土地生产要素的投入拉动经济增长的观念,树立可持续发展的经济增长观

政府管理应着重从产业布局、技术进步、教育培训、公共服务等方面下功夫,着重培育和建设支撑经济可持续增长的地方“软实力”。

(二)转变政府角色定位,向公共治理者的角色转变

当前我国新一轮行政改革的重点在于简政放权、减少审批,通过减少政府介入,还市场以动力,来推动经济进一步发展。这与土地财政模式的转变是契合的。在土地管理过程中的政府,既不是“裁判”,也不是“运动员”,其职责应该是保证国有土地和市场需求之间利益分配的公平性。温州市政府应充分厘清行政权力与市场的边界,着重简化涉土地的行政审批事项,规范行政审批程序,提高效率,挤压土地财政的寻租空间,从“投资型政府”向“服务型政府”转变。

(三)改革地方官员考核体系,加重其他指标权重

以服务民生为导向,将环境保护、社会稳定、科技创新、经济发展的可持续性、土地集约利用率、经济发展效率、公共服务水平、地方政府负债率等纳入考核指标,或加重相应指标权重,降低GDP增长率、财政收入等指标的权重,以此激励地方政府转变片面的GDP经济增长观,消除地方政府、官员对土地财政收入的依赖。

二、控制举债风险,严格约束非理性行为

正如前文所述,在后土地财政时期,当政府面临财政吃紧的压力时,往往会做出一些加大出让等非理性行为,加大土地融资风险。因此,探讨后土地财政时期的政府转型,必须严格约束和防范地方政府、官员在后土地财政时期不理性的风险投机行为,注意以下方面:

(一)严格拆迁审批,限制拆迁规模

限制大规模的城市拆迁改造、撤村并居比例,严格拆迁审批;拆迁应进行充分的听证、论证,扩大征求民意范围,提高被拆迁居民的参与度,引入社会监督;提高拆迁安置补偿标准,保障被拆迁人合法权益,弱化政府通过非理性的加大拆迁比例换取土地收益的动机;从严界定“公共利益”,严格遵守法律法规,健全以行政诉讼方式对地方政府违法行为进行纠正的司法救济机制。

(二)规范财政管理,降低融资风险

全力配合中央的审计监督,加强对地方土地投融资平台和银行金融机构的融资、信贷管理及相关债务的清理与核实,对承诺以土地出让收入偿还的地方债务以及土地抵押质押融资取得的债务予以审计公告;建立规范的地方债制度,每一级地方政府均需编制地方政府资产负债表,确保信息公开可查询;建立地方债务管理信息系统,施行风险预警、动态监控,保持地方负债率处于可承受范围或公认警戒线以下;发挥人大会议对政府财政预算的约束监督作用,对不合理、超标负债的地方政府领导人追究问责。