中国人口老龄化与社会保障制度建设

中国人口老龄化与社会保障制度建设_中国人口与社会保障

第四节　中国人口老龄化与社会保障制度建设

2000年11月底中国第五次人口普查，65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口6.96%；60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%。2001年1‰人口抽样调查表明，我国65岁及以上人口占总人口的比重，已经达到了7.83%。这些数据表明我国已经进入了老龄化社会。人口年龄结构变动的趋势表明，2000年后，我国人口老化的速度加快。随着人口老化程度的加深，老有所养、老有所医等问题的出现，使中国社会保障制度面临许多新的课题。

一、中国人口老龄化的进程与特点

2000年的第五次人口普查与1953年的第一次人口普查相比，65岁以上老年人口在47年中增长了2.36倍，年均递增2.6%，快于全国人口递增1.6%的1个百分点，占总人口的比重由4.4%提高到7.0%，提高了2.6个百分点。近10年老龄化速度加快，每年递增3.4%，快于全国人口递增1.1%的2倍多。基于不同的生育率变化的假设，有关学者和部门对我国未来老年人口增长及其占总人口的比重作了多方案的预测（见表5－7、表5－8和表5－9）。

表5－7　宋健等人对我国人口年龄结构的预测　　单位：%

续表

注：β表示妇女平均生育数。

资料来源：宋健、田雪原等著：《人口预测与人口控制》，人民出版社，1982年。

表5－8　澳大利亚人口学者对我国人口的预测　　单位：%

资料来源：约翰·C.卡德威尔、帕特·卡德威尔：《中国的人口和发展》，载《人口与发展》，中国人民大学出版社，1987年。

表5－9　中国未来人口发展预测（1991～2050年）

资料来源：国家统计局人口与就业司编：《1990年人口普查数据专题分析论文集》，中国统计出版社，1995年。

尽管各种预测之间稍有差异，但考虑到我国人口控制的状况，在2000年以后中国人口结构进入老年型是毋庸置疑的，且各个时期的老化速度和程度有很大的差异，大致可以分为三个阶段：第一阶段为1990～2000年，人口从成年型向老年型转变阶段。在这个时期老年人口总数和比重都在增加，少年儿童人口数在2000年前后达到最高值，这一时期是人口缓慢老化阶段。第二阶段为2000～2020年，人口典型的老年型阶段。在这个时期，中国人口年龄结构变化速度较快，彻底完成从成年型向老年型人口转化的过程。第三阶段为2020～2050年，严重的老龄化阶段。在这30年的时间内，60岁及以上老年人口比重上升到27.43%，少年儿童人口比重下降到16%。到2050年时，老年人口、少儿人口和劳动年龄人口的比重都逐步稳定下来，65岁及以上人口的比重达到20.43%，老少比达到127.6%，人口年龄中位数高达43.7岁，人口年龄结构已经进入高度老龄化。

人口老龄化是人口发展的必然趋势，现在几乎所有的发达国家以及一些发展较快的发展中国家早已进入老年型国家行列。新中国成立以来社会经济的发展以及医疗卫生事业的进步，人口死亡率大大下降，人均预期寿命大幅度提高，为人口老龄化奠定了基础。20世纪70年代以来，计划生育基本国策的实施促使生育率大大下降，导致人口老龄化提前到来。与发达国家相比，中国人口老化具有以下几个明显的特点：

1.人口老龄化速度快

国外较早出现人口老化的国家，65岁及以上人口占总人口的比重从5%上升至7%，一般需50～100年，有的甚至更长。中国该比重从1982年的4.9%上升到2000年的6.96%，只用了18年。日本是目前世界上人口老龄化进程最快的国家，老年系数从9%上升至20%以上，约需45年，中国则只需35年左右。另据美国人口普查局的统计和预测，65岁及以上老年人口比重从7%上升到14%所经历的时间，法国115年，瑞典85年，英国45年，日本30年，而中国大约只要25年。

2.老年人口数量多

中国是世界上人口最多的国家，老年人口绝对数量也大。2000年65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口6.96%；60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%。2002年，65岁以上老年人口已达9420万人，占总人口7.3%。如按2003中国统计年鉴中的2002年1%人口抽样调查，65岁及以上老年人口已占调查人口总数的8.16%，按此比例推算，全国65岁及以上老龄人口已达10482万人，比人口普查数增加1671万人，到2020年，我国65岁以上老龄人口将达1.67亿人，约占全世界老龄人口6.98亿人的24%，全世界每四个老年人中就有一个是中国老年人。

