人口发展与社会保障关系问题的提出

第一节　人口发展与社会保障关系问题的提出

一、面对全球现实问题的困扰

现代社会保障事业的发展经历了150多年的历程，作为社会运行的保障体系，为各国社会的稳定发挥了重要的作用。自20世纪80年代以来，社会保障制度的调整和改革便一直是世界各国关注的重要议题。美国林肯国民保险集团公司董事长、总裁兼首席执行官伊恩·罗兰（Ian Rolland）在1997年4月于北京举行的“社会保障基金管理国际研讨会”上指出：“社会保障制度改革之所以能成为一个全球普遍性的话题，其根本原因大致相同或者说是相近，主要是支撑社会保障的人口结构即将面临剧变。”^[1]很显然，罗兰先生对人口发展与社会保障的关系给予了高度的重视。事实上，正如罗兰先生所言，社会保障制度正面临着人口发展的巨大挑战（见表1－1、表1－2、表1－3），在发达国家和一些发展较快的发展中国家突出体现在：

（1）人口老龄化。世界银行的一些报告表明，在发达国家65岁以上的人口，其数量的增长速度高于其他各个年龄段的人口。目前，世界人口中65岁以上的老龄人口55%来自发展中国家。世界银行预测，到2025年，世界老龄人口的68%将生活在发展中国家，届时，哥伦比亚、肯尼亚、新加坡和泰国等国家的老龄人口将增长3倍；到2030年，世界60岁以上人口的数字将增加到14亿，约占世界总人口的18%，这些新增加的老龄人口，有一半将来自亚洲，1/4来自中国。各国政府将不得不修改其相关政策，例如，在发展中国家，员工将被迫提前退休，以便给较年轻者提供就业机会。另外一些国家的政府则不让员工提前退休，他们一方面延长员工的退休年龄，另一方面减少老龄人每周工作的时间。美国人口调查官员凯文·金塞拉认为，许多国家将不得不修改其社会保险及养老金制度。世界银行指出，各国政府应推行强制性养老金制度，它迫使人们为退休而储蓄。例如智利职工每月必须将个人工资的10%投入养老金储蓄。

（2）人口出生率下降。随着人口老龄化趋势的发展，世界发达国家还出现了低年龄段人口减少的趋势。例如，在欧洲有一半国家的人口增长率为零。在美国，自从生育高峰期结束，1964年以来，人口增长率一直以每年1%以上的速度在下降。在发展中国家如中国、印度，由于严格的计划生育，1970年以来，人口增长速度也大幅度降低了。这意味着将来赡养家庭老龄人口的年轻人将大量减少。在中国，迄今为止，农民的个人养老金储蓄尚无章可循，他们的晚年生活只有依赖其子女，政府正在设法修改养老金制度，以解决人口老龄化带来的问题。

表1－1　2000～2050年老年人口及人口老龄化状况

注：60^＋表示60岁以上，80^＋表示80岁以上。

资料来源：《人口老龄化（2002）》，联合国人口司经济社会事务部，2002年。

表1－2　2000～2050年老年人口及人口老龄化状况（续）

续表

注：60^＋表示60岁以上，80^＋表示80岁以上。

资料来源：《人口老龄化（2002）》，联合国人口司经济社会事务部，2002年。

表1－3　各地区老年人口占世界老年人口的比重（%）

资料来源：《人口老龄化（2002）》，联合国人口司经济社会事务部，2002年。

（3）平均预期寿命延长。美国卫生专家指出，一个世纪以来随着医疗及保健技术水平的不断提高，当今人类的寿命越来越长，其结果是全球人口较以前更为老龄化。据美国社会保障精算师估算，到1997年，一个65岁的老人还能指望再过17年的退休生活。^[2]这令全世界大多数国家，尤其是发展中国家的政策制定者大伤脑筋。

