人口老龄化与我国社会保障财政支出的关系研究

□ 黄润龙^[2]

摘要：本文首先分析了世界多个国家老龄化水平与社会保障资金占比的关系；其次探索了日本人口老龄化与社会保障资金支出的关系，欧洲社会保障政策的失误和教训；最后，探讨了我国不同年份社会保障资金占比，我国社会保障支出与人口老龄化的关系。分析发现，我国社会保障经费增长快于公共财政支出，快于GDP增长速度；然而，我国社会保障资金占财政支出比例仍远低于发达国家。

关键词：社会保障资金　公共财政支出　人口老龄化

社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置四个方面，其中社会保险资金占有量最多、社会关注度最高；而在社会保险中，人们最关注的是社会养老保险和社会医疗保险，其影响到每个人的生活和工作。社会保障是民生的重要组成部分，其经费占国家财政支出的很大比例。随着我国人口老龄化，以及政府对于民生的高度重视，我国社会保障资金的增长情况、基本构成、政府财政投入等引起社会和学者的高度重视。

我国的财政支出分类包括“按支出功能分类”和“按支出经济分类”两种。前者是按照政府主要职能活动分类，分为17大类(2013年调整为24类)；后者按照政府支出的经济性质和具体用途进行分类，具体分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助等12类。本文采用的是前一种分类。

人口老龄化对于社保中财政支出金额的影响比较大。社会养老保险涉及面广，资金投入大，资金运行时间长，对国计民生影响大。尤其是预期寿命延长，老人退休以后的时间越来越长，直接养老需要的经费多，老年卧床护理期也越来越长，生病和需要护理的经费多；同时间接养老费用——老年福利设施（社会养老机构建设、居家养老设施、社会养老服务等）需要的经费也越来越多。

一、社会养老保障资金的国际比较

美国、日本及欧洲经济发达国家等都是老龄化程度较高的国家，有着应对人口老龄化丰富的经验和教训。若社会保障处理得好，可以减轻公共财政负担，促进社会和谐，持续为老人提供生活保障；若处理不好，财政支出过多，则国家债台高筑，影响经济发展和预算平衡，社会保障难以可持续发展；公共财政投入不足，则老年人群生活保障不足，老年弱势人群生存困难，影响社会和谐。社会保障资金运行得好坏，实际上是社会保障资金能否满足老人的基本需求，是否具有可持续发展。

（一）各国和地区人口老龄化与社保资金占财政收入比重

世界银行WDI数据库提供了世界26个国家和地区人口老龄化和社会保障资金占地区财政收入比重的资料。各国家和地区经济发展情况和老龄化程度不一，社会保障资金占财政收入的比重差异很大（见表1）。最低的仅占1%以下，出现在新西兰、印度和中国澳门等地，亚非、拉美国家也普遍偏低；比重高于40%的国家都在欧美地区，包括德国、西班牙、法国和捷克。2000年、2004年、2005年、2006年、2007年各国家和地区社会保障资金占财政收入比重的中位数分别为19.12%、16.85%、19.73%、 20.23%、20.22%。这说明，随着老龄化发展，各国家和地区社会保障资金占财政收入的比重有稳定的增长趋势。人口老龄化对于社保占财政收入的比重有着持续的影响，2009年世界各国和地区老龄化状态与2000年、2004年、2005年、2006年、2007年社会保障资金占财政收入比重的相关系数（r），分别为0.8785、0.8471、0.8390、0.8120、0.8249，都通过了显著性程度为0.01的统计检验。这反映出，人口老龄化促使社会保障资金投入增加；同时社会保障资金增加，提高了老人生活质量，促进人口老龄化事业的深入发展，两者相辅相成。

表1　26个国家和地区老龄化水平与历年社保资金占财政收入的比重

续表

资料来源：2009年世界银行WDI数据库(World Bank WDI Database)