3.经济发达地区率先进入老龄化

据2002年人口抽样调查，65岁及以上老年人口占全国人口比重，平均为8.2%，比2000年人口普查7.0%高1.2个百分点。按地区分，老龄化程度以上海最高，达13.4%，进入8%以上的地区是浙江11.2%，北京10.8%，天津10.7%，江苏9.9%，重庆9.2%，湖北8.8%，湖南、广西、四川均为8.6%，山东8.5%，安徽8.2%，辽宁8.1%，陕西8.0%，共14个省市区，总人口达6.9亿人，占全国总人口54%。西北地区和云、贵、藏等17个省区均在8%以下，呈现了经济发达地区率先跨入老龄化社会的态势。按城乡分组，2000年人口普查，城镇老龄化比例为7.3%，比农村的6.3%多1个百分点。2002年，全国平均老年抚养比为11.6%，以上海为最高，达17.7%，浙江15.4%，天津14.4%，北京13.9%，江苏13.9%，湖北12.9%，重庆12.8%，广西12.5%，在12%以上的还有安徽、四川、湖南，青海、宁夏为最低，在8%以下。

4.人口老化速度超前于经济发展水平，呈现了“未富先老”的特征

按一般规律，经济发展、出生率下降和人口老化三者基本是同步的。目前，世界人口老龄化主要出现在经济较发达、人民生活水平较高的国家，发达国家在进入老年型社会时，人均国民生产总值在4000美元左右。瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家在进入老龄化时，人均GNP已达1万～3万美元。在全球72个人口老龄化国家中，人均GNP达1万美元的占36%，1万至3万美元的占28%，而我国在2002年只有980多美元，就提前进入了老龄化阶段，这说明我国经济发展水平尚处于世界中下水平时，老龄化程度却已进入了发达国家的行列，呈现了“未富先老”的特征。老龄化的加速对经济社会都将产生巨大的压力。

二、中国人口老龄化对社会保障的影响

随着人口出生率下降，少儿人口在总人口中比重下降，老年人口比重上升，虽然总的抚养系数不会有很大变化，但是在养老和养小上所面临的问题是不一样的。应该说养老问题要复杂得多。一般来说，婴幼少年主要靠家庭抚养，国家仅支付托幼、教育、城市住宅和公用事业设施及部分医疗费，而离退休人员生活费主要由国家和企业负担。据估算，国家和企业用于一个城市老年人口的费用约为用于城市婴幼少年人口费用的7倍。^[5]由于老年人口数量增加，会带来老年人口的赡养、医疗、社会福利和社会服务等方面的众多需求，中国因人口出生率大幅度下降而导致的人口迅速老龄化过程对经济和社会发展带来的影响是巨大的。

（一）人口老龄化对社会养老保险的影响^[6]

1.赡养率提高所带来的直接影响

赡养年龄人口相对于工作年龄人口的比率即人口赡养率。在我国，由于人口生育率和增长率的下降，赡养率相应的不断上升。赡养率的提高体现在我国社会养老保险计划中，就是参保的退休职工相对于在职职工的比例率不断上升。显然，赡养率的提高将对中国养老保险基金的收支平衡产生直接的影响。对于社会统筹的第一支柱养老金，我们很容易推导出养老保险社会统筹账户年度收支平衡条件为：

缴费率＝替代率×赡养率

式中缴费率为在职职工养老保险缴费与工资总额之比，替代率为退休职工的平均养老金与在职职工的平均工资之比，赡养率为退休职工与在职职工人数之比。上式表明，如果要维持替代率不变，则赡养率越高，相应的缴费率就越高。假定目前的赡养率即退休职工人数与在职职工人数之比为1∶4，那么要实现20%的替代率，在职职工（包括他们所在的企业，下同）只要向养老金的社会统筹账户缴纳相当于他们工资5%的养老保险费。假定由于人口的不断老化，赡养率上升为1∶1，要实现20%的替代率，在职职工就要向社会统筹账户缴纳相当于他们工资20%的养老保险费。此外还要加上他们对自己在养老基金中的个人账户的缴费。实际上企业和职工个人对上缴养老保险费的承受能力是有一定限度的。当养老保险的缴费率已经达到上限时，赡养率的提高便意味着养老保险替代率（即养老金平均水平占在职职工平均工资的比率）最终将不得不下降。

根据中国劳动和社会保障部公布的数据，到2002年末，全国参加基本养老保险人数为14731万人。其中，职工11128万人，离退休人员3603万人。由此可以推导出在职职工与离退休职工的比率为3.09∶1，或者说大约3个职工负担一位退休职工。相比之下，1978年的这一比率为30.3∶1，大约30位在职职工负担一位退休职工。也就是说，每负担一位退休职工的在职职工人数，在20多年中缩减到原来的1/10。城市地区的情况更为严重。例如上海2001年底，在职职工与退休职工的比率，已经下降到1.6∶1，如果目前的独生子女政策继续下去，这一比率还会在很长一段时间内继续下降。

