竞争政策区域合作机制探析

竞争政策区域合作机制探析

——以APEC、NAFTA和EU为例

漆彤⁽¹⁾

内容摘要区域经济合作与多边竞争政策合作，是当代国际社会所关注的两大焦点问题。二者之间也有着密不可分的联系:区域经济合作是多边竞争政策合作的重要渠道之一，竞争政策合作往往又是区域经济合作的主要议题。在现有的区域性竞争政策合作机制中，以亚太经合组织的松散型合作、北美自由贸易区的程序法合作以及欧盟的实体法合作三种模式最为典型。通过对三者的分析与比较，能够较为清晰地把握当前多边竞争政策合作所处的现实阶段，并进一步揭示未来多边竞争政策合作的发展规律，即由非约束走向约束、由国内法到国际法、由原则到程序法再到实体法合作的循序渐进的发展过程。

一、引论:当代国际经济法的两大热点问题

(一)热点之一——竞争政策的国际合作

在经济学研究中，竞争与市场被密切地联系在一起:竞争是市场的竞争，竞争离不开市场;市场的实质是竞争，市场同样也离不开竞争;竞争机制与市场机制交互作用，竞争作为伴随市场经济而存在的体制要求和体制现象，构成了市场经济体制的内在要素，市场经济运行过程自始至终表现为竞争过程。⁽²⁾在市场经济条件下，竞争政策是一项基本的经济政策。竞争政策的基础是通过约束各种反竞争的行为以保护和促进竞争性的市场结构与行为，从而使市场机制功能最大化。

在1890年世界上第一部竞争法——美国《谢尔曼法》颁布以来的近一百多年里，运用竞争法和竞争政策保护竞争性的国内市场结构，约束国内市场上各种反竞争行为的做法已经逐步为大多数国家所采用。随着当前经济全球化与一体化程度的加深，各国市场的国际化程度日益提高，国际性市场及其全球性竞争格局逐渐成型。与之相适应，如何加强各国竞争政策方面的国际合作，维护国际性市场上的有效竞争，反对国际性市场上的各种官方或私人性的限制竞争行为，成为国际社会近年来所关注的一个主要问题。

当前，竞争政策领域开展国际合作的必要性突出表现为以下几点:

1.维护国际化市场上的公平竞争

随着乌拉圭回合一揽子协议的签署和世界贸易组织(World Trade Organization，以下简称WTO)的建立，各国政府间的关税及非关税这类国家贸易壁垒在逐步消除。与此同时，以跨国公司为行为主体的限制竞争行为对于国际市场的自由、公平竞争所构成的私方障碍越来越引起人们的关注。跨国公司通过独占性市场结构，或通过划分市场、固定价格、限定产量等企业间的合谋，所从事的限制竞争行为严重扭曲了国际竞争秩序，侵蚀了多边贸易体制。受传统管辖权理论的限制，对于国际化市场上的私方限制竞争行为，依靠单个国家和内国竞争法实施机制已不足以满足现实的需要。加之各国往往基于贸易保护主义或民族主义等个体利益的需要，默许甚至纵容国内企业在国际市场上的某些限制竞争行为(例如出口卡特尔豁免)，更加彰显对各国竞争政策加以国际协调的必要性。⁽³⁾

2.避免因内国竞争法域外管辖权规定而引发的法律冲突

在贸易自由化进程的推动下，一方面，市场国际化的进程正在加速发展，市场国际化程度的提高使得内国竞争法所扼守的传统属地管辖原则捉襟见肘;另一方面，竞争政策的国际合作却相对落后。所导致的后果就是越来越多的国家寻求内国竞争法的域外效力。自美国基于“效果原则”(Effect Doctrine)首先在竞争法领域主张内国法的域外管辖效力以来，各国经历了从“抵制”立法到“效仿”立法的变化过程。越来越多的国家主张内国竞争法的域外管辖效力，不可避免地带来各国法律上乃至政治、经济上的严重冲突。为避免矛盾和冲突，只有依靠竞争政策领域的国际合作。

