科技支出占财政支出的比重

第三节　财政支出结构

一、财政支出结构的含义及其类型

财政支出结构是指财政资源内部的配置比例。合理的财政支出结构是国家调节经济、促进社会发展的重要保障。

财政支出的不同分类形成了不同的支出结构：

1.从支出用途看财政支出结构

按支出用途对财政支出进行分类的问题，在本章第一节中已做了介绍。从表31中我们可以看到，我国目前的财政支出结构情况是：文教科学卫生事业费支出比重最高，为18.0%；其次是基本建设支出和行政管理费，分别为12.9%和13.7%；然后是国防费、挖潜改造资金和科技三项费用、支援农村生产支出和各项农业事业费以及价格补贴支出，在5%—8%。

从表31中不难看出，随着我国市场经济的发展，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日渐加强，相应的政府支出结构也发生了变化。“十五”时期与“五五”时期相比，经济建设支出占财政支出总额的比重大幅下降，相反，社会公共管理支出则大幅度提高，特别是社会文教费的提高幅度最为显著。

2.从政府职能看财政支出结构

在本章第一节中已谈到，按费用类别对财政支出分类，其实也就是按照政府职能进行分类。由于各国经济发展水平以及政府职能的不同，相应地各国财政支出的结构也就有所不同；而对于一个国家而言，处在不同的发展阶段，政府的财政职能发生了变化，随之而来的财政支出结构也会发生变化。表3-9反映的是不同收入水平国家财政支出结构的情况。

表3-9　不同收入水平国家财政支出结构（1983—1993）　　　　单位：%

续　表

资料来源：国际货币基金组织，《1995年政府统计年鉴》。

从表39中不难看出，不同收入水平国家间的财政支出结构最大的区别表现在由教育、卫生、社会保障和福利以及住房构成的公共支出占财政支出的比重上，低收入国家比中等收入国家和高收入国家低得多。1983—1993年，低收入国家的此项比重为27.5%，比中等收入国家的42.1%低14.6个百分点，比高收入国家的49.5%低22个百分点，在社会保障和公共福利方面差距更大。

此外，从表32中也可以看出，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，政府职能发生了重大转变。计划经济时期，由政府配置几乎全部的资源，政府直接从事各种生产活动，财政支出大量用于经济建设，当时的财政被认为是“生产性财政”。进入社会主义市场经济体制后，在资源配置上，市场起基础性作用，政府只是调节经济，弥补市场的不足，发挥着辅助性作用。因此，政府逐渐减少对资源的配置份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例开始大大减少。

概括起来，政府在市场经济体制下的职能主要表现为经济管理职能和社会管理职能。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府的经济管理职能逐渐弱化，而社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构也相应地发生了明显的变化（见表32）：首先，经济建设支出呈明显下降趋势。尽管经济建设支出在改革开放前后都是最大的财政支出项目，但其所占的比重却出现了明显的下降趋势。从“二五”时期的66.6%下降到“十五”时期的29.1%，下降了27.5个百分点。其次，社会文教费、行政管理支出和其他支出的比重则逐步提高。“一五”时期到“十五”时期，分别上升了12.1个百分点、10.5个百分点和15.3个百分点。其中，行政管理支出比历史最低水平（“四五”时期）上升了近14个百分点。第三，国防费比重几经升降，最后降到“十五”时期的7.6%。

3.从经济性质看财政支出结构

如本章第一节所述，按照经济性质分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出两类。从各国实际情况来看，购买性支出和转移性支出占财政总支出的比重，各个国家以及一个国家在不同的发展时期都是不同的。但是一般来说，在经济发达的国家，由于政府较少参与经济活动，财政职能侧重于收入分配的公平与经济的稳定增长，且财政收入相对较充裕，所以转移性支出所占比重较大；而在发展中国家，由于政府较多地参与经济活动，而财政收入相对较少，所以购买性支出所占比重较大（见表34）。

从我国的情况看，购买性支出和转移性支出在改革开放前后发生了明显的变化。改革开放前，购买性支出比重占绝对优势，在1980年以前平均占96.6%，表明财政具有极强的资源配置职能。改革开放后，转移性支出比重突然加大，并一直保持稳定的比例。

