中国人口发展与社会保障的关系

第三节　中国人口发展与社会保障的关系

根据上述中国社会保障制度的演变以及中国人口发展的历史与现状，可以大致看出中国人口发展与社会保障的关系，中国古代、近代和现代的人口发展，都是伴随着历史发展过程中社会保障的发展变化而发展变化的。同时，不断发展变化的人口又对社会保障的发展变化产生了重大的影响。

一、社会保障制约人口发展

根据马克思主义人口理论观点，在人口发展过程中，社会发展是这一过程的决定力量，即社会发展决定人口发展。社会保障作为社会成员因年老、伤残、失业、疾病、生育、死亡或其他不测事故而使生活受阻时，社会给予的基本生活需求保障，通常是作为社会发展的内部需求和稳定机制而存在的，集中反映了一个社会的经济基础以及社会政策。它是在一定生产方式下社会发展到一定阶段的必然产物，是工业化、都市化的结果。社会发展的过程也就是社会保障不断完善的过程。因此，在社会保障与人口发展的关系上，社会保障制约人口发展，人口因素影响社会保障。

（一）传统社会保障对于人口发展的制约

在中国历史上，传统社会保障时期是一个漫长的历史时期，大体上从原始社会一直延续到半殖民地半封建社会结束。在原始社会整个历史阶段，社会生产力极为低下，过着共同劳动、互助互济、相依为命的群居生活，这便是传统社会保障的萌芽。这种生活方式决定了劳动人口接近全体人口数，凡是有劳动能力的人都必须参加劳动，甚至几岁的儿童也必须参加。有限的社会产品及其平均分配方式，仅能维持人们最起码的生存需要，没有剩余产品可以养活更多的非劳动人口，且人们普遍营养不良，生育能力低，婴儿成活率低，因此，原始社会人口再生产规模极其狭小，发展速度极其缓慢。夏代我国进入奴隶社会，社会生产力有了提高，出现了剩余产品，人口阶级结构是由奴隶主和奴隶组成，奴隶主分割占有社会财富和奴隶。奴隶主因为有土地与财富，生存条件自不必说，而奴隶作为奴隶主的私有财产，其生存问题仅仅是奴隶主的私人问题，并取决于奴隶主，奴隶主为了自身的利益，有时也对奴隶进行一些可怜的施舍（又称主从保障）。奴隶社会人口死亡率很高，人口增长极为缓慢。据《帝王世纪》记载，我国夏禹时代（公元前2140年）人口才达到1355万人，到西周初期（公元前1063年）人口为1371万人，1000多年间，只增长了16万人。春秋战国是我国奴隶制向封建制的过渡时期，也是一个社会大变动的时期。由于社会制度的新旧交替，社会生产力得到了一定的发展，剩余产品越来越多，传统社会保障也获得了发展，出现了家庭保障模式，人口也有了较快的发展。从周庄王十三年（公元前684年）的1184万人增长到秦始皇二十六年（公元前221年）的2000万人，形成了我国历史上人口增长的一个小高峰。西汉到明末是我国统一的封建社会，自给自足经济占主导地位，作为社会细胞的家庭既是生产单位又是消费单位，具有生育、教育、抚养、赡养等社会功能，这就决定了这一时期的社会剩余产品相当大的部分储备于家庭，家庭保障成为这一时期的基本保障形式，人口多，劳力多，出生率很高，由于财富向人数少的统治阶级集中，地主阶级对农民的剥削和压榨更加残酷，人们抵抗自然灾害的能力相对较差，绝大多数劳动者日趋贫困，仅靠家庭保障已不能满足需求，于是出现了邻里互相保障、行业同仁互助保障等社会保障形式，一些富人、官府实行临时性的济贫、赈穷、养老等措施。但是，由于封建割据战争、农民战争连年不断，加之医疗卫生事业落后，造成了大量人口死亡，抑制了人口增长。据赵文林、谢淑君著《中国人口史》推算，东汉末年（公元188年）全国人口达5978万，历经三国、两晋、隋等几个朝代，到唐朝鼎盛时期（公元754年），全国人口达6046万人，随着唐朝统治的衰败，唐朝末年全国人口减至3806万人。清朝是我国封建社会末期，也是我国人口增加较快的时期，人口平均寿命达到了33岁，从清初（1646年）的8800万人，猛增到鸦片战争时期的4.18亿人。清初政局稳定，耕地面积扩大，统治者招集流民奖励垦荒、滋生人丁永不加赋等社会保障政策刺激了人口的增长。从1840年鸦片战争爆发到新中国成立前夕，中国沦为半封建半殖民地社会，人民生活十分悲惨，根本谈不上社会保障。殖民主义者和国民党政府曾举办的一些慈善事业等无异于杯水车薪，况且其本身就是贫困的制造者，带有很大的伪善和欺骗性，灾荒年月，死难者众。在1840～1949年共109年的时间里，中国人口由4.2亿人增加到5.4亿人，净增1.2亿人，平均每年净增约110万人，年均增长率为2.6‰。这一时期我国的人口增长是全世界最慢的国家之一，人口结构极为落后，人口平均寿命也仅为35岁。

