走向跨区域合作的制度创新

7.3.1　跨区域合作的本质是政府间关系

跨区域合作（指两个及其以上行政区域合作）是经济一体化的重要手段，也是区域协调发展的基本举措。经济学研究中，跨区域合作研究均指向地理上相邻或同一经济带上的地方政府间合作，较少指向地理上非相邻和非同一个经济带的行政区域。

由于中国市场经济体制建立的过程是一个政府逐步退出市场、放权社会过程，即放权过程。因此，跨区域合作尽管可以在市场主体间、社会组织间和民间团体间展开，但是，最终依然是政府间合作。只有政府通过制定合作规则或者放松自己控制权，跨区域合作的动力和环境才可能形成。

1.跨区域合作类型

从合作纽带来看，跨区域合作可以分为三种类型。

第一种是相邻区域间合作。即地理空间上连接在一起的、相邻的两个行政区域间开展的跨区域合作。相邻区域间具有天然的合作优势。他们不仅自然物产相似、生活习惯相同，而且人口之间有着诸多血缘或乡缘关系；尤其是，在农业社会流动性低、人们迁移距离短的情况下，相邻区域间往往存在诸多跨区域合作的社会人文基础。如长三角地区的江浙沪、珠三角港澳广、京津冀等跨区域合作，既有地理优势又有人文基础。

第二种是经济带（或生态带）跨区域合作。即地理空间非相邻的、但有自然因素联结的两个或多个行政区域间合作，即经济因素（或生态因素）的跨区域合作，如长江经济带。这类经济带中往往是生产经营者之间容易形成合作，但是，政府间合作往往难以自然形成合作，一般要借助诸多外部干预力量才能形成；多数情况下是因应企业或居民诉求而开展合作。随着经济全球化以及资源配置多中心，这类跨区域合作正在不断增多，甚至出现跨越国家之间的跨区域合作。

第三种对口支援合作。即非相邻是地理空间非相邻的，且无自然因素联结的两个行政区域间合作，是纯粹的政治因素的跨区域合作，对口支援的跨区域合作就是如此。

就合作动因而言，跨区域合作可以分为四种类型。

一是市场动力论。即地方政府为了建立共同市场，拓展发展空间而进行合作。比如，区域经济合作、都市经济圈的构建。完整统一的市场无疑是生产要素配置和商品流动的基础，市场主体无论是企业还是消费者均会向地方政府提出不同行政区域中市场体系中制度共通性问题。这个问题解决均需要地方政府跨区域合作打造一个完整市场。为了税收或地区经济发展，地方政府往往会选择跨区域合作。

二是资源互补论。由于地区间存在比较优势，而地方政府在治理资源或能力方面有所不足而必须相互合作才能应对复杂问题。比如，生态治理合作和灾害应对合作。一般而言，这种动因的跨区域合作容易在短期成功，但不容易持久；一旦某项合作完成的事务终结，地方政府合作的动机也就下降了，整个合作可能就会终止。

三是国家完整论。地方政府作为国家政治结构中的重要部分，公共服务供给是其基本职责。为了降低公共服务成本、提高公共服务效益，地方政府开展合作，如教育、环卫等基本公共服务。从一个完整的国家而言，政府提供的公共服务种类应该差别小，公共服务质量应该差异不大；但事实上，很难实现均等化的公共服务。于是，中央政府或地方政府就开始通过公共服务跨区域合作以满足居民的需要，从而逐步实现公共服务均等化。

四是权力强制论。地方政府间以单向或者双向援助的形式进行合作以实现区域协调发展，其主要动因是对中央权威的服从，如中国的对口支援制度。可以说，任何一个跨区域合作项目或活动可能不是某一种动力单独驱动的而是多种动因驱使的；但无论哪种动因下的合作都有或强或弱的中央干预。不过，权力强制动因下的地方不对等合作中，中央干预更为明显。

