新思考·改善民生的财政制度建设和政策创新

第二节　新思考·改善民生的财政制度建设和政策创新

改善民生进程中加强制度建设和政策创新涉及许多方面，本文仅就与财政改革和发展工作有密切关系的问题提出一些思考。

一、加强财政收入的制度建设和政策创新

财政部门要把财政收入的制度建设和政策创新放在首位，并坚持以下原则：一是科学合理地确定收入增长目标。要扩大税收规模，强化非税收入管理，提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重，加强中央宏观调控能力。二是正确处理利益分配关系。税收规模的扩大，不能超过企业的承受能力，不能削弱市场配置资源的基础作用，阻碍市场经济的发展。三是必须公平税负，促进企业的公平竞争。四是体现国家产业政策，支持高新技术产业的发展，扶持弱势产业的发展，促进产业结构的调整。五是完善税制，合理设置税种，调整税率，清费立税，清理减免税，开征新税种，扩大税基，加强税收征管，增强税收的宏观调控能力，促进经济发展。

要按照以上原则对现行的财政收入制度和政策进行清理整顿，使财政收入制度和政策向改善民生倾斜。如对资源性、垄断性行业特别征税，对资源性、垄断性行业政策性提价和加价所形成的超额利润中提取价格调节基金，专项用于受价格改革影响较大的低收入群众和弱势行业。又如，对国有农（牧、林）场加大税费改革力度，规范国有农（牧、林）场税费，切实减轻国有农（牧、林）场职工的负担，并从制度和政策方面保证不反弹。再如，从制度和政策方面保证对各种类型企业管理层、社会高收入阶层的监管和征收，年超额增长部分专项用于改善民生。

二、加强财政支出的制度建设和政策创新

紧紧围绕改善民生的热点、难点、重点问题，办好让人民群众满意的教育，推进群众文化的建设，完善公共卫生和医疗体系，实行最低生活保障制度，推动就业和再就业工作，解决关系群众切身利益问题。财政支出制度建设和政策创新的难点和重点，是形成财政制度和政策支持下的改善民生的长效投入机制和监督管理机制。财政支出，特别是重大财政支出，一定要有财政制度和政策依据；实施过程中，一定要按照有制度和政策执行；检查评价时，一定要按照制度和政策来评估。对时兴的现场办公、现场拍板等，笔者并不一律排斥，但希望不要提倡。各级领导深入基层，主要进行调查研究，涉及财政支出特别是重大财政支出时，一定要有制度和政策依据，通过制度和政策决策程序和运行机制进行。

三、加大立法和制度、政策比重，强化财政化职能

财政制度建设和政策创新，要与各级人大和政府的法制建设紧密结合起来。制度一般分为宪法秩序或称之为第一类制度、制度安排、规范性行为准则三大类或三个层次，关系民生的主要是经济立法和经济制度。笔者感到，现行的关计民生的多是规范性行为准则这一层级的财政政策和措施，客观上为拍脑袋决策、随意性决策、追风式决策、追求政绩式决策留下了漏洞，为政策、措施与法律、制度相互混淆以及以政策、措施代替法律、制度留下了制度空间。改革开放以来的实践告诉我们，应按照构建现代国家的轮廓和内涵，进行行政立法和制度创新。一是加强立法机构在立法方面的权重。成熟的财政政策和措施要主动向各级立法机构申报，争取形成财政法律或规章。二是有效发挥政府制定制度和政策的作用。

关系民生的制度创新主要目的是增加和规范公共物品供给，公共物品大都是政府负责供给的。财政是政府的重要职能部门，要积极发挥职能作用，为政府经济立法和制度建设服务。财政立法和制度建设要争取政府的支持，在政府的指导下进行。通过加大人大、政府的立法和制度的比重，弱化财政制定财政政策和措施的职能，减轻财政的经济负担和财政支出负担，提高财政运行绩效，进而强化财政的职能。