区域合作行政的制度安排与创新多方面分析

一、区域合作行政的制度安排与创新

区域行政的制度安排涉及各方面多层面的内容，从与老百姓生活密切相关的交通、医疗、教育、环保、旅游、人才等基础性公共事务的一体化建设到产业规划、市场统一、资源整合、政策衔接等多层面的整合与共享，是一个系统性、整体性的制度创设与政策制定过程。本书认为长三角区域合作行政的制度建设主要应该包括合作决策层面、沟通对话层面、利益协调层面、政策执行层面、监督保障层面等多方面的制度安排与创新。

（一）合作决策层面的制度安排与创新

首先，为了保证区域行政制度的有效性，应该确立一定的决策组织原则。通过实践中的逐渐探索和比较借鉴，形成一种比较有效的合作决策组织和原则，比如决策采用少数服从多数还是一票否决制等等。此外，对于跨区合作，政府最主要的决策功能体现在做好区域经济发展规划。特别是跨行政区域的基础设施建设应当由政府统筹考虑，组织实施，比如先制定一个整体性的《长三角区域合作框架协议》，在协议框架的范围内进行政策的制定与执行，这是合作决策的主要体现形式。

国家应该加强对长江三角洲区域经济的规划、指导和协调。结合制订“十一五”规划，国家有关部门正在与地方政府合作编制长江三角洲区域经济的总体发展规划，该规划将明确区域经济的发展目标，各城市的定位和分工，都市经济圈空间结构和空间开发方向，规划公路、快速轨道、港口、机场等基础设施和信息网络基础设施，避免不必要的重复建设，统筹城乡发展，对城乡基础设施和社会服务设施统一规划，对生态建设和环境治理进行统筹安排。长三角区域规划将为该区域协同发展提供一个基础性的框架结构。同时，本书以为还需要在规划中重点关注大都市经济圈在发展中遇到的问题，加强指导和协调。

到目前为止，长三角通过一些合作决策机制已经取得了一些有效的成果。例如，2004年11月26日至27日，在浙江召开了沪苏浙经济合作与发展座谈会。与前3次三省市座谈会内容相比，此次会议不仅课题增加、合作领域扩大，而且在各个专项合作中更加注重完善区域合作机制——通过科学规划将三省市进一步合作的需求明确下来，并形成大家认同的实施方案。

在这次会议上，三省市对规划领域合作的认识进一步深化，在区域规划合作专题以外的6个专题，都受制于规划专题。以至于与会代表多次强调“规划”这一抓手是当务之急。此次座谈会纪要中强调，要在关系区域发展全局的几个重大问题上科学规划、统筹协调，包括共同编制长三角区域规划、强化要素流动和资源整合、推进以上海为核心的长三角城市群建设、加强长三角区域重大基础设施的统筹规划和建设、创造良好的区域生态环境。科学规划的要求几乎涵盖了这次会议的全部专题及其子课题。

比如，区域生态环境治理专题中，三省市除了共同编制太湖流域水污染防治“十一五”计划以外，还强调在环境治理规划中与编制《长三角地区环境保护规划》、《长江口及毗邻海域碧水行动计划》的配合。旅游部门已决定提请国家旅游局牵头编制《长三角区域旅游规划》，以更大的力度整合三省市旅游资源，设计、开发、调整和完善区域旅游产品，共同打造“长三角黄金旅游圈”。以规划为抓手，引导和协调沪苏浙三省市的经济发展，优化配置区域内各种资源，合理布局重大基础设施项目，提升区域整体竞争力。长三角经济一体化在新一轮合作期中，将产生更多实质性的进展。

（二）沟通对话层面的制度安排与创新

信息已成为当今经济社会领域最活跃的要素，在长三角地区联动开发中，政府应该注重各地信息的发布与沟通，加强长三角空间地理信息系统的建设与合作。长三角地区应该建立信息交流平台，由经济协作区内的各地政府共同开发信息资源，在政府网站上开设专栏，为合作区内的企业提供各种各样的市场信息，减少投资的盲目性，便于更有效地获取各种经济信息。据悉，浙江是最早提出共同构建信息资源整合平台的省份。目前，沪苏浙三省正着手联合开发长三角地区电子信息地图。通过长三角各地政府之间的信息交流与沟通对话机制，实现信息的共有共享。

与此同时，要建立充分畅通的沟通对话机制还面临着不少问题。由于制度的路径依赖，制度陷入僵局，在现有框架下进行对话，改变制度是困难的。这就是为什么现有对话机制无法或只能在很小的范围内对一体化有帮助的原因。地方之间远没有建立起充分沟通对话的思维模式与行为方式。经济开放式发展已成趋势，政府需要改变一贯的地方主义的思维模式与管理方式。人类的文明和智慧启示我们，在共同联合的基础上，消除恶性竞争是最佳的选择。必须提倡首先“为别人做点什么”，然后才能有“自己获得点什么”的行为伦理。在这样的原则下，才能求同存异，获得合作的可能性与有效性。在各怀私心的情况下，“囚徒困境”式的悲剧^[2]将无法避免。这说明:当一个社会中每个个体都只是为自身利益打算时，即使大家都遵守社会规则，个体的行为是不一定符合集体的或社会的利益的，甚至也不一定真能实现个体的最大利益；本来区域间合作有利于避免有限资源的浪费和无序的市场竞争，有利于优势互补而实现更高收益，但是各地区的个体理性按市场法则所得到的结果却并不是经济的，有时会发生类似“囚徒困境”的情况。上述种种从理论上说明了政府间的沟通对话机制在社会经济发展中不仅是必需的，而且是十分重要的，放任自流并不是导致社会最大福利的最佳政策。这样的结果将违背区域合作的初衷，甚至较之不合作的结果更坏。