现有的研究多数集中于相邻区域间合作和经济带的跨区域合作，并认为地方政府之间的合作从单一向多重合作发展。地方政府在各自的管辖权限内，出于不同的目的，为了解决不同的问题，采取了不同的形式的合作。在加入或退出地方合作的选择上，地方政府也有较大的自主权。由于对国内区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作（杨龙，2012）。实际上，在经济活跃和社会发达的地区，地方政府在日常运行时已经处于一个复杂的跨区域合作结构之中，并扮演着多种角色、寻找多种发展机遇。

2.跨区域合作中的协调

无论某个行政区域内部区域发展不均衡，还是相邻的两个行政区发展协调问题，或者非相邻的两个行政区发展协作问题，都是区域发展合作面临的挑战。其中，中国区域发展合作面对最深层次的问题是谁是合作的协调者。

地方政府的首要职能就是发展本地方经济，而促使不同区域共同发展是中央政府的重要职责，经济社会的协调发展则是中央和地方的共同责任。对于具有自治权的地方政府来说，开展区域经济开发与合作活动主要是自主安排、自主进行的。但在中央集权制国家，这项工作主要由中央政府促成，地方政府是重要的推动者。区域协调发展需要高效率、高效益的公共行政活动。但区域协调发展的难点之一又正是政府关系的协调，其中包括中央与地方政府之间的协调，各级地方政府之间的协调。协调的水平决定发展的质量，协调的效率影响发展的效益。

区域发展不平衡直接关系到不同地方公民享有的公共服务差别。提供公共服务、生产公共产品、实现公共服务均等化等要求在发展中国家显得尤为迫切。中国东西部经济发展的巨大差距引发了一种观点，认为中国不同地方公民享受的国民待遇差别如此严重以至于只有“省民”而没有“国民”。即，如果说纵向的地方政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义（林尚立，1998:68）。既然每一个地方政府都需要解决本地经济社会发展问题，那么不同地方政府之间的合作也就顺理成章。区域协调发展的解决，既要求中央具有统筹协调地区合作的能力，还需求中央协调以促成所谓不对等的地方合作，从而推动跨区域合作。

中央政府通常采用宏观调控的手段治理区域协调发展问题。比如，成立区域协调发展机构、加大财政转移支付力度、开发落后地区以及逆向移民（即将发达地区人口迁往不发达地区）、划分主体功能区和建立经济带等。大部分国家都经历过区域发展失衡问题，也必然存在种种横向合作甚至地方不对等合作。不同的是，在地方不对等合作（跨区域合作）中中央政府的作用不同。

根据单一制国家体制特点，中央政府是区域合作中最为重要协调者，毫无疑问，央地关系也是区域合作中最具有决定性意义的关系。中央政府在跨区域合作中作用方式一般包括制定区域发展战略、设置相关领导小组或协调会议和建立专门的办公机构等。中央政府采取不同作用方式，央地关系强度也不一样。

中央政府协调地方政府不对等合作的态度和强度，可以划分以下几种。其一是中央协调地方不对等合作的态度。态度可以用“被动”与“主动”两个标尺加以衡量，即中央政府主动协调和被动协调，主动协调是中央为了实现自己的意图而主动作为，被动协调是中央政府应不对等合作的地方政府的要求开展协调。其二是中央干预地方不对等合作的强度。干预强度可以用“引导”与“强制”标准加以衡量，即中央干预地方不对等合作的强度是从引导过渡到强制的，协调强度可以从工具的选择加以判断。中央主要的引导手段有央地之间的权力互动和政策措施，中央主要的强制手段则有借助宪法权威、推动立法机构出台普通法律以及加强党的领导和政治动员。

