财政转移支付省份及金额

第一节　财政转移支付

“十一五”规划纲要指出，财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。由此可见，财政转移支付将成为推进形成主体功能区的重要政策。事实上，实行分税制的国家都实行政府间财政转移支付制度，它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。在主体功能区建设中，财政转移支付承担了两种功能，一是作为缩小地区差距、实现公共服务均等化的重要政策工具；二是作为国家购买限制开发区和禁止开发区生产的生态财富的支付手段。

一、财政转移支付的动因和支付形式

（一）建立财政转移支付制度的动因

从分税制国家实行财政转移支付制度的实践来看，由于各国的条件存在差异，其财政转移支付的具体做法有所不同，概括起来，世界各国建立财政转移支付的原因在于：

1.各级政府间事权与财权不对称

分税制条件下，中央政府往往集中了比例较大的财政收入，而地方政府财力小但要承担较多的公共服务职能，从而出现了事权与财权不对称。有鉴于此，“财权与事权的统一”一直作为我国财政体制改革及公共财政建设的目标提出来。从财权是指自主获得财力的权力这个角度讲，有办法把地方政府的事权在各级政府之间划分清楚，但无论如何都不可能切分到与之相统一的财权。地方政府的事权与财权统一（或相适应、相一致等）在理论上是应该的，但在实际操作中却是无法做到的，能够办到的只是事权与财力的基本一致^[1]，而转移支付则是保障地方政府事权与财力基本一致的重要手段。

2.协调各级政府的经济和政治目标

不同层级政府关注的热点和重点不同，其经济和政治目标也存在差异。相对于中央政府（上级政府），地方政府（下级政府）更加关心短期的、局部的经济利益，但从政治治理和国民经济整体健康发展的角度来看，上级政府有责任帮助下级政府解决各方面的问题，下级政府也有责任贯彻上级政府的政策意图，这种政府间的相互合作需要上级政府财政资金向下级政府转移支付。

3.协调经济活动的外部效应

由于经济活动的广泛性和不可分割性，地区间的经济活动也存在相关性，即一地区的经济利益可能被它地区分享，如教育、卫生等公用设施；同样，一地区的经济活动成本，也可能波及其他地区，如工业污染。因此需要用政府间财政转移支付来共同完成某些事项^[2]。区域经济活动的外部性还表现在部分经济活动成本和收益的空间分离性，如流域的生态治理工程，往往是上游地区治理，下游地区受益，没有政府间、区域间的财政转移支付，这类经济活动将难以持续。

（二）财政转移支付的形式

分税制国家政府间财政转移形式大致分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三种，由于各种支付形式各有其目的，在具体操作时，往往是多种转移支付手法综合地运用。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务，它的分配，应与各地区的支出责任或支出需要成正比，而与其收入能力成反比。专项转移支付的作用是定向性的，上级政府对下级政府的专项转移支付，大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权^[3]

二、我国的财政转移支付现状

1995年，我国出台了《过渡期财政转移支付办法》，首次引用了“标准收入”和“标准支出”的概念，建立了地方收入增长激励机制和民族地区优惠政策，初步形成了与分税制体制相配套的财政转移支付制度，并在改革的实践中不断规范。一是政府间财政转移支付的基本目标已经确立。旨在缓解贫困地区财政矛盾，体现中央民族政策，调节政府间财政关系的转移支付制度已初步建立，并开始探索公共服务能力均等化的目标。二是政府间财政转移支付的资金已达到一定规模。三是政府间财政转移支付的制度和方法日趋规范。现行的财政转移支付制度和方法虽然算不上完善，但却首次运用公式化的形式和多元回归的方法建立了标准支出模型，选择了客观因素来量化分配系数、确定转移支付对象，从而使财政转移支付制度向规范化、制度化的方向迈出了重要的一步^[4]。