世界各国家和地区人口老龄化程度与该国家和地区社会保障资金占财政收入的比重密切相关，老龄化程度高的国家和地区，社会保障资金占财政收入的比重高（如图1所示）：

图1　26个国家、地区老龄化水平x（%）和社保资金占财政收入比重y（%）的关系

即老龄化水平每提高1个百分点，该国家和地区社保资金占财政收入比重将提高近2.9个百分点。如果65岁人口老龄化水平为9%、10%、11%、 12%、14%和18%，按该模型，社会保障资金占政府财政收入的比重应为14.1%、17.0%、19.9%、22.8%、28.6%和40.3%。2012年，我国65岁及以上人口老龄化程度为9.39%，而财政社会保障支出占当年中央和地方财政总收入的10.74%，比预期偏低4.5个百分点。

然而，各个国家和地区间社会保险水平不同、经济发展水平不同、社保资金占GDP的比例不同。一般而言，欧洲、北美、日本经济发展程度高、社会福利好，社保基金占GDP的比例高。而一些新兴发展中国家，如新加坡、智利等国家后来者居上，充分吸取了传统发达国家的经验，适当控制了社会福利资金的投入，改变“代际转移”为“自我平衡”，但其社会统筹能力差，被其他国家认为不是真正的社会保险。

（二）日本老龄化对社会保障影响大

同为东亚国家，同受少子老龄化的困扰，日本老龄化对经济的影响与我国有些类似。

1960—2008年的资料表明，日本人均GDP几乎每年平均增长548美元，20世纪90年代人均GDP增长偏快，21世纪初则明显下降。（U.S.Bureau of Labor Statistics,2009）随着人口老龄化水平的提高，日本社会保障费用一直呈现稳定升高的趋势，社会保障资金占国内生产总值的比例也在不断升高。日本国立社会保障·人口问题研究所网站数据进一步表明，1999—2007年日本老年人口系数每增加1个百分点，则社会保障支出占GDP的比重增加0.40个百分点。另外，2000—2007年日本社会保障支出与65岁及以上老年人口比重密切相关，两者线性相关系数高达0.981，老年人口系数每增加1个百分点，则社会保障支出将增加2.81万亿日元，合281亿美元或1798亿元人民币（按100日元兑换1美元或6.4元人民币）。

1975—2009年日本65岁及以上老年人口年均增加3.54%，但同期日本养老金、老年医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用等年均分别增长8.77%、7.75%、12.86%和8.82%。1975年老年社会保障支出仅占日本社会保障费用总支出的32.9%，到2002年以后，就稳定在70%左右。而人均老年养老金、人均老年医疗费和老年社会福利费用，同期年均增长率分别为5.05%、4.07%和9.00%，高于老年人口增长率。

研究发现，1975—2009年日本65岁及以上老年人口增长与同期日本养老金、老年医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用高度相关（r=0.991、0.952、0.971和0.992），日本每增加1万人老年人口，则每年社会养老金、老年社会医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用分别需要增加230亿日元、49亿日元、39亿日元和319亿日元。仍以1美元兑换100日元计算，日本每增加1个老年人，则每年社会养老金、老年社会医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用分别增长2.3万美元、0.49万美元、0.39万美元和3.19万美元。若后两项为间接养老费用，则其超过了直接养老费用，为前两项之和的128.3%。

同样，1975—2009年日本65岁及以上老年人口占总人口比例增长与同期日本养老金、老年医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用等也呈现高度相关（r=0.988、0.946、0.974和0.989），日本老年人口比重每增加1个百分点，则日本社会养老金、老年社会医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用分别需要增加31121亿日元、6619亿日元、5269亿日元和43124亿日元（约合311亿美元、66亿美元、53亿美元、431亿美元）。