由此，中央政府协调跨区域合作模式可以理想化地分为四类:主动引导模式、被动引导模式、主动强制模式以及被动强制模式（如图7-1所示）。

图7-1　中央政府协调模式

Ⅰ.主动引导协调模式。主动引导模式是单一制下的中央政府通过区域发展规划或区域政策等引导地方政府、企业和第三部门建立合作伙伴组织以发展地方经济，实现中央在地方发展中的权力作用。如中央政府针对区域间协调发展出台《京津冀都市圈区域规划》《长江经济带发展规划》，这也是继《全国主体功能区》之后出台针对特定区域协调发展的规划。中央政府通过发展规划主动引导区域内政府相互合作、企业寻找低成本的生产基地、公民重新发现适合自己的就业地点，从而，推动城市政府间分工与合作，打造一个相互关联在一起发展圈。

Ⅱ.被动引导协调模式。被动引导协调模式主要地方政府之间签订合作协议，中央政府采取默许的态度支持地方政府之间合作实现跨区域发展。中国地方政府通过签订了政府间合作协议（行政协议一种），以及党组织等非行政机关参与签署实施政府合作协议的备忘录、意向书、纪要等（叶必丰、何渊，2011），推动区域合作。地方政府间的合作协议并没有履行的机制，或者说，如果签订了两个协议的地方政府不履行协议，也没有一个机构去追责。原因何在呢？因为任何一级法院都无权受理这类政府间协议，中央政府也未有督促地方政府履行协议的义务。也可以说，中央政府只是在行政协议的一方地方政府向中央政府告状时，才采用非正式方式敦促地方政府履行协议，推动区域协调发展。因此，中央政府针对地方政府间协议实行的是被动引导模式，遵循了一种“默认、不告不理”的潜规则。只有当签署地方间政府协议的一方地方政府提出争议时，中央政府应地方政府要求才开展协调工作。

Ⅲ.主动强制协调模式。主动强制协调模式是指中央政府主动要求地方政府开展支援或合作，并采取相应的激励措施提高地方政府之间合作的积极性。这种结对支援的方式都是中央政府在制定宏观政策时，为支持某一区域或某一行业，并使双方区位或行业的优势得到有效发挥，而采取不同区域、行业之间结对形成支援关系。一旦中央确定结对关系，支援方的地方政府纷纷组织力量、制订计划、开展工作，积极对口开展物资、技术支援协作和经济联合。

Ⅳ.被动强制协调模式。被动强制协调模式是指中央政府目睹地方政府之间因不能相互合作而导致事件难以有效处理，中央政府担心声誉和威信受损，被迫采取协调措施，并要求地方政府强制执行。最常见的是跨区域的突发事件应对。根据《突发事件应对法》的规定，突发事件采取属地管理原则。由于突发事件发生伊始，影响范围小、损害不明确；但是，如果不能有效处置，突发事件的影响就会向周边扩散。因事发地的地方政府均有将脏水向外泼的倾向，最后，突发事件引发两个地方的民众相互指责，媒体争相报道。中央政府为了平息地方民众怨愤，担心舆情影响到中央政府形象或国家大事的进程，最后被动地要求地方政府尽快协调解决。最为典型的案例是2013年上海黄浦江死猪事件。死猪来源是浙江省嘉兴，但是，漂流到上海管辖的黄浦江面。黄浦江是上海日常水源的取水地之一，于是，民众开始担心饮用的自来水安全，媒体大幅度报道，社会开始进入恐慌状态。时值全国“两会”期间，中央政府被迫要求浙江和上海快速协调处理此事。

7.3.2　对口支援是一种跨区域合作的制度创新

说到底，对口支援制度实施的目的依然是推进区域发展合作。中央政府要求两个地理上不相邻甚至不处于同一经济带上两个地方政府开展跨区域合作，由发达地区的地方政府结对支援欠发达地区政府，从而帮助欠发达的地区发展，最终走向共同富裕。对口支援制度已经成为中央政府实施跨区域合作发展的重要政策工具，具有四两拨千斤的作用。