2.人口结构和规模变化所带来的间接影响

首先，人口老龄化对劳动力成本产生影响。劳动力成本不仅包括工资，还包括养老保险和其他社会保险的税费。通常在劳动力成本中社会保险税费所占的比重会随人口老龄化的加深而相应增加。在某些福利水平较高而又人口老化的国家如比利时，社会保险税费与工资本身已经不相上下。据预测，我国劳动力供给量受人口老龄化因素的影响将在2012年开始下降，劳动力供给减少将导致劳动力支付报酬的相应提高。同时由于我国退休人口相对于劳动年龄人口的比例（即赡养率）不断上升和人均收入水平的日益提高，都将推动劳动力成本的上升。劳动力成本上升将对我国产业竞争能力带来不利影响并最终会影响我国养老基金的收入能力。改革开放以来，我国各类产品的出口以较快的速度增长。应该承认，我国在国际市场上具有较大比较优势的产品仍然是劳动密集型产品，这种比较优势归根到底来源于我国丰富的劳动力资源和低廉的劳动力成本。但是，应该看到，随着我国城镇人口的老化，我国城镇企业劳动力成本相应上升，必然会影响它们在国内和国际市场上的竞争力与经营状况。在老龄化发展的不同时期对经济发展的影响是不同的。在人口老龄化的最初20～30年，人口结构对经济发展的促进作用最为明显。一方面少年儿童的抚养系数在下降；另一方面，老年人口的抚养系数在缓慢上升，社会总的负担系数较低，是社会经济发展的黄金时期。我国目前率先进入老龄化的经济发达地区正处于这一时期。日本在20世纪60～80年代的经济飞速发展，其中一个原因就是劳动年龄人口的赡养负担较轻。但是，当生育率持续下降一段时期后，总人口中老年人口的比重会不断增加，整个社会老年人口的总负担会有明显的上升，因老年人口增多而大量增加的养老金、医疗费以及其他相关费用，会给社会经济发展带来沉重的压力。日本从20世纪90年代初以来经济陷入长期衰退，固然有多方面的原因，但是，人口年龄结构的老化和劳动力成本的提高也是一个重要因素。

其次，人口老龄化还会对消费需求产生影响。根据生命周期消费理论，老年人口是储蓄提取者，那么老年人口比重上升则储蓄率将下降。按照合理预期理论，由于中青年人观察到人口老龄化趋势，对未来养老保险可持续性的不确定预期，也会减少消费意愿。这不仅涉及老年人，也涉及中青年人口，为自己未来的养老进行储蓄而减少当期的消费行为，那么储蓄率将上升。我国在进入人口老龄化以后，人们出于养老保障和子女教育的考虑，储蓄率持续居高不下，目前超过40%。消费倾向的下降会加剧国内需求的不足，导致经济增长放慢以及就业与工资收入增长放慢，并最终影响养老基金的收入。如果经济增长靠消费需求来推动，那么在此背景下经济发展将面临巨大挑战。

最后，人口老龄化还可能对学习和创新能力产生影响。在技术进步速度加快的背景下，年轻人更易接受和学习新技术，所以从人口学的角度来看，人口老龄化对提高创新能力不太有利。尤其在知识更新加快和信息、生物技术等高科技产业在经济增长中的重要性日益增大的大趋势下，人口老龄化对经济繁荣和收入增长的影响会变得更加明显。此外，中老年劳动者重新学习与培训的费用较高、职业流动性较差，他们往往是结构性失业的最先承担者，而且一旦失业往往很难就业。统计显示，我国15～64岁劳动年龄人口中45岁以上的中老年劳动力人口比重从1990年的19%上升到2000年的24%以及2005年的27%左右，预计到2040年这部分劳动力人口将上升到37%左右。尽管这些人口拥有丰富的经验，但是他们接受新技术、采用新方法、使用新工艺、学习新知识的能力与水平一般要低于青年人，他们动手能力、协调能力也相对较弱，因而往往难以适应快节奏的经济社会活动，难以适应科技革命对劳动者自身的要求，从而不利于技术的革新以及生产率的提高，长此以往，必将削弱我国的综合竞争力。因此，在劳动力年龄结构发生变迁过程中如何采取措施使中老年劳动力资源适应经济社会的发展就成为一个重要的课题。

（二）人口老龄化对社会医疗保险的影响

人口老龄化对社会医疗保险的影响主要表现在五个方面：一是退休人数急剧增加，医疗总费用增加；二是在职人员趋于减少，缴费者人数相应减少；三是退休后平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长；四是退休人员的平均医疗费用高于在职职工，高龄老年人口高于低龄老年人口；五是需要护理的病人增加，护理费用大幅度上升。

