地方政府债务管理问题

2013级行政管理专业　胡坤

摘　要：当前地方政府债务问题日益严重，这使地方政府债务管理备受关注。首先，本文揭示了地方政府债务管理过程的失控问题，主要体现为借、用、还各环节的分割和混乱；然后，分析了债务管理问题的根源，即中央和地方关系、企业和市场关系、依法治国和深化政府行政体制改革三对关系的处理失当；最后，提出了对地方政府债务管理的建议：疏堵结合、量质结合、权责结合以及内外结合。

关键词：地方政府；债务管理；问题；成因；建议

就法律形式看，我国地方政府债务受新《预算法》^[1]和43号文件的严格约束，但实际上，由于地方政府承担着促进和稳定地方经济发展的职能，所以因提供公共物品以及刺激经济等而存在的隐性举债^[2]一直或多或少存在。尤其是后金融危机时代，中央政府出台了四万亿复苏计划，并要求地方政府配套，对地方政府债务的控制大为放松，地方融资平台发展迅猛，地方政府债务问题也日益凸显。据披露，截至2014年年底，全国地方政府债务余额15.4万亿元，相比2013年6月底增长41.54%，预计2015年年底全国地方政府的债务率为86%。^[3]因此，地方债务管理远远落后于地方债务实践，倒逼中央给予地方的债务置换不断扩容，此举虽可在一定程度上化解短期风险，但长期看，只有构建科学合理、透明有效的地方政府债务管理体系，才能使政府有效发挥其服务社会的职能，并有效控制债务规模、最小化其债务风险。

一、地方政府债务管理问题

地方政府缺乏债务管理上的理论知识、操作经验和过程管理意识。在地方债务的管理实践中出现了如下典型问题：

1. 过程管理缺失，“借、用、还”环节分割

地方政府间的经济发展比拼造成了地方执政者之间的借债竞争，然而各地方政府在实际的举债过程中却没有对债务进行完善的过程管理，突出表现在只进行借债融资，而没有依据专业评估资金效率决定资金投放，缺乏到期债务的提前预警和计提债务的偿还准备金。一方面造成了地方政府“借债融资饥渴”、各类地方政府融资平台疏于治理，甚至违法违规向银行借债的问题。另一方面，存在借贷资金投向混乱的问题，很多资金投向了一些与政府关系亲密但要靠不断吸收贷款来维持的濒危状态的僵尸企业，以及低效率的地方国资背景企业，造成了借贷资金配置效率低下，进一步加大了到期债务还本付息的风险。因此，“借、用、还”的分割，借和用的无序，大大增加了还款的困难。

事实上，在“借”的环节上也存在着地方政府举债不规范的行为，主要体现为举债渠道混乱和举债程序不透明。

2. 举债渠道混乱不一

由于法律严格限制地方政府举债，所以当前地方政府举债主要在地方投融资平台进行，即通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，以财政补贴作为还款承诺，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，以承接各路资金来源。借债资金包括商业银行贷款、发行债券、转贷债务、专项债务等，甚至有部分是拖欠工程款形成的债务。而这些不同渠道的债务尚没有实现在一个统一有序的框架下管理，更不用谈分类监管、分步偿还了。最终导致债务来源混乱无序，债务监管无从下手，债务偿还缺乏计划。

3. 举债程序不透明

由于地方政府的多头举债、多头管理，所以举债程序及过程相当不透明。当前地方政府债务多以项目形式进行举借，某个公共服务部门的项目则由该部门进行举借，而后由各部门自行管理其债务，债务的举借、使用、管理情况不对外公开，缺乏社会公众的监督。由于地方政府债务尚未纳入政府预算统一管理，所以难以被上级监管部门有效审查。举债过程的不透明使得监管不力，且债务统计、估计困难，隐藏了大量债务违约风险，同时对地方政府公信力、行政管理空间均造成了一定威胁。

总体来看，在当前我国地方政府债务管理的“借、用、还”过程中，有关部门将主要精力放在了“借”上，缺失了借债资金精细化投向、专业化运营和分步、有序偿还的环节。并且在最开始的“借”的过程中，举债渠道混乱和举债程序不透明也加大了实施监管和及时预警的困难，使政府行政管理积聚了大量风险。

二、地方政府债务管理问题成因

地方政府债务管理不当，直接导致了地方债务规模的不断扩大和债务违约风险的积聚，而这些问题主要是以下三对关系处理失当引发的。

1. 中央和地方的特殊关系

中央和地方的特殊关系造成了地方政府权责不对等、预算软约束，进一步导致了地方政府债务管理动力不足。从事权角度看，分税制改革没有及时调整中央与地方间的事权分配，使在城镇化、工业化进程中不断衍生出来的公共事权事实上大量沉淀在地方层级，并且先后调整了一系列税费的去留和归属，如个人所得税和企业所得税的共享、出口退税机制的调整、农业税的取消、道路收费改革等，直接或间接地削弱了地方财政收入能力，加剧了地方政府事权和支出责任的非均衡，地方政府收不抵支，只得扩张地方债务进行支持。