人口老化是一个世界性趋势，未来面临的问题是，不同年龄段人口的数量将严重失衡，工作的人越来越少，退休的人越来越多。美国目前的在职员工与退休职工之比为3.3∶1，到2030年，这一比例将下降到2∶1。在中国，由于20世纪五六十年代的人口出生高峰期和70年代后期以来的计划生育政策的共同作用，将从21世纪二三十年代开始，出现劳动人口与赡养人口比较大的反差。到21世纪中叶，在职职工对老年人口的赡养率将接近50%。显然，对任何一个国家来说，这种退休费用的大幅度增长给经济带来的巨大压力以及由此导致的“代际契约”、社会心理变化等问题是异常严峻的。

与西方发达国家和一些人口转变较快的发展中国家情形相反，在当代非洲、拉丁美洲、亚洲等广大发展中国家，由于缺乏必要的社会保障，或者社会保障体系严重缺失，社会人口问题日益严峻化。每年有许多人陷入严重的生存危机无法自拔。在当今世界的贫困人口中，南亚地区、非洲地区及拉美地区是赤贫人口最为集中的地区。在这些地区，有的人因饥饿而死亡，有的人因无钱治病和缺乏医疗保障不治而亡，灾民流离失所的现象相当普遍。“贫困是生育的温床”。随着社会医疗卫生水平提高给人类普遍带来的福音，广大发展中国家在人口死亡率大幅度下降、平均预期寿命有较大提高的同时，人口出生率仍然很高。据有关资料显示，1990年的人口出生率，非洲为43‰，拉丁美洲为26‰，亚洲为26‰。由传统人口再生产向现代人口再生产的转变是人口生产发展的必经阶段，是一种历史的进步，当代世界经济发达国家大都已完成了这种转变，而广大发展中国家现在正处于转变的过渡时期。人口再生产类型的转变是一个漫长的过程，从对西方发达国家的人口发展与社会保障实践的考察可以发现，广大发展中国家所面临的一系列社会人口问题可以通过有效的社会保障制度来解决，从而加速人口转变，而社会保障制度的建立和完善也有赖于人口环境的治理。对于当代发展中国家而言，人口贫困问题尤其复杂，不仅有乡村社会的区域性贫困，如中国现阶段的老、少、边、穷地区，而且还有具有与工业化国家相似特点的新增贫困人口：一是由于多种财产所有制形式的出现和资产收入进入个人分配领域而使分配不均导致的阶层贫困；二是与企业制度、就业和工资制度改革相关联的城市贫困。^[3]由于贫困是危及社会成员生存权利的主要因素，经济发展不会自动消灭贫困，分配不公问题需要通过社会保障再分配措施来缓解，低收入人口的基本生活需要、陷入困境的灾民、竞争失败的失业者以及其他因各种原因陷入贫困境地的社会成员均需要国家和社会有组织地采取相关的社会保障措施，以便使他们从贫困中解脱出来。因此，建立健全与本国国情相适应的社会保障制度，缓和贫困问题直至消灭贫困问题便成了发展中国家促进本国人口发展最为重要的一个问题。目前，由于发展中国家“人口压迫生产力”，人口妨碍经济发展而不是促进经济发展，人口增长与经济发展保持平衡的最佳条件不具备。因此，在当今第三世界的发展中，社会学与人口学的因素起着关键性的作用，开展人口发展与社会保障问题研究是现实生活提出的一个重大课题。