（一）中央财政的转移支付

近年来，中央财政加大了财政转移支付的力度，并通过建立一般性转移支付稳定增长的机制，调整财政转移支付资金的投向，促进地方财政的均等化。2001年，中央用于均等化转移支付资金为138亿元，而用于专项支付和基数返还的资金达6 015亿元，相差近44倍。2002年，所得税收入分享改革建立了一般性转移支付稳定增长机制，一般性转移支付规模迅速扩大。到2005年，中央对地方转移支付达到7 330亿元，相当于1994年的14.7倍，年均增长28%。其中，财力性转移支付3 813亿元，专项转移支付3 517亿元，二者的比例接近1∶1，分别是1994年的27.8倍和9.7倍。一般性转移支付规模由2001年的138亿元增加到2005年的1 121亿元，占地方标准财政收支缺口的比重从11%上升到48%，几乎每年以5个百分点的速度在弥补地方标准财政收支缺口。2005年，在全部中央对地方转移支付资金中，中西部地区约占88%。随着中央对地方转移支付力度的不断加大，中央对地方的补助比例逐步提高。1994—2005年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从13%提高到29%。分地区看，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从15%、13%提高到46%、50%；对东部地区补助比例略有下降，从11%下降到8%^[5]。

（二）地方财政转移支付

当前，我国地方财政转移支付的资金主要来源于两个方面，一是中央财政对省级政府的转移支付资金；二是地方政府安排的资金，主要是省级和市级政府安排的对县、乡政府的转移支付资金。基于我国的实际情况，地方财政一般都把县级作为转移支付的主体。从总体上看，我国地方财政转移制度的初步确立和实践，在保证财税体制的平稳运行，缓解地方财政困难，尤其是通过“保工资”、保基层政权机构的正常运转等方面发挥了重要的作用。

从实际运行的情况看，地方财政转移支付还存在不少值得重视的困难和问题。首先，省级政府自有财力规模有限，对下的转移支付心有余而力不足。在地方财政体系中，省级财政的调控责任最大，所需资金最多，特别是中西部地区省级财政承担着比东部地区更大的调控责任，下级财政对省级财政的转移支付资金需求量大且依赖程度高，但省级财政自身的实力却十分薄弱。其次，地方财政转移支付体系中存在一些不合理的因素。地方转移支付制度要实现科学合理的目标，一是要以中央财政对省财政的转移支付制度的科学合理为前提；二是应该由地方政府根据自身实际确定其具体的实施办法。但中央财政对省级财政转移支付体系中包含了一些不合理的因素，在中央财政对地方的税收返还、过渡期转移支付补助、体制补助、专项补助、各项结算补助等转移支付形式中，有些补助是与转移支付所追求的各级政府间财力均等化目标相悖的，如税收返还就是照顾地方既得利益的做法，返还额确定既缺乏科学依据，又有悖于公平原则。第三，“因素”法在执行中未知因素过多，操作难以规范。科学合理地测算标准收入和标准支出，是采用“因素法”计算财政转移支付额度的前提，但在具体测算中却出现了许多问题，对导致不同经济发展水平、不同自然地理条件下的不同经费支出标准，收入能力差异的特殊因素难以确定。对一些既无统一支出标准，又难以建立回归模型的支出项目和专项支出，无法准确计算，只能依靠经验数据，或把实际支出视同标准支出数，带有一定的主观因素^[6]。

三、主体功能区建设中的财政转移支付

依据“十一五”规划纲要对主体功能区建设中的财政转移支付的规定，可以推断，对限制开发区和禁止开发区进行财政转移支付，不仅是出于追求公平、追求公共服务均等化的目的，而且是国家对限制开发区和禁止开发区提供生态财富的一种鼓励，对其生产生态财富成本的弥补。据此，财政转移支付是限制开发区和禁止开发区凭借其提供的生态财富而参与社会收入分配的一种途径。

（一）主体功能区建设中的财政转移支付的属性

限制开发区、禁止开发区总是存在某一特定的行政区内，行政区划是一个层次等级分明的体系。基于不同的角度，对向某一特定限制开发区、禁止开发区支付的同样一笔转移支付，不同行政区可能会有不同的认识。也就是说，在不同的行政区看来，主体功能区建设中的财政转移支付具有不同的属性，对这种属性的深入研究，有利于调动各方面的积极性，完善财政转移支付制度安排，提高财政转移支付效率。

