公共财政与社会保障

1．公共财政

总体来说，由缩小收入分配差距而引发的评议最终将目光聚焦于公共财政与社会保障之上。此外，庞大的国企收入如何分配也成了评议的话题。用中国式思维来说，做大蛋糕很重要，如何分蛋糕更为重要。如果把社会财富粗略地以公与私为界限，公这部分收入即是国企收入与公共财政收入；私这部分则是民营企业收入及个体工商业者的收入。而需要我们考虑的则是公与私的经济成分按什么比例与规模来发展才能“又好又快”地发展我国经济，共同富裕，建设好和谐社会，实现幼有所教、病有所医，老有所养、居者有其屋的美好理想。

客观地说，近年来我国经济的高速增长得益于民营经济的不断发展与壮大。表面上看，似乎民营经济的比例越高经济发展就越迅速，甚至有的经济学家以美国为例发表国有经济要退到占GDP总量的10％以下的言论。（美中经济和安全审议委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）的一份报告显示，中国国有企业产值占该国经济总量的比例达到45％左右。）似乎国有化程度越低，人民就越富裕。而不断拉大的贫富差距则告诉我们，现实情况下，国有经济的比例过低则会客观上拉大贫富差距，不利于社会稳定与发展。经济社会不能只热衷于制造了多少亿万富翁，而要看最贫困人口能否完全超越温饱线。也就是衡量一个社会的财富健康状况不能只看车头在哪儿，而要看车尾在哪儿。

而对于内生力很差的经济欠发达地区来说，缩小贫富差距，摆脱贫困赖以生存的希望只有依靠国家扶贫，以及社保等有限的途径。目前，我国扶贫资金来源主要有政府扶贫资金、国际社会援助和其他扶贫资金三大部分，其中，以国家扶贫资金最多，而国家扶贫资金的主要来源就是公共财政。

所谓公共财政（Public Finance），是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，以及以此为出发点构建的政府财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。进一步来说，公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。此外，公共财政有利于促进市场经济体制的形成、完善和发展；公共财政对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用，在国民经济中占有重要地位。

目前，我国公共财政的资金来源一般由以下几部分组成：1.税收收入；2.债权收入；3.国有资产收益；4.政府费收入；5.其他形式收入。公共财政承担着支持经济体制创新、管理国有资产、建立财政投融资管理体系、调节收入分配、稳定经济和促进经济发展五大主要职能。至此，我们大致可以明白，国企收益也是国有资产收益的一部分，也应成为公共财政资金的来源。因此，在公共财政的内涵上，我国与西方国家所说的公共财政是有差别的。西方国家不存在国有企业也就不存在国有经济，而我国至今仍有许多企业属于国家所有，并且国企绝大多数都是由计划经济时代的全民所有制企转制而来，由此，我们可以理解为什么会有学者提出将国企红利充实社保的言论。

中国人民大学安体富教授认为：“公共财政实质是市场经济财政”。市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是不同的。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。由此而言，国企与公共财政不仅是经济社会发展的中流砥柱，也是经济安全的坚实屏障。只有在这个屏障的保护下，经济社会才会安全运行，民营经济才能蓬勃发展，社会财富才会有序增长。

据财政部公布的《2012年财政收支情况》显示，2012年，全国财政预算执行情况良好，财政收入较快增长，各项重点支出得到较好保障。1～12月累计，全国公共财政收入117210亿元，比上年增加13335亿元，增长12.8％。其中，中央财政收入56133亿元，比上年增加4805亿元，增长9.4％；地方财政收入（本级）61077亿元，比上年增加8530亿元，增长16.2％。此外，1～12月累计，全国财政支出108930亿元，比上年增加19056亿元，增长21.2％。

其中，民生等重点支出得到切实保障。1～12月累计，教育支出21165亿元，比上年增加4667亿元，增长28.3％；科学技术支出4429亿元，比上年增加601亿元，增长15.7％；文化体育与传媒支出2251亿元，比上年增加358亿元，增长18.9％；医疗卫生支出7199亿元，比上年增加769亿元，增长12％；社会保障和就业支出12542亿元，比上年增加1432亿元，增长12.9％；住房保障支出4446亿元，比上年增加625亿元，增长16.4％（其中保障性安居工程支出3123亿元，增长19.7％）；农林水事务支出11903亿元，比上年增加1966亿元，增长19.8％；城乡社区事务支出9020亿元，比上年增加1399亿元，增长18.4％；节能环保支出2932亿元，比上年增加291亿元，增长11％；交通运输支出8173亿元，比上年增加675亿元，增长9％（上年用车辆购置税安排的公路等基础设施建设支出增加较多，基数较高）。

从以上数据，我们可以看出，教育领域的支出增幅最高，达到了4％的水平，尽管与目前世界的平均水平7％尚有差距，但也有了较大程度的提高。公共财政正在发挥其独特的职能调节着行业收入差距。