二、理论研究现状引发的思考

考察社会保障理论研究现状，不能不回顾西方社会保障制度发展的进程。西方国家的社会保障制度的发展进程如果不从传统的慈善、济贫算起的话，大体可分为三个阶段。第一阶段即形成阶段（1883～1935年）。其特点是在现代社会保障的发源地欧洲，职业性的单向社会保障立法纷纷出台，但尚未形成整体性的制度。通常人们把德国1883年颁布的社会保险法作为现代社会保障形成的标志，当时德国境内的新历史主义学派主张的劳资合作和社会改良思想，对社会保障制度的形成奠定了理论基础。第二阶段即发展和普及阶段（1935～1979年）。其特点是社会保障向全世界推进，保障对象全民化，项目系统化，标准普遍提高，并出现了“从摇篮到坟墓”的福利国家，最为典型的是英国和北欧五国。福利国家型社会保障制度的理论基础是庇古（A.C.Pigou）的《福利经济学》、凯恩斯（Kynes）的国家干预经济理论。庇古提出在国民收入分配方面，由于同量收入和货币对穷人的边际效应大于对富人的边际效应，因而诸如征收累进所得税和遗产税、扩大失业补助和社会救济等收入均等化政策，将在无需增加国民收入总量的条件下，增进社会福利，有利于缓解社会矛盾。凯恩斯在他最有影响的《就业、利息和货币通论》（The General of Employment，Interest，and Money）一书中提出要扩大国家干预经济的权力，采取金融措施、增加公共支出、降低利率、刺激消费、增加投资以提高有效需求，实现充分就业。第二次世界大战后各国人民渴望保持社会稳定，发展经济，增进福利，这种人心思定的大气候有利于福利型社会保障制度的发展，发达国家经济发展的黄金时代也正是伴随着福利型社会保障制度的发展而到来的。第三阶段即社会保障的改革阶段（1979年至今）。高福利是靠高税收来维持的。自20世纪70年代末以来，西方工业化国家由于受石油危机的影响，经济发展陷入“滞胀”，失业危机不断加深，人口老化日趋严重，社会保障费用直线上升，支撑当时社会保障制度的众多纳税人产生了前所未有的愤懑。西方国家政府一方面深感社会保障支出负担沉重，赤字庞大需要改革；另一方面为保持社会稳定又不敢扔掉“福利国家”的桂冠。^[4]因此，如何评价与探讨现行社会保障制度的改革方案成为了西方发达国家社会保障理论研究的重点问题。

综观国际社会保障理论的研究现状，发达国家以往的社会保障模式面临着困境，一些发展中国家随着社会经济的不断发展，也在不断选择适合自己的社会保障道路，因此社会保障制度的改革已经成为全球共同的话题。现阶段社会保障理论由过去的较为单一化逐渐向多样化、复杂化发展，不同的国家有不同的社会保障理论，不同的国际组织也发表着不同的观点，就其代表性而言，主要在制度模式、筹资机制、管理方式、适度水平、基金运用等方面的选择上形成争论的焦点。主要的研究路径：一是，围绕社会保障的精算技术进行研究。现代社会保障作为一种制度安排，由于其运行机制具有高度复杂和技术性的特性，一般人对其知之甚少，社会保障精算师对于社会保障问题的研究在其精算技术决定方面，围绕社会保障运行机制的保险范围、给付结构、财务机制及管理运营等各个方面探索社会保障运行中面临的问题及其解决办法。二是，围绕社会保障的经济影响展开研究。20世纪70年代以来的社会保障危机促使西方（主要是美国）正统经济学派的经济学家对于福利经济理论进行反思，对于社会保障与现代经济发展的关系尤其是社会保障的财务及给付机制对一国的储蓄与资本积累、劳动力市场供求、收入再分配影响程度进行分析，展开理论模型构建、大量实证研究及广泛的国际比较研究，将新古典经济学的研究范式和方法用于社会保障问题的研究，使社会保障研究在纯精算技术的基础上加入了时间序列模型、效应模型等数量经济模型，增强了社会保障研究数量化、抽象化、模型化的特征。^[5]诚然，精算基础及技术机制、模型分析在社会保障运行中具有非常重要的价值，但过分侧重于对其运行机制的工具理性分析，而忽视对社会保障制度安排的前提条件，特别是各国具体的社会经济人口条件的分析，不能不说是社会保障理论研究现状的一个误区。

面对全球人口发展与社会保障现实问题的挑战，笔者认为当今社会保障理论研究亟待拓展新视野即人口发展观。众所周知，在社会发展的整个历史进程中，社会保障一直是与人类社会共同发展的。人口在发展过程中，从一开始就是相互支持、相互依存的群体生活；社会保障的对象是人口，现代社会保障制度首先诞生在实现高度工业化的西欧国家决不是历史的巧合，其中有着重要的人口学因素。当今社会保障制度改革成为全球共同的话题，一个重要原因即源于支撑该制度的人口基础面临的剧变。目前，理论界对于人口发展与社会保障关系的研究仅仅关注于支撑现行制度的人口结构的改变，而对人口结构与社会保障的关系也仅仅限于人口年龄结构的变化对于社会保障筹资机制的影响，对于人口年龄结构与社会保障项目设置的关系，人口的其他结构如就业与失业、收入分配、城乡结构等与社会保障的关系以及人口的数量、质量与社会保障的关系等缺乏全面和系统的研究，对于人口发展与社会保障两者相互制约的因素、相互影响的方向和程度、数量表现和数量界限、两者发展变化的趋势和规律等一系列问题的研究基本处于空白的状态，而对这些问题的认识直接关系到人口、经济和社会政策的制定。

