关于财政转移支付制度建设问题的思考

关于财政转移支付制度建设问题的思考

孙　开^[1]

我国目前的政府间转移支付制度，是在1994年分税制财政体制改革的基础上逐步发展并形成的。在实际运行过程中，这些转移支付手段产生了积极的功效，但与此同时，目前转移支付制度中仍然存在着诸多有待改进之处，为此，需要我们进行全面而系统的分析和总结，以便为进一步的改革理清思路。

一、目前财政转移支付制度的基本格局

1994年，是中国财政体制改革的分水岭。以分税制为主要特征的财政体制改革实施之后，我国逐步形成了三种类型的政府间转移支付形式:

（一）维持既得利益的转移支付形式，包括税收返还和体制补助（或上解）

其中，税收返还是分税制财政体制改革初期的财政转移支付的主要形式，这种一般补助性质的转移支付具有明显的中国特色。分税制改革对地方财政支出范围未做大的调整，一部分收入上划中央后，地方财力受到影响，难以保证其正常支出需要。因此，为了保护地方的既得利益，对地方实行了税收返还。但是，中央财政以1993年为基数对所有地区无区别地都给予税收返还，对由于历史原因造成的地区间的财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题基本上没有触动。因此，税收返还不能充分体现转移支付的均衡原则，还不具有调节地区间财政横向不平衡的功能。

体制补助（或体制上解），是指中央财政对部分省区的定额补助和部分地区向中央财政上解收入。1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行:实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。1995年，中央财政取消了各地区体制上解的递增率，实行定额上解的办法。

（二）以地区间财力和公共服务均等化为目标的财力性转移支付，包括一般性转移支付、民族地区转移支付和调整工资转移支付等

分税制进入平稳运行状态后，对转移支付制度进行规范，不仅是完善分税制财政管理体制的需要，而且也是地方财政运行的现实要求。同时，分税制财政管理体制基本框架的确立与政策目标的到位，也为规范转移支付制度提供了可能。在此背景下，1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”。过渡期转移支付的指导思想是:①不调整地方既得利益。中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步调整地区利益分配格局。②兼顾公平和效率。转移支付力求公正、合理、规范，同时，适当考虑各地的收入努力程度。③转移支付有所侧重。重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区的适度倾斜。过渡期转移支付办法经过1995年试运行后，在吸收有关方面合理建议的基础上，于1996年、1997年、1998年又做了多次改进和完善。2002年实行所得税收入分享改革之后，过渡期转移支付的概念被一般性转移支付所代替。现行财力性转移支付方式包括如下几项内容:

1.一般性转移支付。一般性转移支付基本公式表示为:

某地区一般性转移支付额＝（该地区标准财政支出－该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数

凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定，并对困难地区给予适当照顾。

2.民族地区转移支付。针对民族地区的财力状况，建立了中央对民族地区（包括民族省区和非民族省区的民族自治州等）的政策性转移支付，以解决民族地区经济社会发展中的突出的问题。首先，在确定一般性转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付中适当调高转移支付的补助系数；其次，自2000年起，对少数民族地区专门实行民族地区转移支付。民族地区转移支付的资金来源包括:①中央财政安排的资金。②民族地区增值税环比增量的80%。具体分配办法是:各民族地区增值税环比增量80%的一半按来源地直接返还给民族地区，另外一半连同中央财政安排的资金，按照因素法分配。

3.农村税费改革转移支付。农村税费改革减轻了农民的负担水平，但同时也减少了基层财政的收入。中央财政根据基层财政收支受到影响的程度以及转移支付系数，通过农村税费改革转移支付的形式对地方给予适当支持，既减轻了农村基层财政的压力，也顺利地推进农村税费改革的进程。

4.调整工资转移支付。近年来，国家多次调整、提高了机关事业单位职工工资和离退休人员的离退休费，并且由中央财政对财政困难的地区给予了相应的补助。

（三）专项转移支付

近几年，专项转移支付规模逐年增加，在中央对地方补助支出中所占比重不断提高。中央政府增加的专项转移支付，主要用于贯彻落实政府确定需要支持的改革、稳定和可持续发展方面，如粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设支出、加大贫困地区义务教育工程投入、公共卫生体系建设以及支援经济不发达地区支出等。此类拨款不包含在地方财政管理体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况拨付给地方财政。这些专项拨款在预算时列中央支出科目，执行时划拨给地方按规定的用途使用。