3.促进国际商事交往，保证内国竞争法的有效实施

基于社会、政治、经济发展水平的巨大差异，各国竞争法的发展水平也参差不齐。有些国家已经取得较为丰富的竞争法立法和执法经验，有些国家的竞争立法和执法才刚刚起步，还有些国家目前甚至还没有制定完整的竞争法或反垄断法;即便是已经制定竞争法的国家，在管辖案件范围、违法判断标准等具体规则上也存在较大差异。这种内国法的巨大差异客观上为国际商事交易活动带来了障碍，不利于贸易自由化的深入发展。例如，基于对构成垄断的实体判断标准差异，欧盟和美国可能对于同一项并购活动的审查得出不同的结论，这不仅会使得商事交易的法律后果缺乏可预见性，也使得投资者可能无所适从。为了消除这类阻碍贸易、投资自由化的因素，促进国际商事交往的进一步发展，差异巨大的内国竞争法迫切需要国际社会加以协调统一。⁽⁴⁾同时，如果缺乏相应的国际协调机制，内国竞争法的具体实施往往也会面临困难，例如在国际市场上的调查取证，与他国反垄断当局之间的信息交流，等等。

正是由于以上三个方面的原因，竞争政策的国际合作近年来逐步成为国际上的热点问题之一，受到越来越多的国家和国际组织的重视。

(二)热点之二——区域经济一体化进程

与此同时，近年来经济全球化进程中的另一个热点是区域经济一体化的迅猛发展，各式各样的区域、次区域经济合作组织与安排如雨后春笋般纷纷涌现。

在欧洲，随着欧盟(European Union，以下简称EU)东扩的进程及合作程度的提高，以欧盟为核心的大欧洲经济一体化达到一个新境界，欧盟将变成拥有至少30个成员、占全球GDP40%、占全球贸易50%的最大经济体。在美洲，以北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement，以下简称NAFTA)为核心，正在发展成为有至少15个国家参加的美洲自由贸易区。在非洲，以南部非洲经济与货币联盟为基础的一体化安排正在得到进一步实施。在亚太地区，除了亚太经合组织(Asia-Pacific Economic Cooperation，以下简称APEC)的合作步伐逐渐加快之外，南亚区域合作联盟也开始了建立自由贸易区的进程，东南亚国家联盟于2003年建立东盟自由贸易区，东亚的日本、韩国都将更积极地参与签署若干个自由贸易协议，建立自由贸易区，中国大中华自由贸易区、中国—东盟自由贸易区的发展也十分迅猛。

据WTO的统计，截至2006年3月1日，已向WTO通报的区域贸易一体化安排总数为193项，其中绝大部分(1995年之后为133项)是在WTO时代所达成，只有不到三分之一(1995年以前为50项)是在GATT时代所达成。⁽⁵⁾

(三)二大热点问题之竞合——区域性竞争政策合作机制

世界贸易体制的演变历史表明，绝大多数领域国际规则的形成都经历了“单边——双边——区域——多边”的历史发展进程。竞争政策的国际合作也不例外，也必然经历从单边规则到双边合作，从区域合作到全球性合作的发展轨迹。在经济全球化与市场国际化的格局下，单纯依靠国内竞争法不能有效管制境外发生但对境内有不利影响的反竞争行为，主张竞争法的单边域外效力则会引起严重的管辖权冲突，发达国家之间现有的双边竞争法合作机制又有着明显的局限性，而全球性竞争政策合作因WTO坎昆回合的失利而陷入谈判僵局，因此，当前在区域层面所开展的竞争政策合作更应引起人们的重视。分析竞争政策国际化的其他形态，有助于我们进一步探讨本文的主题——竞争政策的区域合作机制。

1.单边域外管辖权规定的实践与效果

通过在内国竞争法中增加域外管辖权的规则，在一定程度上能够为本国提供对境外反竞争行为的单边管辖依据。由于市场国际化的发展，单一的、割裂的各国市场日益融合为一个整体，由此，境外反竞争行为对于内国市场的不良影响也日益明显。正如波音、麦道公司的合并对于市场的影响显然不仅仅局限于美国境内，其他国家乃至全球民用客机市场上的有效竞争都将深受其影响。然而，如果限于国际法上的传统属地管辖原则，内国将无法就这类发生在境外但对境内市场有不良影响的反竞争行为采取任何救济措施。处于市场经济和竞争法发展最前沿的美国显然最先意识到这种危机，为了防止出现这类有损美国经济利益的局面，美国早在1945年的“铝公司案”中就开始引入“效果原则”主张内国竞争法的域外管辖效力，此后，德国、澳大利亚等国也纷纷效仿。显然，无论是主动还是被动地，在缺乏有效的国际实体竞争规则的前提下，在内国竞争法中增加单边域外管辖规定就成为目前各国制定和修改本国竞争法的重要内容。然而，虽然包括我国在内的众多国家都已在内国竞争法中引入域外管辖规定，但是这些措施究竟能发挥多大的积极作用显然值得怀疑。从美国多年来单边主义做法的实际效果来看，它显然不是一种最终的解决方案。

