我国在1994年分税制改革以后，在扭转了中央财力不支的局面的同时，我国地方政府也出现了财权上移而事权加重的局面，尤其是省、市级政府之间的财权和事权不成比例。为了解决这一困境，我国中央政府开始了对地方的转移支付。转移支付不仅成了中央返还地方财政、平衡地方财力差距的重要手段，也成了支撑地方基本公共服务均等化和实现中央宏观调控计划的重要手段。“随着中央财力的增强，中央对地方转移支付的规模不断扩大，从1994年的2450亿元增加到2009年的28 889亿元，增长11.79倍，年均增长17.88%。1994～2009年中央转移支付占地方财政支出比重年均达到47.7%，几乎占到地方财政支出的一半。这表明中央对地方转移支付已构成地方财力的重要来源。”[26]
我国的转移支付制度大致包括税收返还、一般财政转移支付和专项财政转移支付三项。这三项转移支付制度所起到的作用，各自有各自的侧重点：“财力性转移支付主要是解决政府间财力纵向和横向不均衡的问题；配套专项转移支付则主要解决地方政府提供公共产品时出现的外部性问题；非配套的专项转移支付则主要是为了满足中央政府的政治控制意图，体现中央政府的宏观调控政策；税收返还和体制补助是为维护地方既得利益，同时，也是旧体制的延续。”[27]
就这三项对于平衡地方财力的作用而言，经济学界的研究大都一致地表明，税收返还不利于地方区域间的财力平衡。而关于一般性的财政转移支付和专项的财政转移支付对于平衡地方财力的作用则是有所争议。通过各种实证研究，大体以来形成了以下两种观点：其一，我国的财政支付起到了一定的均衡地方财力差距的作用。田发的研究结果表明：“从总体效应上看，转移支付起到一定的横向财力均等化效果，但各地区财力差异仍然很大；从分项转移支付效果来看，一般性转移支付的财力均等化效应最强，专项转移支付次之，税收返还效果最差。”[28]其二，是一种相反的观点，认为财政转移并没有调节地区间的财力差距。官永彬的研究结果表明：“税收返还、各种补助以及专项转移支付三种转移支付形式是引致省际间财力不均等的主要因素；旨在调节地区间财力差距的财力性转移支付未能从根本上实现预期的政策意图。”[29]但大多数的人还是趋向于第一种观点，认为中国的财政转移支付，尤其是一般性的财政转移支付和专项的转移支付制度在缩减和均衡地区间的财力之间起到了一定的积极作用。从总体来看，在所有的转移支付制度中，一般性的转移支付即均衡性转移支付对于缩减地方财力差距，促进区域分配公平，实现纵向和横向的再分配公平的作用最为显著，专项转移支付次之，税收返还则没有这样的作用。
5.2.2.1 均衡性转移支付中存在的问题
在我国，均衡性转移支付是在1994年分税制以后，由原来的“过渡期转移支付”演变而来的。2002 年中央政府实施所得税分享改革，并将因分享改革增加的收入用于对落后地区该类转移支付上。与此同时，“过渡期转移支付”改名为一般性转移支付。2009年一般性转移支付又改称均衡性转移支付。其突出了均衡地区间财力，以实现地区间基本公共服务均等化的目标。自设立以来，均衡性转移支付资金规模不断扩大，在转移支付资金总额中的比重不断上升。均衡性转移支付的设立及其在转移支付资金总额中比重的不断上升，表征着我国以财政转移支付为制度手段在调节区域间的发展不平衡，从再分配层面调节分配不公，为实现缩减纵向和横向的财力差距提供制度支持。这也是邓小平理论中说的两个大局[30]中第二个大局展开的体现，更是中国特色社会主义分配正义思想中，再分配主张公平的体现。
与财政转移支付的其他子项目相比，均衡性转移支付的功能定位于缩减地区间的财力差距，从再分配的角度实现区域间的分配公平。正因为如此，所以才不断提升其在转移支付总规模中的比重。在资金分配上，它是完全按照均等化转移支付的一般公式分配资金的。即某地区一般性转移支付额 =（该地区标准财政支出−该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数[31]。由此以来，均衡性转移支付的操作具有了客观性和规范性，其在缩减地方财力差距的作用也得到了一定程度的体现。但是，目前还是存在着以下问题：
其一，在均衡性转移支付的规模确定的同时，带来了政府支出规模和财政人员规模的膨胀。正如前面均衡性转移支付的公式所示，均衡性转移支付的资金规模是以一个地区的标准财政收支缺口为标准的。这样就不会对地方政府发展自身有着很强的激励作用，并且会诱导地方政府通过各种来增加标准财政支出。贾晓俊、岳希明的实证研究表明：以财政供养人口为主的资金分配机制最终则导致了资金向财力较强的省份倾斜[32]。由此，均衡性转移支付在缩减地区间财力差距，实现区域间的分配公平方面的作用就受到了弱化。