1.支援是新中国最早的跨区域合作制度

事实上，支援是新中国中央政府用来实现跨区域合作的最早制度。新中国刚建立，百业凋敝，为了加快工业发展、发挥上海老工业基地的优势，中央先后掀起了全国支援上海的热潮。新中国成立初期，因战争原因，国际形势紧张，中央从国家发展全局出发，在“一五”计划期间，不得不实现沿海紧缩战略，将国家工业发展的重点放在内地，对沿海工业采取限制发展的方针。但是，考虑内地工业基础薄弱，中央要求上海等老工业基地，充分发挥起作用，支援内地新兴城市工业发展，支援国家重点建设项目。进入全面建设社会主义时期，中央审时度势，提出利用和发展沿海工业的方针，即“好好地利用和发展沿海的工业老底子”（中共中央文献研究室，1994:246）；同时，中央从“全国一盘棋”战略出发，要求上海等国家最主要的工业城市和工业基地，立足全国，树立全国全面发展的观点，在技术、设备、人才各方面，支援中小城市发展地方工业，帮助工业不发达地区（中共上海市党史研究室，2011:9）。支援全国，成为社会主义建设时期中央交给上海的一项重大战略任务。

1958年后，上海全力实施“全国一盘棋”战略，以协作区为工作平台，发挥上海老工业基地大厂老厂名厂配套能力强，积极支援兄弟省市的工业建设（中共上海市党史研究室，2011:39）。为使上海与各地协作工作经常化，1958年9月，上海市计委专门成立协作处，作为职能部门，具体负责与各省市的协作工作。支援各地是上海光荣任务，在这项光荣的任务中，很多工厂企业表现出了崇高的共产主义风格。“协作到家，支援到底”是上海支援各地建设中所表现出的一种高尚风格。1966年3月2日上海市委成立了支援内地建设工作领导小组。支援内地建设是上海市各个单位的一项重大政治任务。

从理论上讲，在计划经济条件下，通过支援这种资源动员的方式，不仅加快了资源（包括机器、技术和人才）流动，而且推动上海的产业升级和解决了上海当时的城市问题，当然，更为得益的是内地工业化速度大大加快，为全国工业生产发挥了积极作用。

众所周知，在计划经济条件下，用支援方式可以协调跨行政区的发展，但是，也存在僵化、缺乏灵活性、难以满足地区生产需要和人民生活需要的弊病；尤其是一些地理上相邻上地区，如苏、浙、闽、皖、赣、沪五省一市，人们对物质需求具有一致性，在普遍物质短缺的时代，这种需求必须借助市场方式而不能仅仅依靠计划方式来解决。

针对地理上相邻的地方政府经济协作的需求，中央政府采用个案解决的办法，允许地方政府自行协商解决。1957年8月6日，中共中央上海局将《关于苏、浙、闽、皖、赣、沪五省一市经济协作会议报告》报给党中央，报告中提出，地区之间矛盾主要表现在:其一，自由市场开发后，各省市对商品分类管理的口径不一；其二，接壤地区的价格高低悬殊；其三，各地收购产品检验标准不同；其四，地区之间协作关系不够正常；并提出，要调整地区矛盾，必须根据中央的方针原则，采取相互妥协、相互让步的态度，由有关省市协商解决，并应建立经常的联系制度，沟通情况，密切合作。该报告建议，在上海局领导下成立经济协作委员会，委员会的任务是:一是研究有关发展地方经济的协作问题；二是组织物质交流，互相帮助，互相支援；三是积极挖掘潜力，组织国家计划外的物资出口，换取急需进口的物质；四是加强联系，调整地区之间的矛盾；五是交流经济情况和工作经验。中共中央同意了上海局的上报方案，成立了五省一市经济协作委员会，隶属于上海局。五省一市经济协作委员会的成立具有标志性意义。一方面，它是最早协调区域合作的中央政府据地机构；另一方面，它是20世纪80年代横向经济发展的雏形。

2.对口支援是商品经济时代跨区域合作最重要的制度

改革开放前夕，经过近30年计划经济发展，尽管各地发展水平总体不高，但是地方发展不平衡已经开始显露出来。1979年，中国政府从边疆稳定和民族团结大局出发，建立起了对口支援制度，试图通过对口支援方式缩小地区发展差异，促进边疆民族地区发展。因此，对口支援制度成为中央政府推行定向跨区域合作的重要制度。