退休后人们的生存时间延长，即不用缴纳保险费而享用医疗保险的时间在延长，主要影响人类健康的慢性非传染性疾病的患病率提高。这主要由于：一方面，随着医学科学技术的发展，患此类疾病的人群平均生存时间延长；另一方面，由于许多慢性非传染性疾病与年龄之间具有正相关关系，即随着人群生存时间的延长，此类疾病的发病率呈现增高趋势。因此，随着人口老龄化的加剧，医疗保险的需求必然进一步增加，医疗保险费用成本也将进一步增加。2000年，全国参加基本医疗保险的离退休人员为924万人，2001年为1815万人，2004年增加到3359万人，当年医疗保险基金支出达到862亿元，比2003年上涨31.6%。由于我国目前离退休人员医疗费用实行国家与单位共同负担，因此，在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻的挑战。但是我国现在正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不是很高，因此基本医疗保险制度所提供的医疗保险水平还很有限。有研究表明，在医疗服务价格保持不变的条件下，人口老龄化导致的医疗费用负担年递增率为1.54%，也就是说，未来15年人口老龄化导致的医疗费用负担将比目前增加26.4%。据卫生部1998年的一项调查统计显示，我国60岁及以上老年人两周患病率为全人群的1.7倍，慢性病患病率为全人群的4.2倍。

目前，中国的医疗保险改革与医疗卫生改革和药品流通体制的改革（三医联动改革）还在探索过程中，社会医疗保险改革虽然取得了一定的成就，但是也还存在许多有待解决的问题。20世纪90年代以来，我国加快了城镇医疗保险改革的步伐，医保制度的建立，在很大程度上增强了单个企业的抗风险能力，并在一定程度上促进了医疗服务机构之间的竞争与市场化进程。但是我国医疗保险制度的总体表现还比较差，从医疗服务的可及性以及成本（效率、成本控制）、质量来看，都还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

一是医疗保险的覆盖率极低。到2002年底，全国城镇基本医疗保险参保人数9400万人，其中参保职工6926万人，参保退休人员2474万人。城镇基本医保的参保人数只有全国总人口的7.2%，全国城镇人口的20%，覆盖面很小。即使在上海这样的经济发达地区，医保的覆盖人口也只有700万人，占全市1325万户籍人口的52.8%，还有将近一半的人口没有基本医疗保险。

二是与医疗保险覆盖率低相关的一个公平性低问题，尤其是城乡差距过大。我国的卫生保健不平等主要表现在三个方面：地区差距、城乡差距和阶层差距。1998年，各省人均卫生事业费最高的达90元（上海），最低的只有8.5元（河南），两者相差10倍之多。有关卫生费用和医疗保险覆盖率的国际比较表明，我国医疗保险制度的成本效益较差。改革开放以后，中国经济连续20多年高速增长，与此同时，人均卫生费用大幅上升，但卫生事业却没有得到相应的发展。世界卫生组织（WHO）2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在144位。由于医疗服务的供给方缺少内在的成本制约机制和激励机制，医疗卫生费用上涨的趋势尚未得到有效遏制。1990年，全国卫生总费用只有700多亿元，到2000年，这个数字已高达4764亿元。短短10年间，卫生总费用增加近7倍，增长速度惊人。从卫生总费用占GDP的比重来看，1980年为3.28%，1990年为3.87%，1995年为3.88%，1999年达到了世界卫生组织规定的最低标准（5%），次年超过世界平均水平（5.3%），达到5.7%。从发展态势看，医疗卫生费用的快速上涨势头还难以得到控制。由于没有医疗保险的人群的医疗服务需求受到抑制，医务人员的平均工作负荷和医疗设施的利用率出现下降趋势。中国消费者协会的一份统计报告指出，由于没有医疗保险，并且药价太高，中国大概有50%的人生了病不敢去医院。目前，农村人口的医疗保险与护理保险都没有形成制度化的解决方案。合作医疗这一曾经在20世纪七八十年代得到联合国高度推崇的农村医疗卫生制度，从90年代以来已经在绝大部分地区停办，农村人口的医疗卫生状况出现了倒退，越来越多的农村老年人口面临的老年医疗问题更大。未来老年人子女数量的急剧下降将对他们在75岁以后的护理问题产生严重影响。

因此，构建一种新型的社会养老保障制度已是中国人口老龄化发展日趋迫切的要求。

三、中国人口老龄化与社会保障制度建设

（一）中国人口老龄化的社会保障制度对策^[7]