从政府间财政关系来看，主体功能区建设中的财政转移支付既是一种追求公平的财力均等化行为，又是一种政府采购行为。国家对限制开发区和禁止开发区的经济开发行为进行了严格的规定，因而这两类地区提供财政收入的能力是十分有限的，对这两类地区进行财政转移支付，使当地居民享有均等化的基本公共服务，是财政追求社会公平的表现。限制开发区和禁止开发区主要从事的生态修复、生态环境建设等提供生态财富的活动，对这两类地区进行财政转移支付，可以看成是上级政府对它们提供的生态财富的购买。因此，这两类地区的财政转移支付既要考虑这两类地区对公共服务的需求，又要考虑它们提供的生态财富的数量和质量。

随着社会的进步，经济的发展，人们对良好的生态环境的需求越来越大，良好的生态环境因而也就成为政府提供的一种重要公共产品。从这个角度看，上级政府对限制开发区和禁止开发区提供财政转移支付，使这两类地区的生态财富生产行为能够持续地进行下去，实际上是政府向社会提供的一种公共服务。从上级政府提供财政转移支付弥补限制开发区和禁止开发区生产生态财富的成本这个角度看，对这两类地区的财政转移支付又可以看成是一种政府投资行为。不管是政府提供公共服务，还是政府投资，都受到政府财力的约束，对限制开发区的转移支付也必须是在政府的财力范围内。因此，划分限制开发区和禁止开发区的地理范围，必须考虑到政府的财力，从经济发展和政府财力稳定增长的预期这个角度看，限制开发区和禁止开发区建设应该有一个轻重缓急，其地理空间范围也是出于动态调整中，随着政府财力的增加，其范围应该会扩大。

（二）提高主体功能区建设中的财政转移支付效率的对策

主体功能区建设中的财政转移支付效率评价主要表现在以下几个方面，一是限制开发区是否能够通过财政转移支付分享优化开发区和重点开发区的发展成果，是否能够享受与优化开发区和重点开发区大致相当的公共服务。二是限制开发区是否能够获得足够的财政支持，进行区域承担的生态建设和环境保护。主体功能区建设中，要通过财税制度改革、改革转移支付的计算办法，建立健全财政的横向转移支付制度等多种方式、多种途径，提高主体功能区建设中的财政转移支付效率。

1.按事权调整税种，稳步提高中央财政收入比重

中央财政收入的提高是增强地区经济协调发展调控能力的关键。严格遵守新的所得税收入分享改革方案，逐步改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，企业所得税由中央与地方共享，淡化地方政府与企业的关系，有利于促进企业资产的流动及全国统一大市场的建立。将土地税费收入改为中央和地方共享；个人所得税在条件成熟时可改为共享税。增强地方政府对税收征管的监督责任，可将地方的中央税收完成程度，与中央对该地区增值税的返还比例挂钩，以促进地方政府征缴中央税的责任与积极性。

2.建立科学、规范的财政转移支付制度

尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。在确定收支基数时，将“应变基数法”变为客观因素法。“应变基数法”就是基期年计算法，即以某一基期年的财政收支为标准数，增长的部分按比例调整。这一方法很不合理，应代之以客观因素法，即以客观因素为基础进行测算，测算出各地区的收入能力和支出水平。以按人均生产总值水平排序，重新“发牌”。在此基础上推进规范的分税制，从而增强中央政府的宏观调控能力，努力缩小人均财政收入差距^[7]。在计算转移支付的具体数额时，要改进一般性转移支付的计算方法，要将接受转移支付的放弃发展机会的损失、人口转移引起的对公共服务需求的变化等因素考虑进去。建立健全财政的横向转移支付制度，用政府间契约明确限制开发区和禁止开发区向其他区域提供生态财富的途径、数量；并根据重点开发区和优化开发区的受惠程度，用政府间契约明确重点开发区和优化开发区向禁止开发区提供横向转移支付的数额。