（二）当代社会保障对于人口发展的影响^[2]

新中国成立以来，中国社会保障制度从无到有，保障项目不断增加，保障水平不断提高，保障体系不断完善。综观中国现代人口发展与社会保障，无疑中国人口数量的增长与控制、人口结构的改善以及人口质量的提高都渗透着社会保障因素的重大作用。尽管新中国社会保障制度的建设与发展过程非常曲折，但50多年来的实践雄辩地证明了它对我国经济与社会的稳定发展起到了不可替代、不可磨灭的作用。一方面，社会保障制度有效地维护了国家的稳定。新中国成立50多年来，并未出现过因为灾祸、贫困等导致的社会动乱。这在幅员辽阔、人口众多、灾害频繁、发展落后的中国，确实是一个奇迹。在这个奇迹中，除社会主义制度本身所具有的保障功能外，自20世纪50年代初期相继建立的劳动保险、社会救济、社会福利、优待抚恤、公费医疗等社会保障制度，也使亿万国民在各种灾祸及贫困面前免除了生存危机。这正是社会稳定发展的重要前提与基础。另一方面，社会保障制度有力地促进了我国社会的发展和进步。一是贫困人口大幅度减少。政府通过经常性的救灾救济措施解除了城乡贫困人口的即期生存危机，通过实施大规模的扶贫工程促使贫困人口摆脱了贫困，大多数城乡居民家庭已步入了小康生活阶段。二是人口素质大幅度提高。国家通过传统的公费医疗、乡村合作医疗制度和目前正在建立的医疗社会保险制度等，使亿万国民的健康得到了有效保障，不仅早已洗掉了“东亚病夫”的耻辱，而且人均预期寿命日益接近发达国家的水平；义务教育的实施，使全国人口的文盲率由1949年前的90%以上降到现在的10%以下，受过高等教育的人口比重日益扩大。三是人民的生活质量大幅度提高。如养老金使老年人得以安享晚年，医疗保险使疾病患者免除了沉重的经济负担，失业保险支持着失业工人重新就业，康复事业帮助残疾人融入主流社会等，人民免除了许多后顾之忧，安全感、信心感的提升又促使着生活质量的提升。四是新型的社会保障制度，有力地维系和润滑着市场经济的运行，成为我国社会发展和进步的重要推动力量。

我国现行的社会保障制度始于20世纪50年代初期，是在传统的计划经济体制下形成和发展起来的，近年来虽然进行了一些改革，但与市场经济体制改革的要求相比尚显得滞后，社会保障制度改革滞后对于人口问题的影响突出表现在以下方面：