根据中国人口老龄化进程的特点，笔者认为，中国养老保障制度建设当务之急应采取如下对策：

1.调整社会保障项目结构安排，使抚养重心由婴幼儿、少年转向老年

人口是消费的主体与直接承担者，社会的发展总是为了满足人口的某种需要。一定社会的消费水平、消费结构以及由此形成的产业结构总是与这个社会的人口构成因素密切相关。人口老龄化对社会保障项目结构的影响主要表现为养老、医疗项目规模相应增大。在西方国家，老年津贴一般是社会保障的核心项目。西方学者的统计研究表明，一个国家65岁以上的老年人口每增加1%，健康支出占国内生产总值的比重将提高0.12%。随着我国人口老龄化的发展趋势，未成年人口的消费品需求逐渐下降，而适应老年人口需求的各种消费品以及服务将会不断增加，并由此对我国现有的产业结构提出挑战。一方面，14岁以下人口的消费总量逐渐下降，该群体的整体购买力也随之下降，针对该年龄段所生产的服装、日用品、保健品以及文化教育等数量及产业相对减少。如对尿布、奶瓶、玩具、少儿服装与食品、少儿图书、幼儿园、中小学教育等的需求将逐渐萎缩或减少，这些行业的从业人员也会相应减少。另一方面，老年消费品需求增大，老年人口消费总量持续上升，从而改变着人们的消费结构，影响人们的消费偏好。因此，适应老龄化、针对老年人自身需要的产品与服务，如老年服装、老年食品、老年保健用品和老年休闲、旅游、养生、娱乐等消费需求将越来越大。这种消费结构的变化又会自觉和不自觉地吸引更多的人员从事老年产业研究，开发老年消费市场，从而引发整个产业结构的调整与变迁。这样，社会必须大力兴建公共养老设施、扩大老年活动场所、增加老年服务项目、提升老年服务水平、发展老年服务产业。所有这些必将对我国消费结构以及产业结构的变动产生深远的影响，社会保障的重心应由婴幼少年转向老年，政府应制定相关政策，调整社会保障项目的结构安排，根据具体情况，在考虑如何保持和提高老年人参与社会经济活动，如何保护老年人避免贫困，以及如何调整就业政策以适应老年人的需求这三大基本问题上，使老年人有适当的经济和社会保障，有机会享有一切基本的社会服务，包括社区、医疗、娱乐等服务，具有同样的机会获得教育、信息、技术和专门技能的权利，并鼓励他们为社会发展作出贡献。

2.采取多种措施，缓解个人账户“空账”危机

数理统计和保险精算的研究表明，养老金现收现付式筹资方式无法面对人口老龄化的巨大挑战，基金积累式可免除人口年龄结构的影响。我国面对人口老龄化的趋势，已引入基金积累制构筑新制度。但无论是1995年方案，还是1997年方案，均试图通过当期的企业“统筹缴费”解决老职工的养老金来源，即所谓“新人新办法，老人老办法，跨体制的人员采取过渡办法”。这种制度设计要求当代企业承担对“新人”进行养老金积累和对“老人”进行养老的双重任务。但是，根据目前的现实，由企业当期缴费完成双重任务是行不通的。如果通过企业缴费完成对“新人”和对“老人”的双重任务，即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费率至少要达30%左右，这是任何企业都无法承受的。迫不得已的办法是挪用已进入在职职工个人账户的养老金，来支付已退休职工的养老需要，个人账户大部分变为“空账”。如1997年全国养老金当年收入为1337.9亿元，当年支出为1251.3亿元，当年节余仅为86.6亿元，积累只占当年收缴的保险金的6.5%，远远低于名义上的个人账户储存额。从很大程度上讲，这仍旧是现收现付的模式。2000年，我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元，到了2005年底，“空账”已经达到8000亿元。其实，现在的养老金问题是历史遗留下来的。在体制转型前，大部分企业的养老保险基金或以利税形式上缴国家，或被企业当做再生产，现有的“老人”当时几乎没有预留养老金，更不存在养老金的积累。有专家认为，本应积累的“老人”养老金在计划经济时期已转化成国有资产（企业固定资产、上缴国家财政的利润和无偿向职工提供住房），解决历史问题，最好还是从历史的角度入手。现阶段养老基金筹资问题的解决，可以同国有资产、财政和住房制度改革结合起来，系统思考和解决。具体来讲，可从以下几个方面考虑：①在财政补贴社会保障基金方面，可以把所得税收入转化为养老金。社会保障基本功能之一就是把高收入者的利益部分转移给低收入者或失去劳动机会者。所得税是高收入者缴纳的，而养老金是退休人员的必要生活费，把所得税收入转化为养老金具有合理性。②在国有资产方面，可以把国有资产通过各种形式变现的资金，按一定比例转化为养老金，因为这部分资金里有一部分是当今退休人员当年在低工资条件下劳动积累的。③在住房改革方面，可以把已经退休和即将退休人员的住房出售资金转化为养老金。我国以前无养老金积累，但已把这部分钱用在了为职工无偿提供住房上。现在已实施住房商品化，正好可以把出售这部分住房所获得的资金转化为养老金，这在逻辑上是合理的。对于那些无钱买住房的退休者，可以在法律上免除其子女对房屋的继承权，把房屋抵押给银行、保险公司，贷款给这些人发养老金，待房屋所有者去世后，房屋归银行或保险公司所有；也可以允许这部分人的房屋提前进入二级市场出售，或进入期货市场，把变现的资金转化为养老金。④对新兴民营企业、合资企业全面征收社会保障金，这些企业职工比较年轻，退休还有很长时间，暂时不用花费这笔基金，政府可用这笔资金缓解目前养老金的不足。