2.双边竞争法合作的局限性

与单边措施的尴尬相对应，由于全球性的多边合作尚刚刚起步，双边和区域性的竞争政策合作成为目前相对有效的合作模式。其中，双边合作尤以发达国家之间的竞争法合作较为成熟，已形成包括通报、信息交流、反垄断程序的合作与协商、避免反垄断程序冲突在内的一系列国际合作制度，并业已在反垄断合作实践中得到一定体现和检验。但是，这类合作受其合作主体、内容、性质、层次的层层限制，对于国际竞争法的促进作用有限。例如，其主要在发达国家之间展开，尤以美国最为积极;其合作内容仅限于双边竞争法执法程序性合作，如通报、信息交流、礼让，没有就任何实体事项作出规定，如缺乏对反竞争行为的违法判断标准;在合作层次上，局限于两国之间的特殊国际法，离形成真正意义上的双边国际竞争法网络相距甚远;在合作性质上虽然往往是以双边条约形式出现，但其实质权利义务往往是自愿性、任意性，而非强制性的。例如，在信息交流方面，一旦一方所要求的情报的披露为拥有该项情报的一方法律所禁止或与拥有该情报一方的利益不相符时，则任何一方都可以拒绝向对方提供合作;⁽⁶⁾在礼让制度方面，当出现重复管辖时，一方是否中止本国国内执法程序也完全基于自愿，如双方出现不同的决定或判决时也缺乏统一的争议解决机制，从而在很大程度上削弱了双边合作的有效性。

3.全球性竞争政策合作谈判受阻

2001年11月在多哈举行的WTO第四次部长级会议决定，将竞争政策纳入WTO的谈判议题。“多哈宣言”指出，认识到竞争政策多边框架协议对于国际贸易和发展的积极意义，以及在该领域加强技术援助和能力建设的必要性，同意在第五次部长级会议时成员方就谈判方式达成一致的基础上，就“WTO引入竞争政策”展开谈判。然而，由于利益冲突和观念差异，WTO成员方分歧巨大，坎昆会议后WTO有关竞争政策议题的谈判事实上已陷入僵局。⁽⁷⁾

当然，WTO竞争政策议题的提出，是基于经济全球化所引发的贸易自由化和全球性市场竞争的不断强化，客观上要求在竞争政策领域开展国际合作。因此，虽然在短期内WTO框架下的竞争政策谈判陷入僵局，但从经济全球化与市场国际化这一不可逆转的外部趋势来看，只能表明这一领域的国际多边合作发展历程的艰难性、曲折性与渐进性特征。

4.区域性竞争政策合作逐步受到重视

竞争政策的多边合作包括区域和全球两个层面。全球性合作是国际竞争法的最高形态，但现阶段受制于各种条件仍任重而道远。坎昆回合竞争政策谈判的无疾而终正预示了全球性合作的艰难性，而当前各类区域经济体内所开展的竞争政策合作则间接地指明了国际竞争政策发展的必由之路。显然，在当前竞争政策的全球性合作机制仍处于探索阶段之时，国家间为解决国际性的限制竞争行为，只能选择次优方案，即进行区域合作。随着近年来区域一体化组织合作程度的加深，前文所述的两个热点问题开始有机地结合，竞争政策的合作逐渐成为各类区域经济合作中的重要议题。

目前，区域竞争政策安排，在形式上较少以专门性国际协定的形式表现出来，而主要体现于区域自由贸易、关税同盟或共同市场协定中的相关条款。即伴随着自由贸易区、关税同盟或共同市场条约的缔结或建立，在其中就各国竞争法或竞争政策的协调或创建统一化的区域性竞争规则作出规定，而并不存在专门性的区域性竞争政策合作组织。从这些包含竞争规则的区域合作体来看，其中既有以发达国家为主要成员的，如EU;也有主要以发展中国家为成员的，如南方共同市场(Mercado Común del Sur，简称MERCOSUR);还有发达国家与发展中国家所共同构建的，如APEC。

