社会保障制度及其负面效应

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，其中，社会保险是核心。而社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险，其中，养老保险是支出规模最大，受益群体最多，再分配效益最大的项目。

社会保障的目标有二：其一是消极意义上的抵御丧失劳动能力的风险，其二是积极意义上的，为所有人的基本生存和发展提供最起码的生存机会。马克思早在《哥达纲领批判》中就对个人消费品分配之前的社会保障部分进行了阐述。随着经济的发展，无论是社会主义国家还是信奉自由主义的资本主义国家均纷纷地建立起了社会保障制度。无论是中国特色社会主义的科学发展观还是世行和亚行倡导的包容性增长，社会保障无疑都具有基础性的作用。由此可见，社会保障制度对于社会的稳定和发展有着积极的保障性作用。

社会保障制度对整个社会的再分配效应，包括代内的横向再分配效应和代际的纵向再分配效应，其中，现付现给制是花当下工作人员的收入，以补给退休人员，实现的是代际之间收入的再分配，具有明显的纵向再分配效应。基金制（即根据社会保险将来的给付需要，有计划地将筹集的保费建立基金，以保证未来的给付需要）则是代内不同收入群体之间收入的再分配和转移，具有明显的横向再分配效应。故此，社会保障制度本身就应该以公平为原则，职能定位于对社会所有成员，尤其是低收入群体有着底线的保障性作用。

5.2.3.1　中国特色社会主义社会保障制度的建立

从新中国成立以来，我国的社会保障制度经历了计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的阶段。在计划经济体制下，与“单位制”相适应，我国的社会保障制度主要体现为“国家—企业保险”，城市主要有国企、集体企业和机关事业单位的养老保险、医疗保险和工伤保险，农村有着与集体经济体制背景下的集体供养的五保户制度和农村医疗合作保险。传统的社会保险制度适应了计划经济体制的需要，在促进经济发展和保障人民生活水平等各个方面都发挥了重要的作用。但却由于其过渡依附于计划经济体制、依附于单位制而导致了覆盖面窄和单一性、流动性小等内在弱点。

随着社会主义市场经济体制的建立，我国也逐渐建立起了适应于社会主义市场经济体制的社会保障制度，从保险、救助、补贴等各个方面着手，为社会经济发展提供基本的底线保障作用。我国自改革开放以来，就开始探索适应于社会主义市场经济体制的社会保障制度。在经历了1978～1992年的探索以后，1993年，在十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中明确提出：“建立多层次的社会保障体系”、“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。这一制度目标的提出，吸取了国外的经验教训，体现了对社会主义市场经济体制的适应性，具有相当的超前性和预见性。随着经济的快速增长，尤其是进入新世纪以来，我国初步建立起了多层次的社会保障体系。

养老保险在1998～2008年进入了黄金的发展期，城市养老保险制度逐步建立：部分积累制逐步实现，在2000年国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》以后，开始逐步做实个人账户，并进一步探索了社会统筹部分和个人账户部分的分账运行机制；养老保险有了国家、企业和个人三大责任主体，尤其是2004年，劳动和社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金试行办法》以后，企业年金制度的做实，有利于三大责任主体的形成；2008年，社会保障基金的建立，使得年均投资收益率的大幅提高，有力地保障了养老资金的充分。同时，农村的养老保险制度，在经历长时间的停滞以后，于2009年开始，在全国的百分之十的县、乡镇开展了新型农村养老保险的试点，明确提出了社会统筹与个人账户相结合的模式。“截至2008年末，全国参加农村养老保险的人数为5595万人，比上年末增加424万人，是1999年以来的首次显著增加，全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人，共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%。年末有27个省的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。”^[35]但较之于农村的广大人口而言，参保的人数还是较少，农村养老保险制度还有待于进一步地覆盖和完善。

医疗保险体系逐步建立，医疗保险已基本实现了城乡全覆盖。1998年国务院就明确提出了建立个人账户和社会统筹相结合的城镇职工基本医疗保险制度。2007年国务院颁布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，其指出：“城镇居民医疗保险主要覆盖城镇非从业人员，以大病统筹为主，实行现收现付制。”“到2007年底，城镇居民医疗保险的参加人数达到了4291万人，基金收入为43亿元，支出为10亿元，基金结余33亿元。到2008年底，参保人数上升至11 650万人。”^[36]2003年以后，我国逐步建立起了新型的农村合作医疗保险制度，实现了个人、集体和国家多方筹资的，以大病保障为主体的新型农村医疗保险制度。此后，新型农村医疗保险制度在全国广大农村得以展开，经过几年的发展，基本实现了全覆盖。