3.建立社会保障金融机构，进行社会保障基金管理和投资

随着人口老龄化的加剧，现收现付社会保险财务机制正面临困境，部分积累制已成为比较合适的选择。而无论是采用叠加式还是台阶式提高预提积累水平，部分积累制必须产生较大规模的社会保险基金。鉴于普遍的工资水平上升较快并时常伴随较高的通货膨胀因素，所积累的基金必须保证较高、稳定的收益率。目前，我国社会保障基金管理尚存不足，有待进一步完善。我们认为，组建社会保障金融机构，专门从事社会保障基金管理营运是比较现实的选择。社会保障金融机构为非银行金融机构，主要从事基金的投资运营，其主要职责为：按照有关法律、法规从事各项金融活动；选择投资对象，并付诸实施；制定年度经营计划、预决算和收益分配方案；负责基金的资产经营和发布公告，基金所得收益全部并入基金，也可以向社会融资、募股。社会保障金融机构可以在各省、市建立相应的地方分支机构或派出机构，使基金的收缴、发放、业务结算及资金运营等项业务融为一体，形成高效率的现代化管理营运体系。

4.发展老年服务业，实行老年保障社会化

人口老龄化使家庭结构向小型化发展，迫切要求实现老年保障的社会化。2004年，我国家庭平均人数已经降到3.36，一代户、二代户已占全部家庭户的70%以上，多代户家庭逐渐减少。近些年来，家庭日趋小型化和就业面的扩大，使年轻人对老年人的赡养照顾负担加重。今后一对夫妇要照顾双方四位老人的现象会相当普遍。如果没有社会化的服务，就会成为困扰社会主要劳动力的沉重负担。因此，发展老年服务，增设为老年人服务的公共设施，包括老年公寓、托老所、老年俱乐部、疗养院、护理院、老年医院、老年活动场所等是老年保障事业的重要措施。这不仅关系到日趋庞大的老年人老有所养、老有所医、老有所乐的问题，也是关系到解除每个家庭后顾之忧的问题。

5.解放思想，在老年保障工作方法和思路上不断创新

我国在老年保障方面一切靠国家的旧观念还很浓厚，而国家经济基础又比较薄弱，不可能更多地在老年保障方面加大投入。应该解放思想，不断在老年保障工作方法和思路上创新，建立与社会主义市场经济相适应的老年保障新体制。如在老年服务方面，不能都是福利性和示范性的，应当向老年产业方面发展。我国老年产业还是一块有待开垦的处女地，也是一个新的经济增长点。且不谈老年生活、医疗服务设施、老年活动中心、老年公寓等方面的建设，就是老年日用消费品的开发也不尽如人意。店铺里妇女、儿童用品琳琅满目，种类齐全，而老年用品则稀稀落落，品种单一，式样陈旧。住宅建筑如何适应老年人的需要，也需要开发。我国物价水平低，购买力要高于人均国民收入所代表的水平。我国老年人口数量多，市场规模大，地区发展有差异，需求层次多，老年产业发展前景可观。从老年保障角度看，发展老年产业具有的社会效益是难以估量的，它可以实现老年保障的社会化，减轻国家负担，使老年保障事业进入良性循环，摆脱养老靠国家的旧观念。同时，老年产业的经济效益使得老年保障事业具有坚实的经济基础，有益于促进老年保障事业的开展。