其二，在中央对地方政府进行均衡性转移支付的同时，容易诱导地方政府在财政或者税收方面努力效率的降低。有学者研究表明：转移支付一方面承担了公共服务均等化的目标，另一方面也对地方政府的行为模式产生了显著的影响，地方政府的税收努力和支出行为都发生了结构性变化，地方税收努力下降使得法定税率与实际税率脱钩[33]。学者李祥云、徐淑丽的实证研究则进一步证实了这一点，并且得出了：“现行转移支付的横向平衡作用有限，主要是由于财力性转移支付规模过小和资金分配公式的设计仍欠规范。制度设计不规范，最突出的表现就是，经济发展水平较高和征税努力程度低的省份反而得到较多的转移支付。”[34]
由上面的论述可见，在均衡性的转移支付实践中，既存在着不公的因素，也存在着效率激励的问题。故此，我们应该贯彻公平与效率相兼顾的原则，既要考虑到缩减各个地方政府的财政差距，同时又要激励地方政府发展自身。同时在计算支出成本的时候，应该改变以财政供养人口为基数的计算方式，代而取之的是以公共服务人口为基数的计量方式，以此来遏制地方政府支出规模和财政人口规模的不正常膨胀，提供均衡性转移支付资金的使用效率，确保其用在了提供基本的公共服务等目标领域。
5.2.2.2 专项转移支付中存在的问题
专项转移支付的主要职能定位于实现中央的政治意图、宏观调控和专项的补助，同时有利于解决地方政府公共产品提供的外部性问题。专项转移支付在促进区域间再分配公平方面的作用弱于均衡性转移支付，同时又优于税收返还。目前我国的专项转移支付机制并不是十分健全，还存在着以下问题：
其一，专项转移支付资金项目的设立随意性较大，缺乏充分的论证和监督机制。由于中央和地方在事权的划分上比较模糊，因此，在对专项资金支出的责任上难以界定。专项资金的设立更多的是来自于地方的活动能力和中央的政治考虑。故此，在其设立上面随意性较大，不够规范和公正。
其二，专项转移支付资金项目的涉及面太广，导致其分配公正效应的弱化。近年来，中央设立的专项转移支付资金在所有转移支付项目中的比重也在不断地提高，同时，其涉及的范围也越来越广。专项转移支付资金项目的涉及面太广，必然会削弱其专项的意义，并且带来大量的寻租机会。
其三，专项转移资金的长期固化，导致了一些地方部门的固定利益，有悖于区域公平的原则。目前有一些资金立项，在缺乏客观的事权根据和相关的规范论证下，就得以成立并一直维系着，成了一些地方部门的固定利益。由此导致的负面影响还包括专项资金的设立项目不断地增长和扩大，从而导致目前专项转移支付在所有支付项目中比重过重的局面，不利于均衡性转移资金的比重提升和区域间的再分配公平。
其四，中央政府对专项转移支付资金的使用、责任和效益考评上缺乏相当有力的监督机制和措施，导致了资金使用的低效益，从而弱化了资金本身的功能。加之专项项目的设立是因事权而设立，但一种事权一般牵涉数个部门，因此，存在数个部门使用同一笔专项资金的现象，这不利于资金的高效使用和统筹使用。
从整体来看，转移支付制度本身具有很强的再分配效应，在缩减地方财力差距，实现区域均衡发展起着巨大的作用。随着我国对再分配公平原则的倡导和落实，转移支付制度中公平职能得到不断地凸显，其明显的标准就是在党的十六大和党的十七大等重要纲领性文件中，均提及要提高均衡性转移支付的比重。目前存在的问题是，在转移支付制度的总布局上，均衡性转移支付的资金比重还有待于进一步提高，而税收返还应该随着我国税收制度的改革而不断地弱化，专项转移资金的规模也应该进一步地缩小，一些长期性存在的专项转移项目应该改为一般性的转移支付，通过相对规范的公式进行客观计算。整个转移支付制度都存在着公民参与不足、信息不对称和“自下而上”监督价值的缺失的弱点，这就导致了地方政府在使用转移支付上未必和居民的主要需求一致。因此，要关注公平与效益相一致的原则，在通过均衡性转移支付实现地方政府平等地提供基本公共服务的能力和监督与激励地方政府有效利用资金，提升地方政府有效提供公共服务的意愿两方面下工夫。
均衡性转移支付制度本身也需要进一步健全和改善，尤其是要遏制地方政府借机的行政支出和财政人员的膨胀，加强对资金使用的监督和评估，提高其使用效益，为基本公共服务均等化的结果公平服务。同时激励地方政府，尤其是比较贫穷落后的地方政府自身的高效发展，加强基于自身经济发展基础上的财税努力，实现地方政府横向的公平。专项转移支付制度应该加强其规范性、客观性事权的论证及其使用的统筹协调和监督，实现专项转移支付资金的事权功能定位。
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