转移支付和地方债务的相关研究

尽管世界上不同国家在政治上采取联邦制或者单一制的治理结构，但一般都认为财政上实施分权的体制安排有利于增强政治稳定性、改进政府治理效率和提高公众的福利水平（World Bank，2000）。目前，全球大部分国家都有着分权的财政体制安排，地方政府的财政收支行为因此也有着较大的自主权。但财政分权并不意味着地方政府的财政收支能够完全独立于中央政府，与之相反，当前几乎所有国家的地方政府在财政上都不能独立于中央政府，需要来自中央政府的财政转移支付才能维持地方政府的正常运转。从数据上看，发展中国家中央政府对地方政府的财政转移支付占地方政府财政支出的60%左右，而即使对于OECD等发达国家来说，中央政府的财政转移支付也占到地方政府财政支出的三分之一左右（Broadway and Shah，2007）。

如此大规模的中央财政转移支付必然会对地区经济发展和地方政府行为产生重要影响。相关的实证研究也表明，财政转移支付的获得对本地区公共品提供、人力资本水平、贫困率、地方官员的腐败等都会造成影响（Reinikka and Svensson，2004；Litschig and Morrison，2013）。除此之外，财政转移支付还有可能造成地方政府的无效率支出，使得地方政府债务增加。对于其机制，目前文献主要有两种解释：一种解释是“公共池问题”（common pool problem）。对于那些获得财政转移支付的地方政府，其转移支付的支出收益一般由本地区所享有，而其成本却由整个国家来承担。因此，各个地方政府都有激励获得尽可能多的财政转移支付。与此同时，那些获得财政转移支付更多的地方政府为了表明这种分配的合理性，需要使本地区财政表现得更为困难。这样，对地方政府而言，其理性选择就是获得财政转移支付越多，该地区的地方债务也越高（Weingast，Shepsle and Johnsen，1981；Baskaran，2010）。另一种解释是由财政转移支付所带来的预算软约束。中央政府通常会对陷入债务困难的地方政府给予财政转移支付的方式来实施救助，而一旦地方政府形成这种未来会被救助的预期之后，其当期的财政支出就会增加，并进而导致政府债务的产生（Rodden，2002；Kornai et al.，2003；Pettersson-Lidbom，2010；Akai and Sato，2011）。

就中国的情况而言，在1994年财政分税制改革之后，中央政府逐步建立起了比较规范的中央与地方政府间财政转移支付制度。这种通过上级政府预算安排的方式来对下级政府进行无偿的资金拨付，对促进地方经济发展以及基本公共服务均等化做出了重要的贡献（李萍，2010）。但与此同时，财政转移支付也产生了不可忽视的负面作用。相关研究表明，尽管财政转移支付有利于地方短期经济增长，但对长期经济增长却是不利的（范子英和张军，2010b），除此之外，财政转移支付也会导致地方政府财政供养人口规模的膨胀（袁飞等，2008；陈宇峰和钟辉勇，2012）。并且，由于转移支付中的专项转移支付一般采取项目申请的方式进行分配，使得地方政府官员的关系资本以及相关中央部委官员对专项转移支付的分配存在较大的影响（卢洪友、卢盛峰和陈思霞，2011；范子英和李欣，2014）。

当前对于中国地方政府债务的研究，除了审计署在2011年和2013年公布了全国层面地方政府债务的审计结果之外，由于公开数据的缺乏，相关实证研究较少。张春霖（2000）、刘尚希和赵全厚（2002）、刘尚希（2004）、郭玉清（2011）等对政府债务的风险状况进行了评估，李扬等（2012a，2012b）、Xu和Zhang（2014）则在审计署公布数据的基础上，从资产负债表的角度分别估算了中国政府的资产和负债，认为中国地方政府债务风险目前尚处于可控范围。而对地方政府债务快速增长的机制研究，当前文献主要从土地财政和官员晋升的角度进行分析。其中，何杨和满燕云（2012）对地方政府利用土地作为杠杆来借债融资的模式进行了分析，认为这会使得土地财政和地方债务的双重风险累积在一起，增加了控制地方债务风险的难度。范剑勇与莫家伟（2014）则对地方政府利用借债来促进地区工业增长的机制进行分析，该文的政策含义在于：只要地方官员在当前晋升体制下具有促进经济高速增长的强激励，地方政府债务规模的持续扩大就难以避免。^[3]但这些研究都没有注意到，中国地方债务背后有更深刻的原因，即在统一的货币区内部存在地区间劳动生产率差异，也没有研究央地关系对地方政府债务的影响。^[4]本章以地方政府下属融资平台公司发行的城投债作为研究样本，从央地关系的角度研究财政转移支付对地方政府债务的影响，并同时考察了不同性质的转移支付对地方政府债务的影响及其地区异质性。