6.充分发挥家庭赡养在社会保障中的作用，逐步完善农村社会养老保险制度建设

家庭是社会的基本单位，在解决老年人问题方面具有关键的作用。从工业化国家经历来看，即使在国家提供大量社会福利的时候，家庭仍然是最主要的照料老人的“单位”。事实证明，没有任何一个机构能够完全替代家庭的作用。从我国目前较低的生产力发展水平和畸重的乡村人口比重来看，无论哪一级政府都无力对乡村老人实行统一的社会供养，同时乡村经济发展程度不一，富裕的地方可以采取集体统筹的办法提高养老的社会化程度，但绝大部分乡村目前难以办到。因此，各级政府在制定任何社会政策时，不应忽视家庭的作用。在强调家庭成员有责任和义务赡养老人的同时，政府要为家庭提供有利的环境，并确保对它的支持。为保障老年人的受赡养权利和人身权利，防止子女不承担赡养义务和虐待老人的现象，还应当制定“老年人保护法”或制定有关维护老人合法权益的法规。要对青少年进行尊老养老的教育，以道德的形式影响和制约后代，使家庭赡养功能得到继承和发展，并成为一种社会风尚。随着社会主义市场经济的充分发展和农民生活水平以及文化素质的提高，逐步完善农村社会养老保险制度建设。从我国国情来看，以健全的金融市场为依托，实行以“个人账户”制，强制储蓄积累为特征，社会互济性强，政府从财力、政策上给予适度扶持的社会养老保险形式为主导和基础，商业性养老保险形式为辅助，团体和家庭为最后保障的多元化、多层次的社会养老保险模式，应是中国农村社会养老保险制度建设的目标。

（二）中国老年保障制度建设的人口学对策

正确认识人口结构的变化，妥善解决人口结构问题，是中国老年保障制度建设的基础工作。

1.正确认识人口结构的变化

中国人口年龄结构的现状及其发展趋势预测表明，现在到21世纪40年代整个时期，少儿负担比几乎是单调下降的，老年负担比则不断提高，社会总负担比先下降后上升，其中2030年以后的总负担比是比较高的，主要反映出人口老龄化程度大大提高的影响（见表5－10）。

表5－10　1953～2050年中国人口负担系数的发展变化

续表

资料来源：于学军：《中国人口老化的经济学研究》，中国人口出版社，1995年，第160页。

有人提出，未来老年人口比例很高时，应通过放松人口控制，多生育一些孩子来达到缓解人口老龄化程度的目的。这里我们必须解决人口结构变化的几个认识问题。

（1）人口老龄化是社会经济发展的必然结果，也是人口现代化的重要标志。随着社会经济的发展，特别是现代社会生产水平的提高，医疗技术的进步，人类生存环境和生存条件的不断改善，人口再生产必然从高出生率、高死亡率、高增长率逐步转向低出生率、低死亡率、低增长率甚至零增长率转变。人口年龄结构从年轻型走向成年型再过渡到老年型是不以人的意志为转移的客观存在。这是人类社会的巨大进步，也是现代文明的重要标志。

（2）人口老龄化本身并不构成“问题”，人口老龄化问题是与社会经济等因素的关系问题。在讨论人口问题时，最忌讳的就是就人口论人口，把注意力放在生育多少孩子上，从未来人口总量或结构上来证明选择的正确性，而忽视社会、经济、环境等因素的影响。人口问题从来都是人口与社会经济等因素的关系问题，社会经济环境等因素是影响一国人口老龄问题严重程度的决定性因素。在分析中国人口老龄化问题时，我们必须立足于中国的具体国情。从老年负担来看，劳动年龄人口只有具有一定的素质并配备必要的劳动条件才能形成实际的生产力。现在和将来很长一段时期我们面临的问题是：一方面剩余劳动力需要转移，另一方面劳动力素质很低，此外，资金和技术短缺，经济增长方式的转变，形成了我国日趋严峻的就业困难和失业问题。从长期发展趋势看，中国劳动力不是短缺而是过剩，过剩劳动力不仅不能负担老年人口，反而需要由社会来负担。因此，中国人口老龄化问题并不是一般的人口年龄结构问题，还与劳动年龄人口的实际就业水平密切相连。如果仅仅从老年负担比来考虑，可能统计数字会掩盖真实的问题，放松人口控制的结果只是人口统计上的老年负担系数降低了，实际是反而背上了更沉重的包袱，即社会经济发展水平得不到提高。

（3）计划生育会加速人口老龄化进程，但放松人口控制却无助于人口老龄化问题的解决。我国的生育政策主要是控制人口增长，降低生育率。生育率的降低必然会加速人口老龄化的进程，但是我们必须清醒地认识到，尽管我国实行计划生育使老年型社会来之迅猛，但老年人口绝对数量并没有因计划生育政策而增加。未来庞大的老年人口是现在已经出生人口，这一绝对数量的问题不是计划生育造成的，而是过去没有及早实行计划生育造成的。即使我们现在放松人口控制，提高妇女生育率，未来老年人口的数量也丝毫不会减少。严格控制人口总量的增长，保持一个合适的人口规模能够对我国社会经济发展提供一个良好的人口条件，从而有利于未来老龄问题的解决。我国20世纪70年代以来，正是由于大力推行了计划生育政策，才使我国在10多年的时间里少生了两亿多人口。如果把这少生的人口与老年人口比例上升作比较，用它们对社会经济发展利弊进行权衡，“两害相权取其轻”，显然人口老龄化问题要比多生两亿人口的问题轻得多。