三、选题及目的

人口发展理论为我们认识当代社会保障制度改革的实质提供了新的途径。

人口问题，实质是发展问题。探讨人口发展问题，是自人类脱离动物界以来一直受到关注的人类社会的一项重大课题。古希腊著名思想家柏拉图（Plato）、亚里士多德（Aristotle），中国古代著名思想家管仲、孔丘等都曾经从政治、经济、社会等角度探讨过人口消长的社会后果。近代资产阶级古典政治经济学的代表人物威廉·配第（Willian Petty）、魁奈（Quesnay）、亚当·斯密（Adam Smith）、大卫·李嘉图（David Ricardo）、西斯蒙第（Sismondi）等人，也曾经从经济学的角度研究过人口问题。无产阶级革命导师马克思、恩格斯在创立和阐述历史唯物主义的过程中，研究了人类自身生产和物质资料生产的关系，科学地阐明了人口运动过程，揭示了人口发展规律，完成了人口理论研究的伟大革命，这些对人口科学研究，均有着重要的指导作用。

20世纪30～40年代，人口问题作为一个世界各国共同关心的国际性课题，已经越来越引起人们的高度重视。随着人口数量的迅猛增长给人们的社会生活和经济生活带来许多新的矛盾，人口问题在社会生活中的地位更加突出。1934年，法国人口学家兰德里·阿道夫（Landry Adolphe）出版的《人口革命》一书，阐述了人口发展的阶段性。1952年，法国人口学家索维（Sauvy）出版的《人口通论》，提出了经济适度人口的概念。1972年，美国麻省理工学院教授麦多斯（D.L.Meadows）受罗马俱乐部委托主持编写出版的《增长的极限》，对世界人口发展现状和未来趋势及应选择的道路进行了分析，并呼吁各国把人口问题作为头等重要的问题对待。20世纪六、七十年代，美国著名经济学家舒尔茨·西奥多（Schultz Theodore）发表了一系列有关人力资本的著作，阐述了当代西方世界最为流行的人口质量理论。进入20世纪80年代特别是90年代以来，随着世界“可持续发展”观念的提出，工业经济向知识经济的转变，人口问题更加引人注目，并且已经成为制约可持续发展战略的中心议题之一，各国已经纷纷着手制定并修改其人口发展战略。

中国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须建立健全社会保障制度已经成为共识，但目前这种认识更多的还停留在社会保障制度改革是保障和促进企业改革和其他各项改革的一个重要前提条件的层面上，而对于社会保障制度改革与人口问题的关系还远没有引起足够的重视。^[6]改革开放以来，我国社会保障制度改革取得了突破性的进展。目前城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险等制度已经实施，基本生活和医疗逐步得到保障，但不能不看到我国社会保障形势仍然十分严峻，并且面临着三大挑战：

（1）日益膨胀的人口总量与社会保障水平提高的矛盾。据我国第五次人口普查结果，2000年11月1日中国人口为12.95亿，尽管离退休金由1978年的17.3亿元增至3646亿元，增长了210倍，年均递增25%，按可比价格计算，实际递增18.9%，快于同期国内生产总值递增9.4%的速度，但从总体来看，我国社会保障仍处于世界低水平之列。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚介绍，截至2005年9月，包括4000多万已经退休人员在内，我国养老保险的参保人数只有1.6亿多，不及劳动人口的一半，覆盖率不到世界平均水平的一半。与养老保险一样，同我国13亿的人口基数相比，基本医疗、失业保险、工伤、生育保险参保人数分别为13341万、10546万、7810万、5085万，都还显得“相对单薄”。在广大的农村，社会保障体系还基本上处于“空白地带”，社保在农村的普及率只有13%，且多数集中在少数城市和沿海地区。