二、对现行政府间财政转移支付制度的积极评价

在不断改进的过程中，我国的转移支付制度也朝着日益规范的方向发展，并且产生了积极的作用和影响。

（一）财政转移支付资金规模不断扩大

1994年的分税制改革选择了采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服务水平均衡化为目标的地区间财力再分配，逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。因此，实施政府间财政转移支付的渐进性改革，重要的条件是不断扩大中央财政收入的增量。从实际情况来看，自1998年以后，中央财政收入每年的增长速度都超过地方财政收入的增长速度，中央财政收入的增量明显扩大。近年来，中央财政较大幅度地增加了对地方的转移支付（见表1），中央财政对地方财政的补助支出由1994年的2389.09亿元增加到2004年的10407.96亿元。

表1　1994年以来中央财政收入占全部财政收入比重及向地方政府返还数量

注:本表收入中不包括国内外债务收入。

资料来源:根据《中国财政年鉴》（2005）有关数据计算整理。

（二）财力性转移支付中的一般性转移支付逐步规范

从1995年起，中央财政对地方实行的过渡期转移支付（现称一般性转移支付）办法，是在借鉴国外经验的基础上，充分考虑中国国情制定的。为了使这种转移支付办法更加科学规范，在广泛征求地方意见的基础上，近年来多次对一般转移支付办法进行修改和完善，成效显著。一是标准收支的计算范围不断扩大，对几乎所有较大的税种和经常性支出项目都进行了标准化测算。二是标准收支的计算方法日趋完善，标准收入主要按照税基和税率计算确定，标准支出主要根据各支出项目的特点，按照标准财政供养人数、人均支出标准和成本差异系数计算确定。由于这种方式不同于专项转移支付资金，地方政府可以自己统筹安排使用，对地方政府因地制宜地缓解财政收支矛盾，安排支出方向具有现实意义。而且更为重要的是，一般性转移支付主要体现均等化原则，财政越困难的地区得到的转移支付数量越多，越有助于缩小地区间公共服务水平的差距，促进地区间经济的协调发展。目前的一般性财政转移支付办法不仅得到了各地的普遍认可，也得到了国际货币基金组织和世界银行等国际机构的肯定。

（三）省以下相对规范的财政转移支付体系逐步形成

一个与分税制财政管理体制相适应的政府间财政转移支付体系基本框架已经在各级地方政府之间初步建立起来。其基本特征:一是转移支付资金已经达到一定规模，且有明确而稳定的资金来源。各地区在对下实行财政转移支付时，享受中央一般性财政转移支付补助的地区，在中央财政分配的财政转移支付资金基础上，根据本地区财力情况，安排了一部分资金，一并对下实行财政转移支付；没有享受中央一般性财政转移支付补助的地区，也从本地区的财力中拿出一部分财力对下实行一般性财政转移支付。二是大部分地区省以下财政转移支付都以县级辖区为基础，实施多级次转移支付。一般情况是，省本级、地市本级同时对县级辖区实施财政转移支付，一些省即使不直接对县实施财政转移支付，也往往将县作为测算对象；有些省的部分县级辖区还对乡镇实施过渡期财政转移支付。三是所有地区都把均等化（客观因素）财政转移支付的近期目标定位为维持政府机构的正常运转、保证工资的按时发放以及财政预算收支平衡。由于多年来我国各级财政主要是“吃饭”财政，因此，目前省以下财政转移支付也只能主要缓解省以下尤其是县级财政运行中的突出矛盾，如确保工资发放、提供政府机关运转的最低财力保障等。四是重视激励机制，以鼓励接受财政转移支付的地区努力增收节支，促进财政收支平衡。均等化财政转移支付的缺陷之一是有可能形成平均主义，不利于调动一些地区增收节支的积极性。作为补救措施，各地区一般性财政转移支付方案都非常重视激励机制的作用。激励因素除了在测算标准收支（而不是实际收支）方面得以体现外，有的地区还直接设置激励性转移支付。

三、现行财政转移支付制度中存在的主要问题

我国的财政转移支付制度虽已初步形成，并已取得了一定的成效，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。我国现行的财政转移支付制度，与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大，需要在改革进程中加以改进和完善。

