强化转移支付制度

7.1.4　强化转移支付制度

当前我国财政对农业基础设施投入的一个重要方面来自乡镇财政，而乡镇财政对农业基础设施投入的稳定性差、波动性大，是导致整个国家财政对农业基础设施投入不稳定的关键原因。在我国全面取消农业税后，乡镇政府在提供农业基础设施时财力不足或提供的某些基础设施具有很大的外溢性，如果没有相应的补偿，这些设施的供给就会陷入供给不足的境地。在税制结构没有大的变动的情况下，解决经济不发达地区县乡财政缺口的一个重要办法是依靠转移支付。通过转移支付，对收支缺口较大的基层政府给予适当安排，这是解决农业基础设施资金短缺和失衡的关键举措。为此，要构建多层次的转移支付体系，同时为防止资金的挪用挤占，应采用专项支付手段。

（1）构建多层次的转移支付体系。我国农业基础设施供给具有明显的多层次性，农业基础设施有些由中央政府提供，有些由省、市级政府提供，但大部分还是由县和乡镇政府提供的。因此，为实现城乡基础设施的均等化供给，需要完善多层次的转移支付制度，不仅要完善中央政府对地方政府的垂直转移支付制度，也包括省以下政府间的水平转移支付制度^[139]。所谓垂直转移支付，是指中央和省级政府对县乡财政的转移支付；水平转移支付是在各个省、一个省内部各地市之间的转移支付。客观地讲，东部地区的经济发展很大程度上得益于中西部地区的支撑。比如吸引了大量的中西部的优质资源，同时也依赖于中西部地区农村的广阔市场。为此，发展省际政府间的转移支付，由发达省份适度支援欠发达省份，尤其是这些地区的农业基础设施建设，不仅合情合理，而且双方得利。此外，在一个省内部，各地市之间收入与支出也很不均衡，同样也有必要进行适当的转移支付。同时，在进行政府转移支付时，要根据我国实际，制定详细的收入水平与支出需求衡量体系，制定合理的差额拨付比例。

（2）采用专项转移支付手段。为实现帮助农村地区居民享有与整个国民经济发展水平相适应的农业基础设施的目的，切实保证资金的使用方向，在农业基础设施的资金供给上采用专项转移支付制度，同时加强资金拨付和使用过程中的跟踪管理，防止资金的挪用。

（3）建立科学的转移支付测算体系。无论是一般转移支付，还是专项转移支付，均等化补助数额的确定过程中都应科学评估影响因素，采用统计分析方法按照收支均衡的标准加以确定^[140]。影响和决定各级地方政府支出水平的相关因素主要有：基础性因素，包括人口、土地、自然环境、行政机构等；社会性因素，包括基本建设、教育、卫生等；经济性因素，包括发展水平，需要科学评估各地的财政能力和税收努力程度，综合确定基础设施标准财政支出的调整系数。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使转移支付额度确定较为公平合理，提高转移支付制度的科学性、透明度和可预见性，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题。