沟通对话机制必须依托平等互信的政治基础，这是新型政府间关系得以建立首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的政治前提。由于长三角地方政府间关系呈现为纷繁复杂的多边多级关系，尤其是狭义长三角各城市政府间的关系更为微妙。江、浙、沪16个核心城市等级分明，但又互不隶属，形成了一个无直接隶属关系的等级链，即“省级城市（上海）—副省级城市（南京、杭州、宁波）—地级中心城市（苏州、无锡、绍兴等其他城市）”。这一等级链既凸现出16个城市法律地位的不平等，加大了平等对话和有效协调难度。在这种情况下，平等的政治对话机制不可能真正建立起来，从而阻碍一体化进程。而法律与政治地位不平等，其逻辑延伸必然会拓展到互信领域，从而影响到互信水平。因此，新型地方政府间关系的建立，有赖于平等互信的政治对话机制的尽早建成。

（三）利益协调层面的制度安排与创新

现在大家都有一个共识:一切都阻挡不了一体化的潮流，一切又都要在对话与合作中得到解决。协调程度和质量的高低，决定着一体化的速度。可见，对于“协调程度与质量”的举足轻重，其中的核心问题是当地方利益与区域利益冲突时，如何建立一种科学合理的利益协调机制？

利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。利益调节机制必须本着差别原则和互惠性理念，才能提供一种恰当的利益兼容。罗尔斯认为，差别原则表达了这种理念，即从平等的分配原则出发，更有利者在任何情况下都不应以有损于更不利者变得更好的方式而变得更好，而差别原则里面隐含了一个更为深刻的互惠型理念^[3]。虽然罗尔斯的差别原则和互惠型理念指称的对象是政治生活中的公民个人，但差别原则和互惠型同样适用于政治经济生活中人格化了的各地方政府。当平等互信的政治对话机制建立起来以后，互惠互利的利益调节机制就在根本上决定其他机制的生成和效度。政府间关系实际上是一种权力配置和利益分配的关系，而其内涵“首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”^[4]。因此，利益关系成为地方政府间关系的核心问题。当利益调节机制运行良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；反之，当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。利益分配问题由此成为“区域协调发展的核心问题，也是重复建设和地方保护主义顽症久治不愈的根源所在^[5]。从这里我们可以得出一个悖论性质的结论，即利益调节机制可能成为长三角一体化发展的根本性动力，也可能成为长三角一体化发展的制度性瓶颈，而其中的关键则是互惠互利的利益调节机制能否得以建立并得到健全。

培育和发展城市间横向的组织协调机构可能是当前较为有效地解决利益冲突问题的方法。区域经济整合在市场机制基础上发展起来，发展的主要动力来自各城市之间的共同利益。区域经济整合必须建立相应的运行规则和协调机制，发展横向的组织协调机构势在必行。设置主要着力于开展城市间横向联系和合作的机构，鼓励发展各种非政府的横向协调机构，减少经济活动的摩擦，降低交易成本，促进长三角区域经济社会的协调发展。

一旦条件成熟，还应该考虑建立与之相适应的区域利益分享和补偿机制。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益。但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势；有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，就需要有一个与此相配套的区域利益分享和补偿机制。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。当然，为构建这一机制，中央政府的协调作用是不可或缺的。

（四）政策执行层面的制度安排与创新

政策一旦制定下来，如何执行就成为主要问题。而其中执行需要的资金问题又是重中之重，所谓巧妇难为无米之炊。比较有效的制度是，建立长江三角洲共同发展基金，使协调机构具有相当的执行能力，能够把合作事项贯彻落实，避免以前通常出现的前期高谈阔论，最后不了了之的情况。该基金可依据经济规模来筹资，也可按照欧盟的规则，按照经济发展水平来筹资，主要用于跨省市基础设施建设、生态环境治理和社会服务设施建设；同时建立基金管理委员会，由江浙沪的政府官员和企业界代表组成，不论筹资额度，投票权应相同，投票机制可以是在协商一致的基础上全票或多数票通过。

此外，还需要设立一个富有权威性与执行力的常设执行机构，配备专门的工作人员，负责区域性政策及规划的具体实施落实。这样的组织机构比较理想的实现形式应该由中央政府赋予其法定职权，可以作为中央政府在长三角的派出机构，也可以是其他的实现形式。但是无论做何种设置，必须确保执行机构的法定地位与充分的事权，该机构不是可有可无的装饰品，不是象征意义上的存在。否则必然会流于形式，无法有效担负起管理区域公共事务，执行区域公共政策的职能。

（五）执行监督层面的制度安排与创新

地方政府合作是一个系统构成，有了合作组织和合作项目，关键还要有一个强有力的推进和监督机构，目前我们缺少的正是这样的机构。项目的实施依靠的是政府之间的信誉，但由于追求地方利益的最大化，项目流产或低效的情况时有发生，要杜绝此类情况，就要有一个这样的日常机构负责处理这类事务，要赋予这个机构一定的事权，并且这个机构要负责对合作项目的执行的进展情况进行即时监督和跟踪评估，这个机构对合作组织与项目负责，通过地方立法使它具有权威性。

另一种可行性策略是，促进地方政府间达成区域经济整合的框架协议。这个框架协议是规定商品、生产要素自由流动、投资便利化、区域大交通体系建设、区域统一市场建设、区域共同服务体系建设、区域信息资源共享、区域生态环境治理等多方面的合作机制的多边协议，具有对地方政府和经济主体的法律约束力。同时，建立相应的监管和仲裁机制，保障框架协议的实施。