与双边合作相比，区域性竞争政策合作在主体范围和合作内容上都更为广泛。在主体上，由于双边合作受成员限制，一旦发生涉及多国的国际卡特尔限制竞争行为，其作用就被大大弱化;而区域性竞争政策合作则可以将更多的国家和地区置于共同规则的约束之下;在合作内容上，这类协定对于竞争政策的合作，也不再仅仅限于双边合作协定中的程序规则问题，往往同时规定了区域内成员国之间规则本身的协调问题。当然，与现阶段区域经济一体化发展程度的巨大差异相适应，不同的区域性竞争政策合作机制在具体安排的层次、内容、效力等问题上也存在极大差异。其合作程度与范围取决于各方就区域经济一体化程度、所创设超国家机构的权力范围而作出的基本安排，即竞争政策和竞争法的合作只是这种总体安排的一个具体方面。

与全球性合作相比，目前各类区域经济体所开展的竞争政策合作不仅内容丰富，而且在合作层面、合作模式等方面具有多样性的特征。由于区域性竞争政策合作的参与方较之全球性合作为少，兼之一些合作发生于一体化程度较高的地区，因此能够在许多具体问题上展开实质性谈判，也更容易取得突破;在合作层面上，既包括社会政治、经济发展水平接近的国家之间的合作，例如EU，也包括广泛包含发达国家与发展中国家在内的地区性合作，例如APEC，尤其是后一类合作，无疑会为今后的全球性合作奠定基础并提供重要的借鉴作用;在合作模式上，即包括框架式的松散合作，如APEC，也包括竞争法执法程序乃至统一实体法意义上的合作，如NAFTA和EU。

正是由于主张竞争法的单边域外效力因缺乏国际法基础而难以奏效，而美国等发达国家所倡导的双边竞争政策程序性合作机制又存在明显的局限性，全球性的竞争政策合作因WTO竞争政策议题的搁浅目前仍踯躅不前，⁽⁸⁾因此，各种类型的区域性竞争政策合作与安排，在既有的区域合作机制中受到高度重视并已有较为充分的体现。区域性竞争政策合作无疑是进一步开展全球性竞争政策合作的前奏和基础，加强对当前区域竞争政策合作机制的研究十分必要。从不同区域经济体在竞争政策合作上的发展程度来看，本文选取APEC、NAFTA及EU这三个目前全球最具有代表性的区域经济体，通过分析比较三大区域经济体的竞争政策合作特征、成就及不足，探讨多边竞争政策合作的发展规律与必由之路。

二、松散型合作模式——APEC竞争政策合作模式

(一)APEC的基本合作框架

20世纪80年代，国际形势因冷战结束而趋向缓和，世界经济全球化、贸易投资自由化和区域集团化的趋势渐成潮流。在欧洲经济一体化进程加快、NAFTA已显雏形和亚洲地区在世界经济中的比重明显上升等背景下，澳大利亚前总理霍克1989年1月提出召开亚太地区部长级会议，讨论加强相互间经济合作的倡议。这一倡议得到美国、加拿大、日本和东盟的积极响应。经过各方磋商，1989年11月在澳大利亚首都堪培拉由澳大利亚、美国、加拿大、日本、韩国、新西兰和东盟6国共同举行了第一届部长级会议，宣告亚太经济合作会议(1993年6月正式改名为亚太经济合作组织，简称APEC)的正式成立。1991年11月，APEC第三届部长级会议在韩国汉城(现首尔)通过了《汉城宣言》，正式确立该组织的宗旨与目标是:相互依存，共同利益，坚持开放的多边贸易体制和减少区域贸易壁垒。其议事采取协商一致的做法，合作集中于贸易投资自由化和经济技术合作等经济领域。

经过多年的发展，APEC形成了领导人非正式会议、部长级会议、高官会及其下属委员会和专题工作组、秘书处等多个层次的工作机制，涉及贸易投资自由化、经济技术合作、宏观经济政策对话等广泛的合作领域。其中最重要的是领导人非正式会议，会议形成的领导人宣言是指导APEC各项工作的重要纲领性文件。