综上所述，我国财政支出结构的变化呈现出两个明显的特点：其一是受经济体制变迁和政府职能转变的影响，财政支出结构变动快。其二是财政支出结构的变动突出地表现在经济建设支出比重逐步下降，除国防支出外的其他支出比重有所上升。

二、财政支出结构的优化

一般来说，在市场经济体制下，一国的财政支出结构主要受两个因素的影响：（1）一国经济体制和相应的政府的职能；（2）该国所处的经济发展阶段。所以，判断一国财政支出结构是否合理，应主要从两个方面进行分析：一方面分析该国所处的经济发展阶段以及该阶段政府所追求的主要经济政策目标是什么；另一方面分析财政支出各项目之间的相对增长速度是否合理。

以我国财政支出结构的实际情况为例进行财政支出结构分析。

我国目前处在社会主义市场经济发展的初级阶段，经济增长无疑是政府追求的主要经济政策目标。如果从政府职能与财政支出的关系上看，财政支出可以分为经济建设支出、社会文教费支出、国防费支出、行政管理费支出和其他支出五大类。从表32中我们可以看出，随着社会主义市场经济体制的建立，政府的经济管理职能日渐弱化，我国的经济建设支出比重出现大幅下降就说明了这一点。从财政支出角度看，实现可持续经济增长的主要财政政策工具是财政投资。财政投资占财政支出的比重不断下降，将会抑制经济的快速增长。

经济建设支出比重下降的原因主要有以下几方面：（1）流动资金支出下降。从1983年7月开始，除了核工业部、航空航天工业部部属的少数国有企业外，其余绝大多数国有企业的流动资金从财政拨款改为由银行贷款，从而使流动资金支出占总支出的比重大幅度下降。显然，支出的这种下降趋势是适合市场经济要求的。（2）基本建设支出下降。市场经济体制下，投资主体和投资资金渠道的多元化，使得财政支出中的基本建设支出比重迅速下降（见表31）。尽管经济建设支出下降有其合理的一面，但下降速度如此之快，下降幅度如此之大，在很大程度上制约了财政对重点产业、基础设施发展的支持力度。

在政府的经济管理职能减弱的同时，社会管理职能得到加强，表现为社会管理支出的比重明显提高。但在社会管理支出的增加原因中，有合理的因素也有不合理的因素。其合理的因素表现在社会文教费的增长上。科技进步是经济发展的动力与源泉已成为人们的共识，而教育又是科技进步的基础。因而，政府不断地加大对教育、科学研究的投入是完全正确的。不合理的因素表现在行政管理费的增长上。随着社会的发展，经济活动日益增多，行政管理支出增加是必然的。但是，自改革开放以来，我国的行政管理费增长速度过快，成为我国财政支出中增长最快的项目。造成这一现象的主要原因，除了经济活动日益增多造成行政管理支出增加的合理因素之外，还存在一些不合理的增长因素：（1）行政体制改革滞后，致使财政机构设置繁琐，机构臃肿、办事效率低下；（2）公款吃喝、公款旅游现象屡禁不止等等。

进行财政支出结构分析的目的就是要找出其存在的不足，以便为进一步改革提出改革的思路。从我国目前社会经济发展的现状来看，优化财政支出结构，不仅是加强财政宏观调控和支持经济可持续发展的需要，也是保持政治、社会安定的需要。

鉴于我国的情况，优化财政支出结构的基本思路是：（1）按照社会共同需要的先后次序，合理界定财政支出的范围；（2）根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出和消费性支出的比例关系。具体做法是：a.在调整财政支出结构过程中，适当提高财政投资性支出比重的同时，重点应放在控制消费性支出的快速增长上。而控制消费性支出过快增长的主要措施是在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，削减集团消费性支出，加强财政管理。做到既保证为政府实现其职能提供所必需的财力，又从制度上优化财政支出的结构。b.继续加大科技和教育的投入，提高科学教育支出的比重。c.增加财政的社会保障支出，继续清理和减少财政补贴支出。随着我国市场经济体制改革的不断深入，企业的正常竞争、破产、兼并以及资产重组等，都与劳动力的合理流动和妥善安置紧密相关。能否为劳动者失业时和退休后的基本生活条件提供保障已成为国有企业改革能否取得突破性进展的重要制约因素。因此，加大财政的社会保障支出，大力发展社会保障事业显得越来越重要。