决定性的作用·改善民生的制度政策保障

第一节　决定性的作用·改善民生的制度政策保障

近几年，以胡锦涛为首的党中央高度关注民生，作出了一系列改善民生的战略决策。各地各级政府贯彻落实科学发展观，把改善民生作为为政之本，出台了很多改善民生的政策和措施，加大了改善民生的资金投入，推出了改善民生的实事计划。

通过到市、县、乡和企业调研，深切地感受到基层对财政工作的支持，对真金白银的企盼，同时也感受到对财政制度建设和政策创新的相对不重视，对这一倾向应当予以警惕。改善民生，需要真金白银的投入，需要实施群众看得见、摸得着的实事计划。但是，不可忽视制度建设和政策创新的作用，对一些地区、一些部门、一些实事来说，制度建设和制度创新比资金投入更重要，那些重资金投入轻制度建设和政策创新的思想是要不得的。如果过分强调真金白银的投入，会不现实地扩大对财政资金的期望值，会助长重投入轻管理的倾向，会无端地将矛盾集中到财政部门，会将一些本应为改善民生发挥重要作用的部门和单位人为地边缘化，总之，不利于贯彻实施党中央改善民生的战略决策。本文仅从经济制度学的角度，对改善民生与处理好财政制度建设和政策创新的关系提出若干思考意见。

一、制度建设和政策创新对经济社会发展的作用

制度建设和政策创新，对经济社会的发展起着决定性的作用。制度经济学认为，制度是人类社会赖以形成秩序的保障，社会需要稳定，就必须形成一定的组织，并在组织的规则下，以一定的为大多数成员认可的方式和规则进行各种层面的交流与交换。用当前通俗的表述方式来解释，制度就是游戏规则，经济制度就是社会经济活动中组织和个人必须受制约的基本规则和技术规则。制度经济学还认为，影响一个国家和地区现代化进程的直接动因是科学技术，根本动因是制度的改革和创新，制度作为科学技术和生产力发展的根本动因，对经济社会的发展起着决定性的作用。制度对于社会资源的配置效率及社会分配公平性的提高起着根本性动因的作用。因为制度是作为前提条件的，规定了经济运行与社会交互关系的特征的，较技术而言，制度所决定的社会的基本结构与选择取向对经济人所追求的稳定的均衡更能产生实质性的影响。反之，任何非制度化的活动，都不可能长期有效和有序地推动社会的进步和发展。经济社会的持续稳定进步要依靠科学、合理、充满活力且能自我修正的制度体系的保障。

制度对经济社会发展的重要作用的最权威的事例，是中国的农村经济体制改革。十年动乱结束后，中国的农村经济到了崩溃的边缘。如果当时仅采取投入资金的办法，不但无法筹集到必需的资金，而且时间和效果都难以预料。邓小平等中央领导人坚持“实践是检验真理的唯一标准”，把安徽少数农民的冒险试验转变为农村土地制度改革，改变了农地使用权的归属关系，并进行自上而下的推广，使宪法秩序意义上的农村制度改革成为中国社会正式制度的重要部分。这一实例权威地证明，制度创新对经济社会发展具有极其重要的，其他方式无法替代的作用。

二、制度建设和政策创新对改善民生的作用

制度建设和政策创新，对改善民生也具有极其重要的其他方式无法替代的作用。改善民生，主要涉及社会公共事务领域内的制度安排，通过这一领域内的制度安排，可以确立改善民生的资金投入的长效机制，可以管好用好资金，确保资金发挥更好的效益。并且可以避免一般市场规律的局限，不仅充分考虑到强势群体的偏好，而且关注到弱势群体的需求，从产权安排、交易成本、游戏规则和组织体系四个方面入手来创新制度、改善民生，从而提高社会的整体福利水平。反之，任何强制性的非科学的措施干预，都会导致社会福利的损失。