表2　1975—2009年日本65岁及以上老年人口数量及老年人口社会保障费用

续表

资料来源：《日本统计年鉴》，2011年

（三）欧洲社会保障政策的失误和教训

发达国家社会保障和社会保险有着长久的发展历史，人口老龄化水平也非常高。研究发达国家社会福利和社会保障对于我国社会保障制度和社会福利制度的建设是十分重要的。欧洲65岁及以上的老人比例已经达到16.5%，已经超过高龄社会（aged social）14%的门槛。民众对社会福利的要求越来越高，而各国经济水平不断下滑，两者之间的矛盾日益尖锐。2009年，美国次贷危机逐步扩大到欧洲主权债务危机，加剧了全球金融风暴，2012年国际信用评级机构标准普尔公司接连下调欧元区九国的国家信用等级。在欧债问题的中心——希腊，人们描述公务员的工作状态为：上午九点上班，下午两点半下班，每天工作不超过五小时，每年带薪休假不少于一个月，拿14个月薪酬，三天两头还能拿些奖金。希腊是欧洲高福利的缩影，由奢入俭难。欧洲提倡“全民共享”，长期以来，高福利有效地缓和了社会矛盾，被称为“社会稳定器”。同时，却在不知不觉中给欧洲经济和社会带来了很多不稳定因素。德国默克尔总理曾在多个国际场合反复提到几个数字：欧盟人口占世界9%，国民生产总值占全球25%，而福利开支却占世界50%。人们都想享受生活而不生产、不投入、不服务于社会，如此高的社会福利严重制约了欧盟经济和社会发展。

首先，过高福利的社会保障拖累了欧洲的经济发展。高福利制度忽视了市场配置机制，片面地强调提高劳动者保障水平，加重了欧洲企业社会税费负担，使其难以在激烈的国际竞争中胜出。为了“合理避税”和降低劳动力成本，不少欧洲（法国、英国和瑞典等）企业都将实业转移到其他地方，也导致欧洲产业空心化，经济一蹶不振。

其次，大量的社会保障资金投入、积累了政府债务风险。希腊除了海上运输业和橄榄油出口，主要依赖于爱琴海的旅游业。经济发展水平不高，但福利水平却很高。以2001—2010年为例，希腊经济年均增速为5.6%，而社会福利年均增速却达到9.4%。要维持高福利，希腊政府只能举债度日，主权债务急增。近十年来，希腊每年公共债务占GDP比例一直在90%以上，其中8年超过100%（欧阳实，2012）。

此外，过高的社会福利制度养懒人，较高的失业保险和较高的社会保险税费，使得就业者和失业者的经济收入差异减小，主动失业者增加，并潜移默化地改变了欧洲人的国民性。因此，既要防止社会保险不足，又要注意社会保险过度，还要注意保险的公平性，缩小退休者身份之间保险待遇差异。探索建立健康的社会福利制度，维持公平与效率之间的平衡点，是摆在各国政府官员面前的一道共同难题。

二、我国社会养老保障支出

我国社会保障构成非常复杂，社会保障项目开支分散放在社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务等项目中，而且项目口径和项目之间经常调整，各年统计数据之间差异大。

（一）我国社会保障支出随时间变化大

一般认为，社会保障有大口径和小口径两种。小口径是社会保障的核心，包括离退休职工养老金及福利费、在职职工保险福利费（工伤保险、生育保险、医疗保险）、优抚费、城乡贫困救济费、孤老残和养老福利院费用支出；而大口径除了核心社会保障项目外，还包括价格补贴和住宅投资。穆怀中利用各年统计年鉴分析了1978—2005年社会保障公共财政的补贴比例，认为我国公共财政中（小口径）社会保障资金占我国国内生产总值的比例由1978年的2.55%增长到2005年的5.07%，而我国大口径社会保障补贴占GDP的比例从1978年的4.71%上升到2005年的14.04%（穆怀中，2007）。作者没有给出各个社会保障项目补贴的具体明细，且相对数量明显偏大。严格而言，我国社会保障的公共财政补贴是不可比较的，尤其是早期（1997年以前）项目之间调整很大，并仍在不断调整之中。