同时，在我国现行制度下，由于地方政府政绩考核和人事任命与中央政府密切相关，因此实际面临着预算“软约束”问题，地方政府注重借债，轻视还债，道德风险特征明显。地方政府不能破产的信念使债务可以转嫁给中央，导致地方政府对债务管理的积极性、主动性有限。

2. 政府和市场关系

目前，出现了政府举债过度倾向，除国民经济关键领域、基础设施领域外，地方政府还广泛投资于市场竞争性领域。政府对市场的补充变为对市场的替代，实际上扭曲了市场的资源配置机制，挤出了部分社会资本，对政府而言不仅积累了债务风险，也降低了投资效率。

3. 依法治国和深化政府行政体制改革的关系

我国深入推进依法治国进程，是基于现有组织资源进行的，因而遗留了作为推进主体的政府行政体制管理改革的相对滞后。政府行政管理的程序化、透明化还有待加强，相关行政管理制度和法律法规不健全，与政府债务管理直接相关的举债融资机制不规范。

三、地方政府债务管理的建议

为有针对性地解决上述三类关系失当造成的地方政府债务管理问题，本文提出以下几点建议：

1. 注意存量与流量统筹管理，疏堵结合

现行法律法规对政府举债管得过死，导致很多必要负债沦为隐性负债而难以被监管。建议对于不必要的、低效率的资金投向严格控制，逐渐核销政府债务存量中的资金呆账、坏账。一般性的市场投资项目，应完全放权给社会投资主体。除此之外，地方政府应努力创造条件，利用公私合作、特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与，引导社会资金广泛参与经济和社会服务建设，开源节流，统筹债务管理。

2. 注意规模和风险双重把控，量质结合

地方政府管理既要从规模的维度上着手，将各类用途资金借债规模纳入财政预算管理，又要从风险维度上分类构建各类债务的风险预警指标和债务质量评估体系，以便实现过程管理的实时跟踪、准确披露、提前预警和及时的危机干预。进一步地，地方政府要完善地方财政的资产负债报表编制，尤其是建立债务定期披露和报告制度，以提供切实的管理技术基础。

3. 注意权利与责任对等，权责结合

一方面，明确地方政府融资权限范围，即清楚地给出合格的举债部门主体、合规的融资需求、允许的债务额度以及规定的用资方向等，让权力在科学合理的规范的约束下透明运行。另一方面，明确地方政府负债和偿债的责任，包括债务的过程管理、及时披露、相机干预和保障偿还等义务，实现谁借债、谁偿还的部门负责制，减少举债多头、还债推诿的尴尬局面。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到政企分开、风险自担。为保障责任的落实，建议政府债务管理与政绩考核挂钩，建立相应的惩罚机制，如有政府债务违约，依法承担相关责任。

4. 注意内部约束和外部监管协调，内外结合

为切实监督政府债务的管理情况，地方政府需构建地方政府内部约束、上级部门有效监督和社会公众广泛参与的综合监督管理体系。地方政府债务管理的自我约束功能需由相关部门统筹，在当地政府年度预算基础上分配各部门、各项目、各用资方向的债务资金配额，严禁超借超支，以防政府债务危机。地方政府性债务在一定程度上会成为中央政府的或有债务。因此，中央政府作为上级机构有义务督导和管控地方政府债务。依法治国要求政府深化行政体制改革，让权力运行在阳光下，应鼓励外部公众参与对政府债务管理的监督。这就要求政府及时、准确披露相关信息，对公众监督设立专项奖励机制。

切实解决地方政府债务管理问题，构建有效的债务管理体制机制，是一个综合的、渐进性的改革过程。这一过程将有利于加快政府职能转变，深化政府行政管理体制改革，维护市场主体地位和在资源配置中的决定作用。

参考文献：

［1］ 杨雅琴. 我国地方政府债务管理制度的演进及改革［J］. 现代经济探讨. 2013（8）.

［2］ 赵全厚. 风险预警、地方政府性债务管理与财政风险监管体系催生［J］. 财政金融，2014（4）.

【注释】

[1]规定地方政府债务余额实行限额管理。每年地方政府债务新增限额和总限额，由国务院全国人大或全国人大常委会审批。

[2]隐性举债包括各种应付款项，如拖欠的工程项目款等，由于当前政府债务报表制度不完善，所以尚未被完全披露。

[3]据审计署的审计公告，地方政府债务率为年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。