1.社会保障制度改革滞后延缓了传统生育观念的转变，直接影响着我国的人口控制

社会保障对于人口的影响极其重大，社会保障状况直接影响着人们的生活方式、消费需求、观念意识。综观发达资本主义国家生育率的下降，社会保险事业的发展起了很大的促进作用，如德国19世纪末在社会保险和商业保险方面所采取的一系列新制度使传统的家庭养老方式发生了根本性变化，人口出生率显著降低，现在德国已是欧洲出生率最低的国家之一。多年来，我国中央和地方各级政府在财力有限的情况下，为建立和发展我国的社会保障事业作出了巨大的努力，但是社会保障投入不足、覆盖面狭窄、保障水平低仍然是困扰我国社会保障制度改革的首要问题。截至2005年9月，包括4000多万已经退休人员在内，我国养老保险的参保人数只有1.6亿多人，不及劳动人口的一半，覆盖率不到世界平均水平的一半。与养老保险一样，同我国13亿的人口基数相比，基本医疗、失业保险、工伤、生育保险参保人数分别为13341万人、10546万人、7810万人、5085万人，都还显得“相对单薄”。在城镇，养老保险项目主要限于国家行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，众多的非国有单位职工基本被排斥在外；在广大的农村，社会保障体系还基本上处于“空白地带”。社保在农村的普及率只有13%，且多数集中在少数城市和沿海地区。农村老人基本上不享受劳动保护，有的孤寡老人基本生存需要都难以满足。

2.社会保障制度改革滞后加剧了我国流动人口问题的治理难度

随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快，近年来，我国流动人口的数量急剧增加。据国家计划生育委员会统计，全国流动人口数量从1993年的7000万人增加到2003年的1.4亿人，10年内翻了一番，超过了全国人口总数的10%，约占农村劳动力的30%。农民不再是传统意义上的农民，农村人口在很大程度上仅是一个户籍或居住地域概念，现行的户籍制度仍是城乡分割的坚固藩篱，农业户口与城市户口之分使农民工成为城乡二元结构中的边缘人，他们在城市得不到社会保障又不可能从土地上获得生活保障，处于社会安全网之外。尽管大批农民进城做工，而其在城市长期工作和生活的合法性并未从制度上得到肯定，缺乏在城市安居乐业的必要基础，从而表现出极大的流动性。人口流动过快，流动人口数量过多，对人口流动的管理跟不上，面临的问题亦日益突出。2002～2003年国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心合作在北京、深圳、武汉、成都等9个大城市开展了“中国九城市流动儿童状况调查”。调查结果显示，流动人口中妇女儿童的权利保护、卫生保健、计划生育和义务教育等方面存在许多亟待解决的问题。目前，尽管政府花大力气对其加强疏导和管理，但流动人口问题愈益严峻。因此，建立一种能容纳农村新的结构要素的社会保障体系已迫在眉睫。

3.社会保障制度改革滞后延缓了城乡差别缩小和城乡一体化进程

我国现有的社会保障，城乡差别较大，城镇职工的社会保障采取“高就业，高福利，高补贴”，基本由国家和企业包下来，而农民除了得到少量的救济和优抚外，基本上不享受国家补贴。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障经费的11%。城镇已初步建立了较高水平且较完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，农村覆盖率不足2.4%。随着农村经济的发展和农村改革的深入，农业生产的专业化、商品化、市场化使农民经营风险不断增加，面临自然灾害和市场竞争的双重风险。目前，中国农村贫困人口的绝对数量依然庞大，到2004年年底，我国没有解决温饱的贫困人口有2610万，还有5000万人是没有稳定解决温饱的低收入人群，两者合计有7600多万人。农村缺医少药、看不起病的现象更普遍。据卫生部调查，在贫困地区患病未就诊的达72%，应住院未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%，遇大病或意外事故，往往倾家荡产，成为致贫的主要原因。我国人口80%在农村，农村是中国社会的主体，中国革命和建设的成功归根到底在于农民问题是否真正得到解决。发展生产力需要一个安定的社会环境和合理的劳动力流动，城乡差别过大不利于调动农民的积极性。