（一）转移支付形式偏多，结构不合理

转移支付的合理结构应该根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。据此，世界上大多数国家都建立两种类型的财政转移支付，即均等化财政转移支付和专项转移支付。相比之下，在我国，多年来由于转移支付的目标不明，定位不准，形成了多达六种形式的转移支付。从严格意义上讲，其中真正属于均等化转移支付的实际上只有一般性财政转移支付，其他五种形式都属于非均等化财政转移支付。在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。

（二）转移支付资金分配办法不够规范

在现行的转移支付形式中，只有一般性转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配。尽管这种转移支付办法经过了多年的运行和修正，但在结构及其功能方面仍存在一些问题，如财政转移支付规模的规定尚不规范，预算安排上的随意性较大。在测算级次上，目前只是以省为单位进行测算，而没有考虑不同级次政府支出标准的差异，这样对测算的准确度难免有一些影响，容易产生不合理的分配结果。此外，在因素的选择上对一些地区的特殊因素考虑较少，有些因素的选择和确定还需要进一步的数据支持。其余的转移支付形式，规范性就更显不够。

税收返还是我国财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的既得利益，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留，形成了“一省（地）一率、一省（地）一额”的非常不规范的转移支付制度。按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式，也助长了地方讨价还价行为，不能解决长期以来形成的各地区间的财力不均问题。

专项拨款办法的不规范尤其突出。一是专项拨款的分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数专项拨款的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也有一些专项拨款在分配时没有规范的分配方法，还存在“撒胡椒面”的现象。二是专项拨款的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理。由于缺乏规范的制度约束，在设立中央对地方专项拨款时，一些不应列入专项拨款的项目也由中央财政安排了专项拨款资金，如有的专项拨款按照事权划分应由地方政府负担，却由中央财政负担；有的专项拨款应由申请单位自己解决，却安排了专项拨款；有的专项拨款审批时一定几年，到了规定的期限却又难以取消。专项拨款的非规范化非制度化的设立，既造成了中央与地方事权和财权之间的错位，也导致了财政资金的分散，影响财政支出结构的调整和中央财政宏观调控职能的加强。三是不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（三）转移支付的力度不足，转移支付调节功能微弱

转移支付的力度不足，转移支付调节功能微弱，省际间财力状况差异依然较大。我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限。表2给出了2004年各省、直辖市、自治区的财政收入总量及排序和人均财政收入及排序情况。从财政的视角来看，在考虑财政收入总量、人均财政收入等因素的基础上，可以大致了解中国内地31个省、直辖市、自治区的财力状况，这种财力状况也可以在一定程度上反映各地方经济发展程度的差异。

表2　2004年我国各地区财政收支及排序情况^[2]

续表

（四）省以下财政转移支付制度还有待完善

各地在建立省以下财政转移支付制度方面做了大量工作，但工作力度和进展情况差别较大。一些地区至今还没有出台一个类似中央对地方的以公式为基础的财政转移支付办法。有的地区虽然采用了公式化的财政转移支付办法，但在因素选择、公式设计、数据选取和具体测算上还存在诸多问题，也有待完善。

四、转移支付制度建设的政策目标

从我国的国情来讲，社会经济发展表现为地区之间的极不均衡状态，对此，中央已把实施西部大开发，实现各地区均衡协调发展确定为实现新世纪经济发展战略目标的重大举措。缩小中西部地区与东部地区的差距，除了依靠中西部地区自身的资源优势和艰苦奋斗之外，还需给予其必要的政策扶持和资金支持，财政转移支付制度就是其中的一个重要方面。为了维护国家长治久安、社会稳定，促进国民经济持续、健康、协调发展，要充分发挥财政转移支付制度的作用，加快中西部地区基础设施的建设和资源开发，缩小同沿海发达地区的差距，实现各地区、各民族的共同繁荣。

（一）远期目标:全国各地公共服务水平的均等化

借鉴国际经验，并结合我国国情，转移支付制度的最终目标应当定位于全国各地公共服务水平的均等化上。这个最终目标可具体表述为:完善社会主义市场经济体制下的分税制财政管理体制，理顺中央与地方财政关系，增强中央宏观调控能力，抑制地区间社会经济的不平衡发展，实现全国范围内各级政府提供公共服务能力的均等化，使全国各地的居民都能享有同等的就业、就学、就医、交通等方面的机会和服务。