与此同时，中央政府也很快发现这种定向跨区域合作模式功能有限，无法满足地方政府之间相互交流与跨区域合作的需要。于是，中央政府开始推进横向经济发展，试图改变由中央与地方之间计划分配的垂直经济。1980年国务院发布了《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年国务院又发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，甚至，由中央政府出面组织经济合作区。1984年中央划定上海经济区的范围达到四省一市（但仅仅停留在成立了经济区的规划办公室，到1987年该办公室撤销）（张万清，1987:271）。自1981年至1987年建立了这样几种经济协作模式:省际经济协作区、省内经济协作区，以及铁路干线沿线、大河干流和沿海市场（地区）组成的经济协作区。到20世纪80年代末，全国已经形成不同规模、不同层次、不同内容的区域经济合作组织100多个（张可云，1995）。尽管当时地方政府搞横向经济能力有限，但是，这些举措极大地刺激了地方政府“求利”合作的热情。

在推动横向经济合作的同时，中央政府很快发现地方政府热心于横向经济合作而疏忽了对口支援。为此，1982年10月7日至14日，国家计委和国家民委在宁夏银川召开了“经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会”，并决定将经济技术对口支援和其他对口支援（如教育、卫生等）分开，经济技术对口支援演变成为对口经济技术合作，遵循“互惠互利”原则，而其他对口支援则仍然奉行“无偿援助”的行为准则。于是，中央政府通过这种双轨制，既满足了地方政府经济动机，又推动了地方政府完成对口支援的政治任务。

3.对口支援是市场经济体制下跨区域合作制度的重要组成部分

1993年中国确定建立市场经济体制。跨区域合作的重任逐步由市场主体企业承担。企业根据节省生产成本以及生产分工的需要，跨越行政区界线，实行异地生产。企业跨行政区生产和销售，不仅要求地方政府为建立统一的市场设计统一的市场管理制度，而且要求地方政府就企业的从业人员相关社会安全问题建立起合作制度。于是，在20世纪90年代，内地政府为了解决本地劳动力过剩，将劳动力输送到东部沿海经济发达地区，建立了劳动力流动合作管理制度，劳动力输送也成为地方政府发展经济的重要举措。

当然，地方政府在推动劳动力流动实现跨区域合作的同时，也通过设置管理措施分割了市场，保护了本地企业和商品在本行政区的竞争优势。招商引资加快地方政府之间的竞争，发达省份的经济外溢被导引到内地。

20世纪90年代，也是对口支援发展的重要时期。由于发达地区经济实力进一步增强、地区差异扩大，中央政府要求地方政府的对口支援已经不是简单的给钱给物，而且要在发展模式、发展理念和人才资源等多个方面实现全面支援，于是，对口支援的范围也扩展到重大工程建设（如三峡工程对口支援）和扶贫开发领域。对口支援制度已经成为跨区域合作制度的重要组成部分。也有人认为，实际上，对口支援制度成为弥补市场制度无法实现区域平衡发展和跨区域合作缺陷的、政府干预区域发展的重要制度。

7.3.3　全球经济时代对口支援工作的新转向

进入21世纪，无论是国力还是中央政府财政实力都迈入鼎盛时期。中央政府可以通过转移支付或者国有企业投资等方式加速贫困地区和民族地区发展。与此同时，受援地方政府也借助一系列的开放政策融入全球经济之中，如边境贸易、跨境贸易等。于是，对口支援发展经济的功能越来越弱，社会功能与政治功能正在进一步加强。

其一，对口支援民族地区以实行“三个交流”的社会功能和“四个认同”的政治功能为目的。2008年中央政府确定支援方的地方政府每年援助资金占地方当年财政收入的1%后，地方政府对口支援的资金在受援方的地方发展资金只占较小的份额，国有企业和中央政府的投入受援地区的资金成为受援地方发展的主要资金。地方政府支援的重点转向了技术支援、人才支援和民生项目支援，对口支援成了改善受援地区居民得实惠、见实效的重要方式。随着对口支援在受援地区经济发展的功能下降，主要功能变成了促进民族的交往、交流、交融。