二、人口因素影响社会保障

社会保障的对象是社会公众，一国的人口状况如何直接影响到该国社会保障制度的建立健全，特别是人口数量、质量、结构和分布的变化影响社会保障的模式和水平。与西欧国家社会保障的发展进程相比，我国传统的社会保障发展落后，人口因素不能不说是一个重要影响因素。新中国社会保障制度的建立和发展，无疑对我国日益改善的人口总量和结构、不断提高的人口质量起到了积极的影响作用。但是近年来，我国社会保障制度改革与社会主义市场经济体制改革的要求相比显得滞后，社会保障制度改革相对滞后的原因，从人口方面考察，主要可以归纳为以下几个方面：

1.人口数量多、增长速度快，延缓了经济发展，从而直接影响社会保障事业的发展

2004年年末，全国总人口129988万人，国家统计局测算数据表明，2005年1月6日，中国人口总数达到13亿人（不包括香港、澳门特别行政区和台湾省）。庞大的人口数量一直是中国国情最显著的特点之一。虽然中国已经进入了低生育率国家行列，但由于人口增长的惯性作用，当前和今后十几年，中国人口仍将以年均800万～1000万人的速度增长。按照目前总和生育率1.8预测，2010年和2020年，中国人口总量将分别达到13.7亿人和14.6亿人；人口总量高峰将出现在2033年前后，达15亿人左右。我国有限的国民收入在安排积累和消费的比例时，首先要满足现有和新增人口的基本需要并使人民的消费水平逐年有所提高，按照目前的人口增长速度，我国每年新增加的国民收入，1/4以上要被新增人口消费掉，这实际上是以减少积累为代价的，而积累是扩大再生产的源泉，其后果是延缓了经济的发展。综观世界，经济发展和社会保障呈明显的因果关系，发达的工业化国家社会保障水平高，覆盖面大；发展中国家社会保障水平低，覆盖面小；最贫穷国家，则根本谈不上社会保障，大多数人面临失业、疾病和死亡的威胁，成为国际难民。我国经济改革开放以来，虽然有了很大发展，但与庞大的人口总量和年人口增长量相比仍然落后，人均收入水平较低。经济落后则意味着财政吸取能力低，社会筹资能力低，个人支付能力低，因而导致社会保障基金来源不足，缺口大，与发达国家相比，社会保障的物质基础薄弱，而经济落后又使社会保障对象增多，保障覆盖面扩大。目前我国农村有近7000万人口温饱问题还没有稳定解决，城镇有3000万左右人口属低收入阶层，社会保障需要扩大与社会保障基金来源不足形成尖锐矛盾。

2.从人口年龄结构上看，我国人口年龄结构的特点，使社会保障改革一开始就处在人口的两难境地

突出表现在：

（1）失业保险改革的矛盾。我国劳动年龄人口多，经常保持在7亿人以上，据测算，最保守估计，2003～2020年，各类需就业的劳动力达2.7亿人之多，每年平均需要创造1500万个工作机会（周天勇，2003）。而随着我国经济增长方式的转变，高技术密集产业的增加和自动化的普及，就业岗位越来越少。中国的城镇失业率，从目前公布的数字和一些研究机构的调查结果来看，有高、中、低三个数据：第一，较低的城镇失业率数据由国家统计局公布，2002年末，城镇登记失业率为4%，比上年末增加0.4个百分点；2003年6月末，城镇登记失业率为4.2%（注：国家统计局：《2002年国民经济社会发展统计公报》、《2003年上半年劳动就业统计发布》）。第二，根据第五次人口普查，目前中国的城镇实际失业率大约为8.3%。较高的失业率数据是根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在福州、上海、沈阳、西安和武汉五城市所作的调查，1996年9月以来，五城市16～60岁人口的失业率一直在8%以上，并持续升高，从2002年2月开始，失业率超过了14%（注：蔡昉：“论就业在社会经济发展政策中的优先地位”，《中国人口科学》2003年第3期）。无论哪一种统计口径均超过了4%的国际警戒线。在社会保障诸多项目中，失业问题是难点，失业不仅仅使工人没有了正常的经济收入，而且失业人员所受的各种社会心理压力是在职人员难以想象的。失业问题常可引发社会骚乱。目前，我国的失业保险从1986年国务院《国有企业职工待业暂行规定》经过1993年《国有企业职工待业规定》，到1999年《失业保险条例》的出台，逐渐形成了失业保险制度的基本框架，其主要特征：一是城乡分开，失业保险的范围是城镇经济范围内的企业职工失业者，不涉及农村农业经济领域；二是公私差别，虽然提出国有、集体、私营、三资企业都要参加失业保险，但在失业保险的保障对象和资金筹集方面侧重于公有制经济；三是初级保障，保障水平不高，有的地方还低于当地最低生活保障线，甚至达不到基本生活保障；四是失业保险基金基本靠现收现付，资金缺口大，一旦按现行失业保险制度完全运行，资金入不敷出、捉襟见肘的现象必然发生。此外，由于筹集方式缺乏法律的强制力，拖欠现象十分严重。从实施情况看，也不免带有保险覆盖面窄，保险水平低，资金筹集困难、缺口大，失业保险基金的使用和管理效率低、不规范等问题。