失业保险制度的初步确立。1999年国务院颁布的《失业保险条例》标志着失业保险制度进入一个新的发展阶段：“覆盖范围由以前的国有企业扩大到全部的企事业单位；个人开始缴费，确立了个人和单位共同缴费的机制；失业保险金的给付标准和最低工资以及最低生活保障线挂钩，使给付具有了一定的科学性。”^[37]但是农民工的参保率仍然较低，使得农民工在2008年的金融危机中成了最大的受冲击群体。“对于总量为22 542万人的农民工群体来说，失业保险的参保率仅为6.9%”^[38]。

工伤保险制度和生育保险制度也在2003年以后，逐步建立和规范。同时，在1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，城镇居民最低生活保障制度正式建立起来。在农村，为保障困难群体的基本生活，在原有的五保户制度上，国务院又于2007年在全国建立农村最低生活保障制度。针对农村目前养老保险制度的滞后发展，国家又开始了对农村年满60周岁的老人进行经济补贴。这些政策的实施都有利于对城乡低收入群体的基本生活保障，有利于社会安全网的初步建立。至此，我国的社会保险制度已经初步建立，对社会主义的发展起到了促进和保障作用，具有很强的“补低”效应。

5.2.3.2　中国特色社会主义社会保障中的总体性问题

中国特色社会主义保障制度通过各项社会保险、社会救济、优抚和城乡最低生活保障等子项目得以初步建立，但其中也有一些分配公平问题亟待解决。

其一，养老保障的城乡二元化问题突出。从中国特色社会主义社会保障制度的建立的历程中可见，无论是改革开放前的社会保障制度，还是现在初步建立起来的中国特色社会主义保障制度，城乡差距都十分的大。长期以来，农村养老保险都处于停滞空缺的状态。我国在2009年开始的新型农村养老保险改革，实行的是“基础养老金+个人账户”的制度模式。新农保的个人账户由个人缴费、集体补贴和政府补贴三部分组成，其中，集体补贴基本为零，因为农村集体经济实力单薄。个人缴费实行的是多缴多领的政策，不具有再分配效应，唯一具有再分配效应的是政府的补贴。而政府的补贴来源于该时期政府的财政收入，因此，具有一定的代内再分配效应。目前政府的补贴存在的是“多缴多补”的财政补助政策，因此，对于缴费越高的群体来说，其再分配效应就越强，但从整体上来看，政府的财政补助政策则减弱了该制度的再分配效应。国发［2009］32号文件规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”这一条款将父母的养老与子女的参保捆绑起来，其设立的初衷是为了扩大新农保的覆盖范围，并进一步解决农村养老保险的代际过渡问题，但事实上并没有达到这样的效果。2009年开始的新型农村养老保险覆盖面尚低，农村居民养老保险（新农保）的覆盖率还不足10%，其再分配效应因为财政补贴政策而减弱，城乡二元化的养老保险状态还有待进一步解决。

其二，城镇养老保险制度“双轨制”明显。城镇的养老保险目前基本实现了城镇职工的全覆盖，但是双轨制明显。双轨制的表现之一在于企业职工与公务员群体的双轨制，其主要体现在：“从缴费层面来看，企业人员要缴纳养老保险，公务员则不用缴费，由财政全额拨款；从退休后养老金的领取来看，企业人员退休金只有退休前工资的30%左右，公务员则能达到90%左右，如果两者退休前工资相当，那么退休后企业人员退休金只有公务员的1/3左右。”双轨制的表现之二在于，同样是企业职工，城镇职工和农民工群体的双轨制，其主要体现在：“农民工养老保险覆盖率较低。截至2008年，农民工群体养老保险覆盖率为10.7%，仅相当于城镇职工覆盖率的1/6”。同时，农民工养老保险的跨地区流动机制尚不健全，不能很好保障流动性强的农民工的利益。由于农民工实现养老保险制度的政策并不是很长，以买15年养老保险为基准线的规定，使得很多年龄较大的农民工在不满15年时，养老保险利益亏损较大。总体来看，城镇职工的养老保险内部差距较大，双轨制的存在严重影响再分配的公正性。