2．社会保障

对于绝大多数中国人来说，听到社会保障（social security）这个词汇是在改革开放以后。随着改革开放以来经济的飞速发展，不断高企的物价以及无法预见的未来经济发展水平，特别是高房价带来的生活压力以及越来越大的贫富差距，让许多人不约而同地把目光投向了社会保障。事实上，作为社会制度的优越性之一，早在新中国成立之后的1951年，国务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步建立了养老、医疗、工伤和生育保险等四项社会保障制度。但因新中国成立初期生产力水平低下，国家财政收入有限，《劳动保险条例》只覆盖了城镇劳动者，而与农村劳动者无缘。

改革开放以来，随着经济的转型发展，贫富差距的拉大，以及不断下岗的国企员工，社会保障又重新提到了改革的议事日程。通俗地说，社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。因此，社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。所以，社会保障“关乎国运，惠及子孙”，是一项传承过去、连接未来的对人的基本生存保障制度，在保障和促进经济社会全面发展过程中具有重要地位。

具体来说，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量的惠及民生的举措。

由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

目前，全球的社会保障模式，大致可分为国家福利、国家保险、社会共济和积累储蓄四种，分别以英国、前苏联、德国、新加坡为代表。目前我国在建的社会保障制度，属于社会共济模式，即由国家、单位（企业）、个人三方共同为社会保障计划融资，而且这是未来相当长一段时期的改革趋势。个人责任的强化已经成为全球社会保障制度改革的共识。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是社会安定的重要保障，也是社会文明进步的重要标志。（温家宝在全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话/2012年10月12日www.cusdn.org.cn）

2013年两会前夕，人民日报政治文化部与人民网第十二次联合推出的两会“十大热点问题调查”结果显示，“社会保障”以18％、142501张选票高居选项热度排行榜第一位。从2010年“养老保险”首次成为关注热词排行第一，有关社会保障的话题已经连续四年独占鳌头，成为社会公众对两会议题中最为关注的内容。就社会保障而言，中国需要执行的是一个从规模上来说史无前例的任务：编织一张横覆13.5亿人口，纵贯养老、医疗、就业、社会救助和福利的安全网，将这个高速发展的经济社会包在里面，缓冲各种失速与不平衡带来的风险。

2013年2月22日，由中国社会科学院“中国社会保障发展与收入分配状况”国情调研项目组于2011年和2012年间实地考察全国10余个省（区、市）在入户调查基础上撰写的《社会保障绿皮书（2012）》与《中国社会保障收入再分配状况调查》在京发布。《中国社会保障收入再分配状况调查》指出，社会保障制度通过对低收入者给予救助、面向全民的基本公共服务、缴费与待遇不完全挂钩及待遇均等增长机制，在很大程度上提高了低收入者的现金、实物及服务收益。

基于目前社会保障财政投入总量不足、投入不均衡的现实，专家建议未来需要完善社会保障的财政投入机制，通过调整财政支出结构，加大对社会保障的财政投入，并建立社会保障财政预算。同时，需要调整社会保障财政投入的结构，增强社会保障财政投入的绩效。通过调整财政投入的结构和方向，明确财政投入的重点项目、重点地区与重点人群，来实现调节收入分配的功能。财政投入应该向城乡中低收入群体倾斜，满足中低收入群体的社会保障需求，提高中低收入群体的收入水平；应该向农村倾斜，大力发展农村社会保障事业，将发展农村社会保障与新农村建设相结合，提高农村居民的收入水平；应该向中西部地区倾斜，主要是指中央财政应该通过转移支付渠道支持中西部地区的社会保障事业发展，提高中西部地区城乡居民的收入水平。加强社会保障财政投入，应该在中央和地方政府之间合理划分支出责任，要在明确中央和地方政府社会保障事权的基础上，明确各级政府在不同社会保障项目中的财政投入责任。从我国的实际情况来看，考虑到财政支出能力和社会保障的实际需要，应该进一步加大中央政府的社会保障财政支出力度，通过转移支付来平衡地方政府之间的财政支出水平，进而缩小地区之间的差距。

专家认为，未来中国社会保障的制度设计需要综合考虑政治、经济、文化、社会等诸多因素，结合现实状况和未来发展趋势，基于未来经济社会长远发展和社会保障制度可持续发展的目标，展开顶层设计，做好战略规划。由此而言，中国社会保障还有很长的路要走！

［延伸阅读］社会保障的具体内容

社会保险　社会保险是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。

社会救济　社会救济是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。

社会福利　广义的社会福利，是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的物质生活保障。

优抚安置　优抚安置是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈士军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。

社会互助　社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济贫活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。（《社会保障》科学出版社2010年版）