（2）养老保险改革的矛盾。我国老年人口多，2000年11月底第五次人口普查，65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口的6.96%，60岁以上人口达1.3亿人，占总人口的10.2%，以上比例按国际标准衡量，均已进入了老年型社会。按2003年中国统计年鉴中的2002年1%人口抽样调查，65岁及以上老年人口已占调查人口总数的8.16%，按此比例推算，全国65岁及以上老龄人口已达10482万人，比人口普查数增加了1671万人，年均递增9.0%。城镇离退休人员从1978年的314万人增至2002年的4223万人，24年增长12.4倍，平均年递增12.1%，1978年31个在岗职工中有一名离退休人员，2002年2.5个在岗职工中就有一个离退休人员。随着人口出生率的降低和平均预期寿命的延长，老年人口这种增长趋势在未来几十年内将愈演愈烈。人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿人左右，相当于现在欧盟15国的人口总和；到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿人和3.35亿人，这意味着每3个人中就有1个老人。从社会心理的角度分析，重视养老是最普遍的社会心理需要，我国从成年型社会转入老龄化社会的变迁必然使养老升为重点问题，而老年人独守“空巢家庭”比例不断增大的趋势决定了以家庭养老为重点必须转为以社会养老为重点，且随着市场经济体制的建立和完善，养老保险改革的目标最终应在全社会实行统一的覆盖各类劳动者的新型社会养老保险制度。但目前我国的养老保险覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。面对庞大的老龄大军，近年来我国退休开支虽以较快幅度增长，1978年至2002年城镇离退休金从17.3亿元增至3646.2亿元，增长210倍，每年递增25.8%。离退休金占GDP的比重，由1978年的0.5%提高到3.6%，但仍不能满足更多的社会成员对社会保障的需要。2005年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告。报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

3.从人口分布看，我国人口城市化水平低，现有社会保障网络小，短期内难以建立起覆盖全社会的社会保障网络

人口城市化是世界人口转变中一个不可改变的大趋势，我国改革开放以来，伴随着工业化的进展，人口城市化速度加快，据统计，从1991～2002年，我国人口城市化水平由26.4%上升到39.1%，按照世界银行的标准，中国1999年城市化率为32%，比世界平均水平低14个百分点，比低收入国家的平均水平高1个百分点，比中下等收入国家的平均水平低11个百分点，比东亚和太平洋地区的平均水平低2个百分点。从世界整体的角度观察，尚属于低收入国家的水平。总的来看，我国城市化发展水平仍严重滞后于社会发展，城乡二元结构十分典型，现有社会保障城乡差距较大，过多的农村人口是严重制约社会保障制度建立的重要因素。

