转移支付的制度安排

在1994年财政分税制改革之前，中国政府财政收入占GDP比重从20世纪80年代最高的25.5%降到1993年的12.3%，与此同时，中央财政收入占全国财政收入的比重也从最高的40.5%降低到1993年的22%。在财政极端困难时期，中央财政甚至需要向地方财政借款，这在名义上叫做地方向中央财政做贡献，但这种借款通常都是有借无还（刘克崮和贾康，2008；李萍，2010）。这两个比重的下降，不仅影响了政府对于宏观经济的调控能力，也影响到中央政府的权威性。

在经历了充分的准备和与地方政府的协商之后，国务院在1993年12月发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日开始在全国实行财政分税制改革。分税制改革的具体内容可以概括为“分权、分税、分机构”和“返还、挂钩、转移支付”。其中，“分权”是具体明确中央和地方政府的事权，并由此确定相应的支出范围；“分税”是将所有税收收入划分为中央税、地方税及中央和地方共享税三类；“分机构”则是将原来存在的一套税务机构分为国税和地税两套税务机构，分别负责中央和地方税收的征收。由于经过分税制改革，中央财政集中了原属于地方政府的财力，因此需要对地方财政给予补助收入，“返还”就是指对地方政府以1993年为基数，对地方财政进行税收返还，以基本维持地方政府改革之前的存量税收收入；“挂钩”则是指这种税收返还与地方政府税收的基数和每年增长率相挂钩；“转移支付”是中央政府通过分税制改革集中的财力，通过转移支付的方式，再返还给地方政府，并且主要是针对欠发达地区的地方政府（刘克崮和贾康，2008）。

目前，中国已经建立起相对规范的中央对地方的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等三部分财政补助收入。分税制改革之初的税收返还只包括增值税和消费税返还，而由于2002年所得税分享改革和2009年的成品油税费改革，又新产生了所得税基数返还和成品油税费改革税收返还。与此同时，中国地区间经济发展水平差距较大，由此导致地方政府间的财力也有较大差异，为了促进地方政府提供公共服务的均等化，中央政府也对地方政府安排一般性转移支付（2009年之前称为财力性转移支付），主要是向中西部地区进行财力转移。在一般转移支付口径下，还有多种细分口径的转移支付，较大规模的有均衡性转移支付、固定数额补助、基本养老金和低保、城乡居民医疗保险和义务教育等多种转移支付。每种具体项目的税收返还和一般性转移支付均有其固定的计算公式，具体可参考李萍（2010）。由于税收返还和一般性转移支付均按照事前给定的计算公式来进行分配，因此，总体上来说，地方政府基本能够预期本地区每年能够获得的税收返还和一般性转移支付的规模（范子英与李欣，2014）。

专项转移支付是对于地方政府因承担中央政府的委托事务或政府间共同事务，或者是应由地方政府承担的事务而享受的中央政府补助资金。当前中央财政对地方政府专项转移支付的分配，大都是以项目申请的方式来进行。这种申请方式往往会导致专项转移支付资金分配的不透明，因此也常常遭到社会各界，甚至政府部门的诟病，经常为媒体所报道的“跑部钱进”便是对此的一个形象描述。卢洪友、卢盛峰和陈思霞（2011）的研究发现，拥有“关系资本”的地方政府官员所在的辖区能够获得更多的专项转移支付，而范子英和李欣（2014）则发现，掌握专项转移支付分配权力的中央政府相关部委部长，会将更多的专项转移支付分配给他们的出生来源地，并且这种影响在重要部委更加明显。