国家财政部给出了1998—2012年我国财政（决算）支出数量、GDP和财政中社会保障资金支出数量(见表3)。但是各时期包括内容不同，1998—2006年的社会保障资金中财政支出包括行政事业单位离退休费、抚恤和社会福利救济、社会保障补贴支出等三项。2007—2012年，则调整为8个子项目，本文选取其中行政事业单位离退休费、就业补助、自然灾害生活救助、对于社会保险基金的补助、居民最低生活保障的补助等5项。国家统计年鉴分析表明，2013年国家财政中社会保障和就业支出为14490.54亿元，我国社会保障财政支出已经调整为19项^[3]，其中医保支出资助为14.41亿元，卫生方面财政支出为9545.81亿元。2014年国家社会保障和就业公共预算支出15968.85亿元，其中医保支出资助为14.99亿元，卫生方面财政支出为10579.23亿元。1998—2012年，我国公共财政年平均支出为48228.5亿元，而社会保障补贴为4960亿元，即社会保障补贴占我国财政支出的10.28%，或占当年GDP的2.12%。1998—2012年我国国内生产总值年均增长13.9%，我国公共财政支出年均增长18.6%，而我国社会保障补贴年均增长24.3%。我国社会保障补助占财政支出的比例，由1998年的5.16%上升到2012年的10%左右，社会保障补助占GDP的比例由1998年的0.71%上升到2012年的2.42%。这说明，首先，我国社会保障的分类指标在不断调整中，调整核算逐步实现科学化、精细化，并逐渐和国际口径相接轨；其次，我国社会保障的财政补助增长速度（年均24.3%）快于公共财政增长速度（18.6%），而公共财政增长速度又快于我国经济发展速度（13.9%）；最后，在我国社会保障补助中，行政事业单位人员离退休费的支出所占比例越来越低，由1998年的46.1%降低到2009年的27.5%，而公共财政对社会保障事业、对城乡居民最低生活保障的补助、社会福利开支占比越来越高，这显示了社会公平。

表3　1998—2012年我国财政支出（决算）、社会保障补贴和国内生产总值变化表(当年值)

资料来源：《中国财政年鉴》，2010—2013年

结合我国老年人口资料，1998—2012年，我国65岁及以上老年人口每增加1个百分点（实际每年增加0.2—0.3个百分点），我国公共财政中社会保障资金支出将增加4392亿元（相关系数r=0.988），公共财政支出将增加42860亿元（r=0.977），我国社会保障资金占GDP的比重将增加0.432个百分点（r=0.805），财政支出占GDP的比重将增加3.49个百分点（r=0.970）。我国每增加100万老人（实际每年增加400万—500万人），我国公共财政中社会保障资金支出将增加272亿元（r=0.985），公共财政支出将增加2648亿元（r=0.974），我国社会保障资金占GDP的比重将增加0.027个百分点（r=0.813），财政支出占GDP的比重将增加0.217个百分点（r=0.970）。据预测，2025年、2035年我国老年人口比例将达到15%和21%，可以计算出相应的社会保障支出。

（二）社会保障项目支出占国家财政支出比例小

2012年我国国内生产总值为519322亿元，而中央和地方财政收入合计为117210亿元，同年公共财政支出为125953亿元，比2011年增长15.3%。按照国家财政部2013年7月15日公布的2012年公共财政支出决算数据，2012年全国公共财政分24个项目，教育、一般公共服务、社会保障和就业、农林水事务支出、城乡社会管理规划支出、交通运输、医疗卫生、公共安全、国防支出等9个项目的支出占公共财政支出的76.88%（96832.64亿元）。其中社会保障和就业支出为12585.52亿元，而实际包括民政和社会保障等行政管理费用支出，但没有包括医疗和住房社会保障的补贴；我国实际社会保障费有，社会保障和就业费（若暂不考虑其中的管理事务支出）11689.44亿元，（医疗卫生中）医疗社会保障费3657.41亿元，小口径社会保障费用为15346.85亿元，占公共财政支出的12.18%，或占当年GDP的2.96%。若考虑住房社会保障补贴（即大口径）4479.62亿元，2012年(大口径)社会保障费为19826.47亿元，占当年公共财政支出的15.74%，或者占当年GDP的3.82%。