各民族之间交往、交流和交融的落脚点是交心。为了实现交心的目的，支援方派遣干部、技术人才和志愿者前往受援的民族地区与少数民族地区人民共同工作和生活，让少数民族同胞感受到发达地区和汉族兄弟的热情；但是，这种对口支援的方式有着天生局限性，那就是它无法促进民间的不同民族深层地交往。2014年中央政府启动了“就业援藏”和“就业援疆”的新举措，即要求支援方地方政府就地安置对口支援的少数民族人才就业，改变以往少数民族人才到支援地区学习后回少数民族地区的做法；同时，少数地区也要开展大规模高端人才计划，大量引进汉族优秀人才进入少数民族地区工作。这些措施改变原来单向流动政策，实现了人才在跨区域间双向流动，促进少数民族与汉族深度融合。

从政治认同来看，中央政府希冀通过对口支援工作增强少数民族人民四个认同，即坚定了对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。增加“四个认同”的关键在于构建起四个圈——业圈、乡圈、姻圈和亲圈，即通过共同的工作场所形成职业圈、通过共同的居住地打造乡情圈、通过相互联姻发展姻缘圈，以及通过多民族家庭建设亲情圈，从而实现民族和国族双重认同。

其二，对口支援三峡库区要转向对口合作。第5章已经谈到对口支援与对口合作的区别与联系。根据《全国对口支援三峡库区合作规划（2014—2020年）》，未来五年三峡库区对口支援和对口合作将会共存，处于对口支援合作的中间形态。这种中间形态有几个特点:一是从单方受益为主向双方共赢转变，构建良性互动的发展格局；二是从无偿援助向利益共享转化，构建协作发展新模式，增强对口支援与对口合作之间的平衡性、协调性和可持续性；三是从政府为主体向社会组织和企业为主体转换，既发挥政府引导和扶持作用，又逐步让市场在资源配置中起决定性作用。

事实上，三峡库区目前面临的产业发展问题、移民小区的帮扶问题、农村扶贫开发问题、公共服务供给不足问题、失业率上升问题以及三峡库区的生态环境问题，均不是通过对口支援就能立即解决的。这些问题也是支援方地方政府在本区域面临的突出的、棘手的问题，一些可能已经有了治理的经验，另外一些仍未有有效的方式和技术。要解决这些问题必须通过对口合作，将支援地方已有的经验和技术同三峡库区的实际情况结合在一起，共同才可能找到解决的方案。因此，三峡库区的对口合作必然成为未来支援的发展形式。

其三，贫困地区对口帮扶要走向对口合作。对口帮扶是近年来面向贫困地区的一种对口支援的形式。中国的贫困地区、少数民族地区、边疆地区和重大工程所在地区往往相互重叠，因此，对口帮扶往往也夹杂在诸多对口支援的项目之中。只有针对贵州、赣州等贫困地区和革命老区才采用专门的对口帮扶政策。

本书的第5章第2节区分了对口帮扶与其他合作形式差异。对口帮扶侧重于受援地区自主发展，支援方地方政府主要是提供智力上、经验上或者技术的帮助，受扶助的地方政府根据本地实际情况，积极吸纳支援方的经验，大胆创新，探索一条适合本地需要的、有效发展的道路。

推动两个地理上不相邻甚至不处于同一经济带的地方政府开展跨区域合作，是一项需要长期研究和实践探索的课题。随着经济全球化、交通快速化、信息通信网络化和资源流动无界化时代的到来，跨区域合作形式和方式必然发生重大变化，跨区域合作制度创新会有新的突破。在“互联网＋”时代，互联网将不同区域、不同角落的人们连在一起，共享各种资源和智慧，不仅每个人能找到自己机会，而且每个地方政府也会发现自己的发展的道路。