（二）近期目标:实现财政的纵向平衡，减小各地区之间的横向不平衡

但是就我国目前的经济情况而言，这样的最终目标在短期内还难以实现，在各地区经济发展、财政收入极不平衡的条件下，转移支付制度的近期目标只能定位在实现财政的纵向平衡（各地财政自身的收支平衡）和减小各地区之间的横向不平衡上。这是因为，一方面，由于主体税种上划，地方政府收入受到制约，全国有不少地区尤其是中西部地区，单纯依靠自身的固定收入不可能实现纵向平衡。这种不平衡的原因:一是由于自然的、历史的条件差异，造成经济不发达，财政收入不稳定，增长幅度小，自给能力低；二是由于支出刚性强，财政供养人口多，人均财力水平低，工资性支出比重大，社会事业性基础建设欠账多，财政承受能力弱。因此，所形成的收支缺口除了依靠地方政府努力增收节支来缩小以外，上级政府的财政转移支付是确保地方政府正常行使职能的重要经济来源。另一方面，我国东部沿海同西部边远地区经济状况差异很大，各种基础设施的条件大相径庭，社会公共服务水平高低悬殊。据估计，我国东部沿海最好的和西部最差的地区之间公共服务的成本高低相差竟有10倍，而且这种差距在可以预见的未来还有扩大的趋势。因此，目前提出实现社会公共服务水平在全国范围的均等化是不现实的。而如何尽快通过科学、合理、规范的财政转移支付，解决贫困地区由于客观因素所造成的纵、横向财政不平衡的突出矛盾，缩小地区间的差距，促进区域经济的均衡发展，是我们最迫切需要研究的问题。因此，当前转移支付的重点应用于:能源、交通、通信、环保等基础产业和基础设施建设，学校、卫生等公益事业，就业培训、医疗保健等社会保障事业。

五、改革财政转移支付制度的基本政策取向

我们认为，今后一段时期，转移支付制度改革的总体思路是:在转移支付规模保持既有水平下，以结构转换为核心，对现行的一般性转移支付和专项转移支付均进行大幅度的调整，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，削减非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强省以下的转移支付制度建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。

（一）选择适当的转移支付形式

从国际经验看，许多国家并不局限于仅仅使用某一种转移支付办法，而是根据具体的国情，综合运用各种类型的转移支付手段，来达到既定的政策目标，并在交叉运用多种转移支付手段的同时，选择并运用一种主要类型的转移支付手段。在具体的实践过程中，一般性转移支付和有条件的转移支付方式是被许多国家所重视使用的两种手段。受历史、经济和自然等多种因素的影响，有的国家以专项转移支付为主，如美国；有的以均等化转移支付为主，如澳大利亚、加拿大和德国。但总的说来，绝大部分国家都将一般性转移支付作为转移支付的主体。

借鉴国际经验，归并简化转移支付形式，是我国进一步完善分税制的客观要求。针对不同转移支付方式的特点，并结合我国完善转移支付制度的政策目标，我国财政转移支付制度改革的最终目标应当是逐步将现行的多种财政转移支付形式，归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类:①一般性的转移支付，主要用于平衡地方财政预算，既要满足地方履行政府职能的基本开支需要，还要保证地方政府最低公共服务水准的全国均等化。从我国国情出发，这部分补助应占转移支付总额的绝大部分。这部分补助不规定专门用途，由地方政府统筹使用；在分配方法上，主要采用因素计算方法，即中央政府根据各地区自然条件、人口、面积、人均国民生产总值等因素总量与结构的客观差异，确定出不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。一般性转移支付与地方政府财政能力成反比，即地方政府的财政能力越强，得到的补助越少。反之，财政能力越弱，得到的补助就越多。②专项补助，即中央政府对地方政府农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行的补助。在分配方面，这部分补助可以考虑采用费用分摊的办法，根据对于地方政府难以负担或社会效益较大的项目补助比例高，对于地方政府有能力负担的项目补助比例低的基本原则，确定不同项目的相应补助负担比例，并以立法形式加以规范化。专项补助在履行政府的资源配置和支持利益外溢性项目等方面将发挥重要的作用。