政府在制度建设和政策创新的过程中起着主导性的作用，政府关注民生，首要的任务是提供制度上的保证。经过充分论证的制度是可以实现政府的发展目的的，博弈论中的“囚徒困境”模型可以充分揭示制度设计的合理性对于目的实现的重要性。政府要认真制定符合社会发展内在规律的制度，杜绝大呼隆、拍脑袋式的决策方式，以定量分析为主辅以定性分析合理确定政策的实施方法，减少因政策失误而导致的社会福利的损失，达到提高财政效率和效益的目标。

从中国的国情来讲，改善民生要注重政府政策的运用。政府政策，是制度的组成部分，是指政府作为主体，在特定的社会秩序和社会结构的基础上，采用社会的、经济的政策手段，去实现某种社会目标的行动或行动方针。政策的性质也是一种游戏规则，并且是比较直接的、规范人们行为的价值取向的游戏规则。政府政策在更多的时候，对于社会游戏规则的具体内容和社会的行为规范的性质具有具体的影响。政策具有的灵活性、及时性、贴切性、丰富性，决定了更多地采取政策的手段。

政府的财政制度体系是政府经济社会制度体系的立足点，增强政府财政的公共财政职能是建立经济社会制度体系关键点。各级财政部门，不但要为政府的民生规划和计划提供财力支持，而且通过财政制度和财政政策的建设和完善，为政府改善民生的总体制度体系起到积极的影响，发挥积极的促进作用。

三、对若干重大民生问题的制度经济学思考

中国的“三农”问题，有投入不足的因素，但是，归根结底是城乡二元制度等制度性因素造成的。党中央、国务院已经提出建设社会主义新农村战略，提出了工业反哺农业的方针，各级政府及政府职能部门要科学领会党中央、国务院精神，在加大投入多做实事的同时，加强制度建设方面的研究，加快政策创新的步伐。

为了解决城市贫困人群的问题，退休职工待遇低的问题，中央政府、地方政府投入了大量的资金，使问题得到了缓解。究根寻源，这些问题的形成，有社保体系不完善、社保制度不严密的原因，更有企业监督管理体系的严重不到位的原因。普遍存在的企业拖欠职工工资现象，大量存在的企业不执行工资标准问题，突出表现的企业高管收入天文数字，企业职工收入几十年如一日现象，都反映出严重的制度问题。解决这些问题，政府投入资金只能是缓解矛盾，政府拿不出那么多资金，政府也不应该拿出那么多资金，各级政府及政府职能部门要充分发挥职能作用，尽快这方面的立法和制度建设步伐，从根本上解决。

近几年引起社会高度关注的看病难、看病贵的问题，成为严重的民生问题之一。百姓如牛负重掏的钱，几多进了国库？几多进了集团和个人账户？更令人担忧的是，钱可不是好东西，不明不白的钱，腐蚀了医疗队伍，把相当一部分应当以治病救人为神圣宗旨的白衣天使，熏陶成赵公元帅的崇敬者。对看病难、看病贵的问题基本形成共识，主要是医药不分、以药养医的制度造成的。各级政府在加大医疗资金投入的同时，应在医疗体制改革、医疗制度创新上下决心、发狠心。笔者偏激地认为，医疗体制改革、医疗制度创新搞不好，看病难、看病贵的问题不可能得到根本解决，医疗制度创新比资金投入更重要。

中国教育事业的改革和发展取得了显著成效，是不争的事实，但是，近年来也受到了质疑，也成为关系民生的重大问题。教育界权威人士经常宣传的观点是，中国教育仅用占国民经济收入的百分之几的资金，承担了占全球百分之几十的人口的教育重任。笔者对此不能苟同，大学扩建占用了多少金融资金？百姓的实际教育支出又是多少？据笔者个人的了解，百姓的实际教育支出数绝对大于统计数。择校费、择班费的公开、隐蔽数，各种可开展可不开展的活动支出，各种可买可不买的书籍文具支出，庞大的课外教育支出，百姓支出不少，又有几多进了国库，几多进了集团和个人账户？教育是立国之本，兴国之本，从根本上解决教育存在的问题，必须把教育体制改革和教育制度创新作为突破口。