其三，社会保障基金统筹层次不高，导致区域间居民收入差距的固化，削减了区域间再分配的公正效应。从理论上来说，社会保障制度作为“保低”的主要再分配手段，只有在一个地区实现相对一致的保障制度才能实现其公正的再分配效应。但我国目前社会保障基金统筹层次过低（前面说的农民工养老保险不能很好地跨地区流动就是其中之一），在基金的使用和累计方面都存在着封闭性较强、区域性差距较大的问题，这就会削减社会保障在区域间的再分配效应，并在一定程度上固化居民收入差距。

总体来看，中国特色社会主义的社会保障制度适应了社会主义市场经济的发展，正在逐步地健全发展之中。截至目前，医疗保险制度发展迅速，且大体实现了城乡的全覆盖。养老保险则城乡差距较大，地区差异明显。失业保险发展不明显，工伤、生育保险覆盖面积较小且区域差距较大。各社会保障子项目之间地区、城乡发展水平的差距较大，尤以城乡差距为甚。故此，实现城乡一体化，城乡全覆盖，提高统筹层次，缩减地区差距当成为健全社会保障制度的方向。

综上所述，随着中国特色社会主义分配制度的建立和分配正义理论的形成，我国形成了适合于社会主义初级阶段生产力水平的所有制结构和分配结构。中国特色社会主义分配制度的建立给中国特色社会主义的发展带来很强的激励作用，为经济的高速增长奠定了不可或缺的作用。

但是，在分配正义实践过程仍然存在着非常突出的问题。其主要包括：第一，收入差距过大。基尼系数早已超过警戒线。“劳动者报酬占国民生产总值的比重持续下降。根据国家统计局的数据，1990～2009年，我国劳动者报酬占比由53.42%下降到46.62%。”^[39]城镇内部收入差距、城乡收入差距、行业收入差距更是进一步拉大。第二，财富差距拉大。“近几年我国财富分配失衡的程度要远远大于收入分配的失衡。财富向高收入人群的集中度正在以年均12.3%的速度增长，是全球平均增速的2倍。”^[40]第三，城乡差距过大。无论是收入差距还是财富差距都过大。第四，行业收入差距过大。“从行业差距的国际对比看，2011年人力资源和社会保障部工资研究所发布的最新数据显示，我国收入最高和最低行业的差距已扩大到15倍……中国行业收入差距已跃居世界之首。”^[41]第五，从收入分配的动态来看，还存在着收入流动性较小的局面，即社会阶层之间向上向下流动渠道不畅通，机制不健全，导致了很多诸如“拼爹”等不正义现象的产生。收入流动性较小的局面，不利于社会的科学发展和和谐社会的构建，不利于现代橄榄形社会阶层结构的建立，不利于代际公平的实现。

而究其原因则在于初次分配领域中按劳分配主体地位的缺失，按贡献分配机制的不健全，劳资地位的严重失衡和再分配领域中各种有利于缩减分配差距的机制不健全及公权力公正取向的缺失等等。而这一切都与中国特色分配正义理论本身存在的问题有关。故此，我们有必要对中国特色社会主义的分配正义理论进行反思和发展。

【注释】

[1]胡均，周新城. 我国社会主义初级阶段所有制结构改革状况[M]. 北京：中国经济出版社，2007：19

[2]魏礼群. 中国经济体制改革30年回顾与展望[M]. 北京：人民出版社，2008：243

[3]经济观察报 http://t.qq.com/eeocomcn？pgv_ref=&ptlang=2052

[4]国企高管薪酬发放调查[OL]http://money.163.com/special/neteasebureau/

[5]同①

[6]李实. 中国收入分配中的几个主要问题[J]. 探索与争鸣，2011（4）：11

[7]我国不同行业职工收入差距仍在扩大[OL] http://www.peopledaily.me/ archives/9685

[8]安体富，蒋震. 影响我国收入分配不公平的若干产权制度问题研究[J].财贸经济，2012（4）：15

[9]有关资料可参见刘成军：《充分认识我国农民对改革开放的三大贡献及有关的三点建议》，载财政部财政科研所编：《热点与对策：2005～2006年度财政研究报告》，中国财政经济出版社，2006