（二）确定合理适度的转移支付规模

政府间的财力转移并非是多多益善，财政转移支付的数量规模也并非越大越好，这取决于一个国家内各地区之间经济发展不平衡的程度和国家实施宏观调控的力度以及目标的实现程度，同时也与整个财政管理体制的主观设计密切相关。我国是一个经济发展极不平衡的国家，既有较发达的东南沿海经济开放区，又有发展中的、经济欠发达的中西部内陆地区，这就需要运用财政转移支付制度，改善区域内整体财政状况，在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，确定适度的转移支付规模。

就我国现阶段的实际情况而言，政府间转移支付量度的确定应注意结合各级政府税收的划分，提高地方财政的自给率。税收在各级政府间的划分是决定一级政府初次分配后拥有财力的基本依据，也是决定政府间转移支付量度的基础。政府间转移支付量的大小，在很大程度上受各级政府之间财力初次分配格局的制约。一般而言，在财力的初次分配中，上级政府集中财力程度越高，则对下级纵向转移支付的数量就越多，反之亦然。应当根据我国现阶段财政收支水平的实际情况，使转移支付的规模既有助于调节各地区间财政经济发展水平的差距，同时又有利于调动地方谋求自主发展的积极性。

（三）切实推动省以下规范化财政转移支付制度建设

在一个由多级政府组成的国家里，政府间的转移支付通常也是一个由许多环节所构成的多层次的体系。我国幅员辽阔，人口众多，政权组织从纵向上可分为五级。各地之间财政经济水平很不平衡，不但省与省之间，就是各市地、各县（区）、各乡镇的不平衡程度也相当严重。省以下财政转移支付制度设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调。从当前情况看，省以下应当重点抓好以下几项工作:一是尚未开始建立省以下规范化的转移支付制度的地区，不论这些地区是享受一般性转移支付资金补助的地区，还是未享受该项补助的地区，都应着手开展这项工作，争取在尽可能短的时间内，各地都能有自己的转移支付办法，并将转移支付办法运用到资金分配中去。对于享受中央转移支付补助的地区，在对下实行转移支付时，最低限度要将从中央财政得到的一般性转移支付资金，按照因素分配法进行分配，财政部每年应当对此进行专项检查。各省对下分配办法及分配结果原则上应当报财政部备案。二是要将转移支付制度建设与加强预算管理工作结合起来。将规范化的转移支付制度建设当做财政管理的重要内容，当做财政部门从源头消除腐败的重要举措。规范财政管理，增强财政透明度已经成为世界趋势。增强财政的透明度的一个重要内容是政府间财政转移支付的规范化。

（四）完善财政转移支付法律体系

综观西方市场经济发达国家，尽管各国的财政管理体制存在着某种程度的差异，但政府间财政转移支付制度的法制化程度较高是其共同的特征。各国政府对转移支付制度的基本原则一般是以法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。转移支付制度本身及制度运行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。但是，具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改，体现了法制化与灵活性的很好结合。而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定，带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则，需要进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《预算法》、《转移支付法》等，就转移支付制度的内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范，确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。

（五）加强对财政转移支付的监管和绩效考评

目前，绩效考评越来越成为各国政府的“核心管理工具”，在此背景下，财政支出的绩效评价，已日益成为市场经济条件下财政科学管理的重要内容和手段。财政转移支付作为一种转移性支出，也必然涉及支出绩效的考核评价问题。要切实强化对财政转移支付整个过程（尤其是资金分配方式及资金使用）的监督和管理，建立起对财政转移支付的绩效考核评价体系，不断地提高转移支付的绩效水平。应该注意的是，转移支付，不宜被简单地理解为弥补地方财力不足的手段，保证基本的公共服务提供水平也不应同财政平均主义画等号，财政转移支付不应该替代市场配置资源的基础性作用。在进行转移支付的同时，还需要促使地方政府增收节支，提高资金的使用效果。

参考文献

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［7］沙安文，沈春丽主编.财政联邦制与财政管理［M］.北京:中信出版社，2005

【注释】

[1]东北财经大学财政税务学院教授，博士生导师。

[2]资料来源:根据《中国统计年鉴》（2005）（中国统计出版社，2005年版）计算。