2.妥善解决人口老龄化问题

根据人口、经济、社会协调发展的原理，借鉴发达国家的实践，我们认为，经济的发展、政策的完善、政府强有力的领导机制是一个国家成功地治理人口老龄化问题的必备条件。立足于中国实际，关键应采取以下对策：

（1）充分利用人口年龄结构变动的“黄金时期”，大力发展经济。众所周知，生育率的快速下降是人口老龄化的主要原因。但是在生育率下降的最初阶段，由于育龄妇女生育子女数减少，少年儿童系数显著降低，会形成平滑的“年轻型”人口，而且这部分人口上升为劳动力人口乃至于老年人口需要一定的时间，即达到人口年龄结构的老化需要一定的时间。在这段时间内，劳动年龄人口空前膨胀，少儿系数急剧降低，对社会经济发展十分有利，有人称这段时期为发展经济的“黄金时期”。日本、新加坡的发展经历证明了抚养比例的下降和经济发展之间的关系，从人口预测可知，中国人口年龄结构的变化同样会经历这样一个时期。在1982～2025年间，少儿人口在总人口中的比重已经下降，老年人口在总人口中的比重刚上升，总抚养比处在下降到上升的低谷。这个时期劳动力相对年轻，劳动力资源充足，每年净增600万左右劳动年龄人口，为经济发展创造了良好的条件。中国是在经济不发达的情况下迎来人口老龄化的。因此，解决人口老龄化所带来的问题，集中到一点就是大力发展经济，努力壮大经济实力，以强大的物质基础作为解决人口老龄化问题的坚强后盾。

（2）劳动就业政策兼顾劳动年龄人口和老年人口。随着人口平均寿命的延长，一个人退休后还要生活20年甚至更长的时间，如果不考虑法定退休年龄的强制性，决定一个人是否退休的因素是多方面的，其中经济因素、健康状况起重要作用。国外根据人口年龄结构的变化，劳动就业政策起着调节劳动力市场供求关系的重要作用。鉴于我国人口“未富先老”的特点，在调整我国就业政策时，既要考虑我国未来几十年不断膨胀的劳动年龄人口，同时又要兼顾老年人的利益，考虑老年人再就业的要求和必要性。

（3）开征社会保障税。随着中国人口老龄化速度的加快和老龄化程度的加深，社会负担系数不断上升，一方面对政府财政支出需求加大；另一方面对政府财政收入供给减少。国企改革、市场经济体制建立、政府机构改革都对社会保障体系的建立和完善提出了十分急迫的要求。建立和完善社会保障体系，首要的问题是如何使基金供给满足于需求。我国现行社会保障基金筹集形式既不规范也不稳定，远远不能适应社会保障支出的需要。资金短缺已成为制约社会保障事业发展的主要因素，应开征社会保障税作为筹集社会保障基金的主要形式。税率的高低可依据人口年龄结构的变化适时地调整。

（4）因地制宜，采取分阶段的人口生育及灵活多样的人口迁移政策，避免人口老龄化进程过快。根据我国人口老龄化的特点，在大力推行节制生育的同时，应做好人口规划。人口规划应避免两方面的问题，一方面是生育率过高造成人口增长过快；另一方面是生育率过低造成人口年龄结构老化过快。也就是要在生育率水平和人口年龄结构老化水平之间进行权衡，找到使两者适度的均衡点。由于受20世纪六、七十年代人口出生高峰的影响，目前我国育龄人口庞大，90年代平均每年出生人数约在2000万人以上。这样巨大的人口规模对于我国的现代化建设是一个沉重的负担，所以严格控制人口增长仍然是当务之急。但为了使人口尽快地达到理想的静止状态，我们必须充分注意城乡区域老化程度不平衡和不同时期人口年龄结构的变化特点，适当调整人口生育政策，建立合理的人口结构，尽量避免在某一阶段、某一地区可能出现的人口过分老化。如：在错开人口生育的高峰期以后，采取分阶段的扩大二胎的新生育政策。为调整地区间的人口老化差距，还应制定取长补短灵活多样的人口迁移政策，使我国人口年龄结构向稳定和合理的方向发展。

【注释】

[1]吕学静：《日本社会保障制度》，经济管理出版社，2000年。

[2]吕学静：《日本社会保障制度》，经济管理出版社，2000年。

[3]周天勇：《中国城镇的失业率究竟是多少》，《财贸经济》，2003（11）。

[4]李仁君：《由穷变富的学问——舒尔茨及其人力资本理论》，《海南时报》，2005－03－23。

[5]朱庆芳：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社，1998年。

[6]左学金、周海旺：《中国人口老龄化及其对社会保障计划的影响》，电子杂志《人口》，2004－03－24。

[7]黄小花：《中国人口老龄化与社会保障》，《人口研究》，1999年增刊。