4.从人口生态来看，我国生态环境脆弱，自然灾害频繁，影响了其他社会保障项目的实施

我国生态环境同众多的人口相比较，明显的有限，超负荷供养状态长期得不到改善，人口的不合理发展，形成了对自然环境的巨大压力，进而诱发出频繁且日益扩大的生态环境灾害的发展，反过来又制约着经济的发展，使人类为此而付出许多高昂代价，如温室效应、沙漠扩大等。在联合国公布的十项最具危害性灾情中：第一，地震。20世纪死亡万人以上大震27次，其中中国占6次。第二，水灾。中国一般年景水旱灾造成的损失占全部自然灾害的60%以上，几乎年年有小灾，几年一大灾。每当灾害发生，农田冲毁，房屋倒塌，许多家庭的多年辛苦毁于一旦，大量的社会保障资金不得不用于抗灾救灾，严重影响了其他社会保障项目的实施。更为严峻的是，近年来，中国在为世界制造产品的同时，也正在制造着数量庞大的垃圾，造成了触目惊心的污染。2004年7月下旬，中国淮河突然爆发有史以来最大的污染团，污水从上游奔腾而下，横扫千里淮河，黑色污水团全长133公里，总量超过5亿吨。更令人担心的是，这种污染绝非淮河独有。国家环保总局政策法规司司长杨朝飞在2005年联合国可持续发展实施目标国际研讨会上指出：“从总体上看，中国环境形势依然严峻，一些地区的环境污染还在发展，工业污染严重，全国环境恶化的趋势还没有得到有效遏制！”杨朝飞司长提供的数据显示，几十年来，我国工业累计产生约55亿吨废物和上亿吨有害废物；在造成环境污染的排放废物中，有70%来源于制造业；每年全国因大气污染损失740万个工作日。据世界银行估计，环境污染给中国带来相当于3.5%～8%的GDP损失。中国科学院的专家认为，中国经济成长中有18%的GDP是依靠资源和生态环境的“透支”获得的。

5.从人口质量来看，我国较低的人口素质是制约社会保障制度发展的重要因素

目前发达国家人口的平均受教育年限，美国为13.4年，英国为14年，加拿大为11.6年，日本为11.1年，而我国仅为8年，仅相当于美国20世纪初的水平。我国15岁及15岁以上文盲和半文盲人口达8500多万人，占总人口比重的6.7%，绝对量和比例都处在较高水平，且3/4集中在西部农村、少数民族和边远贫困地区。人口科学素养比例仅为1.98%，不仅大大低于原欧共体国家的5%，更远远落后于美国的12%。我国年高等教育毛入学率为14%左右，而1997年发达国家高等教育毛入学率的平均水平已达61.1%，世界平均水平为17.8%。劳动力知识结构重心偏低，2000年我国从业人口中，具有高中及以上学历的比例为18%，具有大专及以上学历的比例仅为5%，而1998年OECD国家对应指标的平均值分别为80%和26%。根据我国产业结构调整以及人力资源水平提升的要求，新增劳动力受教育程度应达到高中以上水平。但目前我国高中阶段毛入学率仅为42%。随着产业结构调整和加入WTO，高新技术及金融、管理、贸易、法律、会计等高级人才供不应求；高素质的技术工人也远不能满足需求。身体素质方面，我国现有残疾人口约6000万人，在残疾人口中，先天残疾者占20%左右，与此密切相关的出生缺陷的发生率处在较高水平。性病、结核病、血吸虫病等又重新抬头，且有蔓延之势；病毒性肝炎等疾病在人群中发病人数多，如全国乙肝病人和病毒携带者达1.2亿人，占世界总数的1/3；全球新发30余种传染病已有半数在我国发现，与环境、营养等因素密切相关的疾病如碘缺乏、地氟病、地甲病等仍在部分人群中发生；一些慢性非传染性疾病已成为居民的常见病、多发病，威胁着人们的生命安全。巨大的人力资源不仅尚未形成发展经济的重要源泉，反而成为经济发展的负担，直接制约着社会保障事业的发展。在思想意识方面，长期典型的小农经济社会，广大人口观念意识较为落后，在生育观念上，以多子女为荣；在消费观念上，节俭过度；在商品经济方面，恋乡土、重地域，直接阻碍着市场经济体制的发展和完善。

【注释】

[1]郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社，1997年，第26页。

[2]黄小花：《人口问题与社会保障制度改革》，《人口学刊》，1997（4）。