2006年我国国内生产总值为21087亿元，而财政收入为39373.2亿元，公共财政支出为40422.7亿元，按照2007年财政部公布的财政决算，2006年分26个基本项目，其中开支较大的分别为科教文卫支出，占总决算的18.4%；基本建设开支，占10.9%；行政管理开支，占8.3%；国防开支，占7.4%；公检法支出，占5.4%；社会保障开支，占5.3%；支农费用，占5.3%；其他开支，占9.2%。这8项支出为28332.9亿元，占当年26个项目公共财政总支出的70.2%，可见项目是比较分散的，我国行政管理费用高于社会保障费用。其中与社会保障有关的有社会保障补助支出2123.9亿元、抚恤和社会福利救济907.7亿元、行政事业单位离退休支出1330.2亿元、政策性物价补贴1387.5亿元，即2006年全国社会保障支出合计为5749.3亿元，占当年公共财政支出的14.2%，占当年GDP的2.73%，这里没有包括住房补贴，也没有包括国家对科教文卫的补贴等。

从小口径社会保障（不考虑物价补贴和住房社会保障等）角度而言，据国家财政部提供的数据，1998年我国公共财政中用于社会保障的资金为596亿元，占当年财政支出的5.52%，占当年GDP的0.71%；2006年增长到4362亿元，占公共财政支出的11.05%，占当年GDP的2.07%；2012年社会保障支出进一步上升到15346.9亿元，占公共财政支出的12.18%或当年GDP的2.96%。1998—2012年，我国社会保障经费年均增长26.1%，而公共财政支出以平均每年19.2%的速度增长，国内生产总值以平均每年13.9%的速度上升。

在2012年我国公共财政关于社会保险补助10534.54亿元中，社会养老补助为6416.87亿元（其中财政对基本养老保险、新农合、城镇职工基本医疗保险、支付行政事业单位离退休金的补贴分别为2527.3亿元、932.91亿元、107.82亿元、2848.84亿元），占社保公共财政支出的60.91%；社会医疗保险为3741.62亿元（财政对基本医疗保险、社会医疗保险补助分别为84.21亿元和3657.41亿元），占社会保障补助的35.52%；余3.57%为就业补助和社会福利等。

和国外相比，我国公共财政对于社会保障的补助不足，公共财政支出占GDP的比例过低。早在1960年，德国、英国、美国和日本的社会保障就分别占当地GDP的20.5%、13.9%、10.3%和9.0%；而1995年，奥地利、法国、意大利、西班牙、澳大利亚仅财政养老金支出就分别占当地GDP的8.8%、10.6%、13.3%、10.0.%和2.1%；2004年，与我国经济发展水平相当的拉丁美洲国家——玻利维亚、秘鲁、乌拉圭和墨西哥财政养老金支出分别占当地GDP的11.6%、5.9%、5.1%和3.6%（穆怀中，2007）。

（三）各地老年人口数量对于社会保障支出资金影响大

2013年国家统计局给出了2012年我国各地财政支出数量，其中社会保障及就业支出与各地老年人口数量、老龄化程度关系十分密切。2012年，我国各地老年人口数量、人口老龄化程度与社会保障和就业支出资金的相关系数，分别是0.803、0.563。由此可见，老年人口数量对于社会保障支出的影响远大于老龄化系数对社会保障的影响。平均而言，2012年老年人口每增加100万人，则该地社会保障和就业的财政支出将增加49.23亿元人民币（决定系数R2=0.6451），同时公共财政支出将增加484亿元人民币（R2=0.7396）。

然而老年人口数量与社会保障支出的关系，更适合于表现为乘幂型指数，若不考虑奇异点辽宁省情况，则其方程相关指数（决定系数R2）将由0.7834提高到0.8025。若用模型表示，2012年我国各地老年人口数量（x）对该地社会保障和就业的财政支出（y）模型（图2）为：y=185.11+0.4923x，R2=0.6451或y=16.821x0.5283，R2=0.7834 (x：各地65岁及以上老年万人数)。

图2　2012年我国31个省区市老年人数量与同期社会保障与就业财政支出

以上事实说明，无论在时间范畴上还是在空间范畴上，社会保障支出随着人口老龄化程度提高、老年人口数量增加而增加。

三、结论和讨论

我国社会养老保险主要包括公务员事业单位职工、企业单位职工、城乡居民养老保险等多轨；若细分还有退休军人、离休干部、失地农民、农民工、乡镇企业职工等社会保险。本文首先进行了社会养老保险的国际比较，具体比较了各国社会养老保险资金占财政收入的比重，以及发达国家特别是日本的社会福利和社会养老保险状态。其次，研究了我国社会养老保险管理和基金平衡，社会保障基金中政府财政补贴情况。分析表明：