[10]小岗村土地再次变革一次流转4300亩[OL] http://www.eeo.com.cn/ 2013/0423/243067.shtml

[11]曾盛聪. 土地红利分配的正义之维——基于政府公共性的视角[J]. 哲学动态，2012（10）：93

[12]中国青年报[N]. 2013-01-27

[13]（中国新闻网） http://t2.qpic.cn/mblogpic/b80d055ba712b44fe3be/2000 http://t.qq.com/p/t/201940076463558

[14]吴宣恭. 分配不公的主要矛盾、根源和解决途径[J]. 经济学动态，2010（11）：12

[15]蔡继明. 我国当前分配不公的成因和对策[J]. 中共中央党校学报，2010（6）：12

[16]劳动和社会保障部农民工工资和劳动保护专题组. 关于农民工工资和劳动保护问题研究报告[R]，2005（6）

[17]蔡继明. 我国当前分配不公的成因和对策[J]. 中共中央党校学报，2010（6）：12

[18]李实，罗楚亮. 我国居民收入差距的短期变动与长期趋势[J]. 经济社会体制比较，2012（4）：190

[19]孙钢．试析税收对我国收入分配的调节[J]. 税务研究，2011（3）：8② 付广军. 税收与国民收入分配[M]. 北京：中国市场出版社，2009，9③ 杨杨，杜剑. 束磊我国间接税与收入分配公平关系的实证分析[J]. 税务与经济，2012（5）：66

[20]李渊. 税收调节初次分配的路径选择[J]. 河北经贸大学学报，2012（5）：45

[21]李宇，刘穷志. 收入不平等与个人所得税再分配[J]. 山西财经大学学报，2011（11）：1

[22]李青．我国个人所得税对收入分配的影响：不同来源数据与角度的考察[J]. 财贸经济，2012（5）：37

[23]彭海艳．我国个人所得税现状及再分配效应的实证分析[J]. 海南大学学报（人文社会科学版），2011（8）：101

[24]童锦治，周竺竺，李星．我国城镇居民税收的收入再分配效应变动及原因探析[J]. 财贸经济，2011（6）：31

[25]孙钢．试析税收对我国收入分配的调节[J]. 税务研究，2011（3）：12

[26]田发．财政转移支付的横向财力均等化效应[J]. 当代财经，2010（4）：28

[27]李祥云，徐淑丽. 我国政府间转移支付制度的平衡效应——基于2000～2010年面板数据的实证分析[J]. 中南财经政法大学学报，2012（4）：37

[28]田发．财政转移支付的横向财力均等化效应[J]. 当代财经，2010（4）：28

[29]官永彬．财政转移支付对省际间财力不均等的贡献——基于基尼系数的分解[J]. 山西财经大学学报，2011（1）：9

[30]第一个大局是“沿海地区要加快对外开放，……从而带动内地更好地发展，……内地要顾全这个大局”，第二个“大局”是“发展到一定的时候，又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展……那时沿海也要服从这个大局”。见《邓小平文选》第三卷第277-278页。

[31]范子英. 中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题[J]. 南方经济，2011（6）：71

[32]贾晓俊，岳希明. 我国均衡性转移支付资金分配机制研究[J]. 经济研究，2012，1：17

[33]安体富. 如何看待近几年我国税收的超常增长和减税的问题[J]. 税务研究，2002（8）：10-17

[34]李祥云，徐淑丽. 我国政府间转移支付制度的平衡效应——基于2000～2010年面板数据的实证分析[J]. 中南财经政法大学学报，2012（4）：41

[35]人力资源和社会保障部：1998～2008年劳动与社会保障发展公报，1998～2007年公报见http://w1.mohrss. gov. cn/gb/zwxx/node _5436. htm；2008年公报见http://news. 163. com/09/0519/17/59MNS3850001124J. html

[36]人力资源和社会保障部. 2007年劳动和社会保障事业发展统计公报[OL]. http://wl. mohrss. gov. cn/gb/zwxx/2008-06/OS/content_240415htm

[37]郑秉文. 新中国成立60年社会保障制度回顾[J]. 当代中国史研究，2010（2）：57

[38]参见人力资源和社会保障部的历年劳动和社会保障事业发展公报，http://wl. mohrss. gov. cn/gb/zwxx/node_ 5436.htm

[39]程恩富，刘伟. 社会主义共同富裕的理论解读与实践剖析[J]. 马克思主义研究，2012（6）：45

[40]同①

[41]同①