（2）国有企业改革和所有制结构调整带来了劳动力结构的空前大调整，对就业、再就业和失业保险工作提出了新的挑战。目前，我国已经进入劳动年龄人口增长高峰期。“十一五”期间，预计将新增就业人口4500万人。据中国社科院预测，2006年新增劳动年龄人口将达到峰值。从2006～2015年，全国城镇每年将新增550万劳动力。按年城市化速率1%计算，城市每年需要接纳吸收农村富余劳动力1000万人。国有和集体企业深入改革，再就业劳动力将有450万人，加上往年积累的失业劳动力，城镇每年需要解决就业的劳动力达2400万人。根据我国经济增长速度，实际就业岗位在1000万人左右，每年劳动力供求缺口仍在1400万人左右，劳动力供大于求的基本格局长期内不会改变，而且矛盾将更加突出。社会保障矛盾反映在失业低保上，除了失业保障金太低，更突出的问题在于“登记失业率”远不能涵盖全部失业人口。

（3）日趋严峻的人口老龄化，对养老、医疗保险制度和保障能力提出了挑战。2000年，我国60岁及以上的老年人口达到了1.34亿，占总人口的10.84%，根据中位人口预测，到2020年，这个比例将升至16.84%；到2050年，老年人口将达到4.68亿，占总人口的27.77%。社会保障矛盾反映在养老保障上，问题突出表现为保障基金寅吃卯粮，覆盖面过窄；反映在医疗保障上，凸显于医改的走调和医保推进的迟滞，以及现有医保的严重不公平。

在中国现阶段经济发展水平、体制改革约束条件下，从人口现状及发展趋势出发，最显性、最迫切需要缓解的社会保障矛盾，主要集中于养老保障、医疗保障、失业保障三个层面。而且这三大社会保障在现阶段都不是要解决“锦上添花”的问题，而是要先解决“雪中送炭”的最低保障问题。最低保障又有三个关键性问题必须首先形成社会共识：一是，低保的水平亟须适当调高；二是，低保的覆盖面有待迅速扩大；三是，低保的资金来源必须由财政资金兜底。在“十一五”规划建议及中央经济工作会议中，社保问题的重要性、紧迫性一再被放大。劳动和社会保障部部长田成平曾指出，“十一五”期间，要以确保发放、扩大覆盖和完善制度为重点，进一步建立健全社会保障体系。目前，我国社会保障体系存在着覆盖范围窄、制度不健全、管理基础薄弱等问题，不适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的要求。“十一五”期间，要从统筹经济发展与社会建设、统筹劳动就业和社会保障、统筹城镇社会保障和农村社会保障、统筹公平和效率、统筹政府作用与市场效率的高度，以确保发放、扩大覆盖和完善制度为重点，进一步建立健全社会保障体系。确保发放就是要在继续确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放的基础上，做到确保各项待遇的发放，保障参保人员的基本生活和权益；扩大覆盖就是要从更多地注重公平、促进社会和谐的高度，认识加快扩大社会保障覆盖范围的意义，特别是要通过制度创新，对机关事业单位人员、灵活就业人员、进城务工人员、被征地农民等社会群体做出符合其就业和收入特点的制度安排，促进他们参保。

在今后经济发展和社会改革的总体规划中，中央政府力求加重缓解社保矛盾的力量分配，加大应对举措。近年来，国内关于社会保障的研究可谓内容丰富，成就卓著。但本人通过对国内社会保障文献的学习和思考，觉得对社会保障的理论研究从社会学、经济学、政治学的角度探讨得比较多，从人口学的角度研究得比较少，特别是对于人口发展与社会保障的关系进行全面系统的研究还很欠缺，对于中国人口与社会保障问题的研究更是十分薄弱。因此，开拓人口发展与社会保障的研究领域已是摆在我们面前的一个十分迫切的课题。本书在吸收国内人口学者和社会保障专家已有的研究成果的基础上，进一步投石探路，以期抛砖引玉，希望能达到有助于深入研究人口与社会保障问题，从而促进中国人口与社会保障协调发展的目的。