1.老龄化及其相伴随的社会保障和社会福利，是影响经济社会发展的重要原因。各国社会保障资金占财政收入的比重差异大（中位数为16%），老龄化水平每提高1个百分点，社会保障资金占财政收入比重将提高近2.9个百分点。老年人口的增加要求社会保障支出扩大，从而增加国民收入中消费基金的比例，影响国家经济积累规模和投资能力。政府不得不大量印发货币——采取货币宽松政策，大量货币发放造成币值下降，货币流通过剩，银行利率下降；同时国外热钱涌入，银行汇率下降。2012年我国31个省区市资料表明，我国老年人口每增加100万人，则社会保障和就业的财政支出将增加49.23亿元人民币，同时公共财政支出将增加484亿元人民币。

2.1975—2009年日本资料表明，65岁及以上老年人口每增长1万人，则每年社会养老金、老年社会医疗费用、老年社会福利费用、综合老年社会保障费用分别增长2.3亿美元、0.49亿美元、0.39亿美元和3.19亿美元。而日本65岁以上老年人口比重每增加1个百分点，则日本社会养老金、老年社会医疗费用、老年社会福利费用及老年社会保障费用分别需要增加311亿美元、66亿美元、53亿美元、431亿美元。

3.重视间接社会保障的分类和统计。除了社会养老保险补贴、社会医疗保险补贴，老年间接社会保障也应及时纳入财政的社会保障支出中，如我国各地开展的政府购买服务、社区养老设施建设和补贴、社会机构养老建设补贴和营运补贴，各地发放的敬老金、老年交通补贴、园林门票补贴等，都应该纳入各级财政社保和就业支出中。而且，这种间接社会保障将超过直接社会保障，对于国家财政的影响将越来越大。

4.1998—2012年，我国社会保障的财政补助增长速度（年均24.3%）快于公共财政增长速度（18.6%），而公共财政增长速度又快于我国经济发展速度（13.9%）。1998—2012年，我国65岁及其以上老年人口每增加1个百分点，我国公共财政中社会保障资金支出将增加4400亿元，公共财政支出将增加42860亿元，我国社会保障资金占GDP的比重将增加0.432个百分点，财政支出占GDP的比重将增加3.49个百分点。我国老年人每增加100万人，我国公共财政中社会保障资金支出将增加272亿元，公共财政支出将增加2648亿元，我国社会保障资金占GDP的比重将增加0.027个百分点，财政支出占GDP的比重将增加0.217个百分点。

5.我国社会养老保险和退休年龄面临三难选择。若不推迟退休年龄，社会养老保险基金的平衡将越来越困难，国家财政将拿出越来越多的经费；若推迟退休年龄，又遭到大部分蓝领人员的反对，而且我国蓝领人员比例比较高；若采用弹性退休年龄，则年轻大学生难以就业，年轻人升职机会受限、难以发展。随着我国人口老龄化，弹性退休年龄可能是一种相对适当的选择。

参考文献

穆怀中，2007，《社会保障国际比较》，中国劳动社会保障出版社，第122—184页。

欧阳实，2012，《欧洲高福利政策为何不可持续》，《光明日报》10月22日。

U.S. Bureau of Labor Statistics, International Comparisons of Gross Domestic Product per Capita and per Employed Person, Seventeen Countries, 1960-2008, July 2009.

【注释】

[1]本文系2011年国家社科基金资助项目“老龄化对储蓄、消费和社会保障的影响研究”（11BRK007）的成果，该项目结项评估为“良好”。

[2]黄润龙，南京师范大学社会发展学院教授。

[3]这19个项目包括人力资源和社保管理事务、民政管理事务、财政对社保基金补助、补充全国社保基金、行政事业单位离退休费用、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市农村居民最低生活保障、城市农村生活救助、自然灾害救助等。