明显提升社会保障支出占财政支出的比重

在内外形势发生深刻变化的背景下，“十三五”经济转型升级与结构性改革的时间、空间约束全面增强。2020年建立适应经济转型需求的现代公共财政体系，破解经济转型的结构性矛盾，成为深化财税体制改革的重大任务。

（一）加大社会保障支出

为适应全社会日益增大的基本公共服务需求，“十三五”要把扩大基本公共服务支出作为优化财政支出结构的重点，明确增大基本公共服务支出的目标，为消费结构升级和消费释放创造有利条件，为服务业发展、中小企业发展和创业创新提供动力。

1．提高基本公共服务的财政支出比重

“十二五”时期，教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出的规模不断扩大，但增长速度相对放缓。“十三五”尽管财政支出增长速度将随着GDP增速放缓而放缓，但应努力争取教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出增长速度不低于“十二五”，并快于财政总支出的增长速度，为释放居民消费需求提供有利条件，为公平可持续发展提供财力保障。为此建议：

（1）到2016年，用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重由2013年的35.1%提高到不低于40%，占GDP的比重由8.7%提高到10%左右；将国家财政用于城乡个人基本公共服务支出水平差距控制在40%以内。

（2）到2020年，用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重提高到不低于50%，占GDP的比重提高到14%左右；将国家财政用于城乡个人基本公共服务支出水平差距控制在30%以内。

2．提高基本公共服务支出占GDP的比重

（1）提高教育支出占GDP的比重。2015年，我国财政教育经费支出占GDP的比重仅为3.9%。从国际上看，这一比重仍显1低于OECD国家或高收人国家2009年5.5%的平均水平。争取到2020年使财政性教育经费支出占GDP的比重达到5%左右。

（2）提高医疗支出占GDP的比重。“十二五”时期，我国医疗卫生支出占财政支出的比重比“十一五”有所提高，2015年医疗卫生支出占GDP的比重达到1.76%。为适应我国人口老龄化加快带来的医疗卫生服务需求，应争取到2020年这一比重提高到2.5%左右。

（3）提高社会保障与就业支出占GDP的比重。2007年以来，我国社会保障支出占财政支出的比重出现徘徊下降趋势，2015年为10.81%，比2007年下降了0.13个百分点，不仅远低于发达国家30%～50%的水平，也低于印度、泰国等国水平。2015年我国社会保障就业支出占GDP的比重为2.8%，争取到2020年达到5%左右的水平。

3．保持合理的财政支出增长速度

（1）控制财政支出增长速度。财政支出的过快增长会给财政收人增长带来压力，挤压减税空间。建议“十三五”财政支出增长速度不超过GDP增长速度的1.5个百分点，为减税创造更大空间。初步测算，这是有条件实现的。即使是按照比GDP增长高1.5个百分点的增速估算，到2020年财政支出占GDP的比重仍将进一步提升，由2013年的24.7%增长到27.8%左右，支出规模达到24万亿元左右，是2013年14万亿元的1.7倍。

（2）降低经济建设性支出占比和行政性支出占比。2013年，我国经济建设性支出占公共财政支出的比重为39.7%，社会福利性支出为36.9%，前者高于OECD国家10%左右的平均水平，后者比美国、德国、日本低20～30个百分点。^[5]从经济转型升级的要求看，降低经济建设性支出和政府基本职能支出占比，不仅能为提高基本公共服务支出占比留出更大空间，而且能为降低宏观税负创造空间，倒逼政府职能转变。“十三五”应争取把基本政府职能支出占比由目前的23%左右减少到20%以内，经济建设性支出降到30%以内。

（3）将国有资本上缴红利的30%以上用于增加基本公共服务支出。例如，近年来，中央企业上缴国有资本收益划人公共财政预算用于社会保障等民生领域的数额不断增加，从2010年的10亿元提高到2013年的65亿元。建议“十三五”把这一支出比重由目前的13%提高到30%以上。

（二）明确中央地方社会保障支出责任

从我国的现实情况看，中央和地方政府的事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约了基本公共服务均等化。为此，“十三五”完善中央和地方事权和支出责任划分，首要任务是要明确中央地方社会保障支出责任（见表6-5）。

1．明确中央地方社会保障职责分工

（1）明确中央政府承担的社会保障职责。从社会保障的宏观层面看，中央政府承担的社会保障职责主要有以下六个方面：

第一，全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究和制定；

第二，全国社会保障制度特别是中央直接管理的社会保障项目的法律、法规的制定、颁布和实施；

第三，全国社会保障尤其是中央直管社会保障项目政策的制定、下达和执行；

第四，社会保障制度和基金监管体系的建设，包括行政监管、社会监管、法律监管体系和制度的建设；

第五，全国社会保障基金投资运营法律和法规的制定和颁布，中央管理的社会保障项目投资运营体系的建设和投资安全监管政策、法规的制定和实施；

第六，提高社会保险基金社会统筹层次，将不同社会保险项目的事权合理配置到中央和地方各级政府，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。

表6-5　发达市场经济国家社会保障事权划分表

资料来源：财政部财政科学研究所课题组：《政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究》，《经济研究参考》2010年第6期。

（2）明确地方政府承担的社会保障职责（见表6-6）。地方政府主要作为社会保障的执行主体，承担以下责任：

第一，完善地方社会保障规划、政策实施细则和监管办法，建立符合当地实际的社会保障宏观管理机制；

第二，切实履行由地方承担的财政拨款社会保障项目各项事权，保证各项资金的到位，并监督资金的使用；

表6-6　中央与地方的社会保障职责分工

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

第三，地方政府落实和执行中央关于社会保障的规划、法规和政策，制定和下达符合当地实际情况的地方性规划、政策法规的实施细则；

第四，承担地方政府的执行职责，主要包括社会优抚和安置、社会救灾救济。在社会福利方面，由地方负责规划、政策执行和资金筹集与使用；在公共卫生方面，负责疾病控制和妇幼保健等公共卫生的规划与经费供应。

2．明确中央和省级财政在社会保障上的分工

中央财政投人的重点是解决养老金隐性债务，着力提高最低养老保障水平，向中低收人者倾斜，把基础养老金待遇的地区、城乡差距控制在合理水平内。省级财政应加快调整支出结构，加大对省内社会保障基金收支的统筹力度，形成与地方经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制。在未能实现全国统筹之前，尽快完善省级预算管理，实现省级实质统筹。

3．完善中央地方的社会保障转移支付制度

由于中央地方财力与支出责任不同，地方政府执行中央社会保障规划的相关支出责任会面临不同程度的资金缺口问题。国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确提出，应逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。这几年，我国一般性转移支付比重逐步加大。2013年中央对地方政府的一般性转移支付比重达到57.1%，2014年达到58.2%。^[6]预计2016年左右就可以达到60%的目标。从缩小不同地区间社会保障财力差距的需要看，“十三五”应进一步提高一般性转移支付占比的目标，争取到2020年一般性转移支付占比不低于75%。在明确各级政府社会保障事权的基础上，应尽快建立起公式化、集中化的转移支付制度。