尽管APEC设有工作组、秘书处等常设机构，并每年召开领导人正式会议，然而，从性质上来看，APEC仍然有别于传统的国际组织。它没有专门性的组织章程，也不存在超国家的地区性行政和决策机构，以单边自愿为基础和成员国的协商集体行动开展经济合作，而不对成员赋予强制性的法律义务。因此，APEC更多地接近于是一个官方性的区域经济论坛和磋商机构，是一种“新型区域经济合作模式”。

到目前为止，APEC共有21个成员。1991年11月，中国以主权国家身份，中国台北和香港(1997年7月1日起改称“中国香港”)以地区经济名义正式加入APEC。APEC21个成员的总人口占世界人口的45%，国内生产总值占世界的55%，贸易额占46%，这一组织在全球经济活动中具有举足轻重的地位。⁽⁹⁾

(二)APEC关于竞争政策的努力

以1999年奥克兰会议为分水岭，APEC在竞争政策领域的合作大致可以划分为前后两个阶段:

1.APEC竞争政策的初期合作(1993年至1999年期间)

1993年之前，APEC仅限于讨论经济与技术合作的方法等，并没有多大作为。1993年西雅图会议是APEC的重要转折。这次会议的成功，意味着APEC的议程和行动得到了各成员最高领导人的承诺和推动，形成了高官会议——部长级会议——首脑会议的决策机制。西雅图部长会议上通过了《APEC贸易和投资框架宣言》这一重要文件，明确表示APEC的宗旨是加强各会员体之间的经贸联系，促进商品、服务的流通，并以实现贸易和投资自由化作为目标。为此目的，在该次部长级会议上成立了贸易与投资委员会(Committee on Trade and Investment，CTI)，竞争政策是其15个工作领域之一，并为此专门设立了竞争政策与放松管制工作组(Competition Policy and Deregulation Group，CPDG)作为其下设分支机构。⁽¹⁰⁾

在1994年《APEC经济领导人共同决心宣言》(简称《茂物宣言》)中，APEC除了宣布发达国家和地区与发展中经济体分别承诺将于2010年和2020年之前达到贸易与投资自由化之外，就竞争政策也达成了一致性意见:“APEC经济体将在亚太地区强化竞争环境;其方式为:通过引进并维持有效或适当的竞争法和竞争政策以及相关的执行政策，来确保前述事项的透明性，促进APEC经济体的合作，并借此扩大市场机制的有效运作，加强生产者及交易商的竞争，并扩大消费者的利益。”

在1995年的《大阪行动纲领》(Osaka Action Agenda，OAA)、《APEC经济领导人行动宣言》(即《大阪宣言》)中，各成员宣布会议在确定贸易和投资自由化的性质、原则、步骤和内容方面作出了重要决定。确立APEC合作的两个车轮为贸易投资自由化及便利化和经济技术合作，强调贸易投资自由化应建立在自愿行动的基础上，支持APEC成员加入WTO。1995年《大阪行动纲领》将竞争政策作为一个领域列入APEC贸易投资自由化的议程中，指出，“APEC经济体将实施有效和充分的竞争政策、法律及相关的执行政策，以及确保上述政策法规的透明度和促进APEC经济体之间的合作，加强亚太地区的竞争环境，由此最大程度地增强市场的有效运行、生产和贸易者之间的竞争以及消费者利益”。为此，APEC的贸易与投资委员会已经开始审议竞争政策问题，并开始协调成员的竞争政策。

从这一时期APEC竞争政策合作的特点来看，其主要成就在于通过一系列《宣言》、《议程》等国际文件的表述，反复强调有效、充分的竞争政策与贸易和投资自由化之间的密切联系，表达各成员在维护区内竞争环境方面的共识与决心，为今后进一步开展区域竞争政策合作奠定了良好的基础。

2.APEC竞争政策的实质性合作阶段(1999年奥克兰会议之后)

1999年9月，在新西兰奥克兰召开的APEC第十一届部长级会议和第七次领导人非正式会议将“强化市场功能”作为APEC的核心议题，审议并通过了《APEC关于加强竞争和管制改革的原则》这一重要法律文件，标志着APEC在区域竞争政策合作方面迈出了重要一步。

《APEC加强竞争与管制革新原则》(APEC Principles to Enhance Competition and Regulatory Reform)是迄今为止APEC专门针对区内竞争政策协调问题所取得的唯一成果，它所确立的“非歧视性、普遍性、透明度及可靠性”等指导性原则，不仅对于指导APEC区域内各会员体竞争法的制定与发展具有重要意义，为成员国区域竞争政策合作奠定了良好的基础，也为今后在诸如WTO等多边场所展开竞争政策谈判确立了重要的指导性原则。上述《APEC加强竞争与管制革新原则》所揭示的基本内容包括了非歧视、广泛性、透明性以及责任性四条原则:

(1)非歧视(Non-Discrimination):在同等情形下，竞争和管制原则应当非歧视地运用于内国或外国的不同经济体;

(2)广泛性(Comprehensiveness):竞争和管制原则应广泛运用于包括商品或服务、私营或公营在内的所有商业活动;

(3)透明性(Transparency):所有政策、法律法规及其实施均应符合透明性原则;

(4)责任性(Accountability):国内管理机构对于竞争的实施、竞争政策和法律法规的制定效率及其管理负有清楚的责任。

为达到“强化市场功能”的目标，领导人会议倡议并承诺各成员将通过以下措施强化市场:(1)为企业和公共部门管理提供更大的透明度和可预测性;(2)加强竞争力以提高效率，并扩大企业参与度;(3)改善管理水平，提高管理人员的能力以便为经济持续增长作出计划并加以实施;(4)降低税收执行费用，促进企业增长;(6)为自由和公平的竞争建立一个令人满意的地区和国际环境。与此同时，部长会议同意为此制定一个未来工作的行动框架。该“路线图”(Road Map)的具体要素包括:单边和集体实施APEC加强竞争和管制革新原则;继续进行经济和企业监管领域的工作;强化市场基础，特别是在法律基础和发展中小企业和新企业方面作出努力;确保“改进单边行动机制计划”考虑到强化市场政策框架，特别是APEC强化竞争和管制革新原则;等等。

奥克兰会议后，APEC各成员采取了一系列的单边行动计划(Individual Action Plan，IAP)和多边行动计划(Collective Action Plan，CAP)按照《APEC加强竞争与管制革新原则》推进“路线图”的工作。⁽¹¹⁾在单边实施《APEC加强竞争与管制革新原则》方面，一些APEC成员经济体采取了广泛的措施以加强市场竞争和放松管制，例如澳大利亚的电信业改革，秘鲁的竞争政策改革，泰国的公司结构重组，印度尼西亚的司法体系改革以及韩国的社会保障制度改革等。

在集体实施方面，APEC与经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD)合作，于2000年共同制定《关于管制革新的合作倡议》(The APEC-OECD Cooperative Initiative on Regulatory Reform)，其目的在于通过一系列的活动使APEC和OECD能够分享管理信息和相关经验，为双方制定出一个行动框架和合作网络，以增强成员经济体运用竞争原则提高国内管理能力;APEC还与太平洋经济合作理事会建立了政策对话机制来推进实施竞争原则的能力建设和技术支持。APEC竞争政策集体行动计划工作还体现于信息收集、技术协助、交流对话等具体方面。例如，自1995年开始，APEC竞争政策与放松管制工作组每年举办“竞争政策与法律研讨会”(1999年研讨会将放松管制纳入议题，此后改名为“竞争政策与放松管制研讨会”)，讨论的议题广泛涉及竞争政策的目的、实施机制、各国竞争法的协调、竞争政策与贸易政策的协调、竞争政策和放松管制、竞争排除条款与豁免条款的使用等，其目标在于推动区域内各成员体的竞争政策朝着市场开放及达成区域共识而前进。⁽¹²⁾在信息收集方面，APEC建立了APEC竞争政策数据库，记录了各成员体的主要竞争政策和竞争法内容及其执行情况，其中包括各个成员体上报APEC的单独行动计划及进展情况。在保持APEC各成员经济体竞争政策和竞争法的透明度方面，2002年10月在墨西哥领导人会议上通过了《执行APEC透明化标准原则声明》(Statement to Implement APEC Transparency Standards)。

(三)APEC合作模式的成就与局限

从APEC上述活动可以看出，其在区域竞争政策合作方面的成就与贡献主要体现于以下三点:

1.就加强区域内竞争政策协调、引入区域竞争政策合作机制达成基本共识。APEC通过的各类决议、宣言，特别是《APEC加强竞争与管制革新原则》、《执行APEC透明化标准原则声明》等国际文件表明，各成员已经充分认识到贸易自由化和竞争政策之间的紧密联系，提出了通过引入和执行有效和充分的竞争政策和竞争法，以加强亚太地区的竞争环境，促进APEC区域市场上的有效竞争。⁽¹³⁾尽管APEC宣言和原则仅反映了各成员体在竞争和市场准入问题上的一种自愿做法，而不是一种有拘束力的规则，⁽¹⁴⁾但是考虑到这些文件是在各方达成共识的基础上所形成，反映了各方未来的立法和实践，这对于促进亚太地区在竞争政策上的合作将起到重要的推动作用，并在一定程度上发展了竞争法文化，有利于以后多边协议的达成。同时APEC成员确立的竞争政策的原则，将成为以后磋商多边协议的重要参考。

2.APEC在区域竞争政策合作方面己经有了明确的指导原则以及初步的实施步骤。主要体现于1999年《APEC加强竞争与管制革新原则》及在实施该原则方面所展开的一系列的单边行动计划和多边行动计划。

3.APEC合作模式对于推动未来多边竞争政策合作机制的发展具有重要借鉴意义。1999年《APEC加强竞争与管制革新原则》中所规定的非歧视性、广泛性、透明度和责任性原则，指出:在竞争和管制原则的运用上，情况相同的经济体之间不应进行歧视;应广泛适用于货物贸易和服务贸易、私营贸易与公营贸易等领域;竞争性的市场需要一个良好而全面的法律环境，并要在非歧视、高效率的基础上执行;政策和规则要具有透明度，等等。这些内容与WTO基本原则相一致，不仅适合于APEC地区，而且可以将其作为指导研究和制定国际性竞争政策的原则框架，因而具有重要意义。⁽¹⁵⁾

尽管就目前来看，APEC在区域竞争政策合作方面所取得的进展领先于WTO，但其局限性也非常明显:其发展主要受制于以下两个方面:

1.各成员之间巨大的个体差异性增加了合作难度。APEC的成员既包括美国、日本、加拿大等这样的发达成员，也包括中国、东南亚诸国等一些发展中国家和地区，⁽¹⁶⁾这些成员之间不仅在经济制度、经济实力上存在着较大差异，而且在政治制度、文化、宗教等方面上存在巨大差异，甚至可以认为，APEC的各成员几乎囊括了世界上各种类型的经济制度、各色人种、宗教信仰，等等，无疑为区域内相关议题的实质性谈判增加了难度。仅就各成员体在国内竞争政策和竞争法的发展方面而言，既有竞争法的起源地——美国，也有一些成员体迄今还没有制定有效的竞争法或反垄断法。尽管目前APEC在区域竞争政策合作方面所取得的进展领先于WTO，但仍然在很大程度上受制于这些因素。对APEC来说，要想在区域内进一步发展有约束力的竞争政策，在技术上和实施上都存在很大的难度，而这恰恰也是目前WTO的困境所在。

2.APEC体制的性质决定了合作的局限性。APEC体制属“论坛”性质，其日常运作系以“协商一致”(Consensus)及“自愿性”(Voluntary)为基础，经由各成员间相互尊重及开放性政策对话以寻求区域内经济繁荣。虽然APEC认识到了竞争政策对于贸易便利化的重要性，并在着手讨论制定统一的竞争政策，但由于APEC并不是一个正式的国际组织，而其历来奉行自主自愿的参与活动的基本原则，各成员并没有强制的履行义务。因此，无论是APEC的宣言，还是《APEC加强竞争与管制革新原则》等文件，对于各成员都没有强制性的拘束力。就目前而言，APEC要想建立一个在区域内通行的有约束力的竞争政策，在技术上和实施上都存在很大的难度，而这恰恰也是目前WTO的困境所在。有人指出，APEC的工作并不能统一亚太地区的竞争政策，APEC的这种合作模式可能造成有些成员将会不执行不利于自身的政策或措施，也有可能像1998年吉隆坡会议的“九个部门优先自由化”的计划一样，面临失败的命运。⁽¹⁷⁾

三、程序法合作——NAFTA竞争政策合作模式

(一)NAFTA的基本框架

NAFTA源于1989年生效的《美加自由贸易协定》，此后经过几年谈判，美国、加拿大和墨西哥三国在1992年正式签署《北美自由贸易协定》。该协定于1994年1月1日生效，标志着北美自由贸易区的真正建立。经过十余年的发展，目前北美自由贸易区已经成为全球最大的自由贸易区之一，在此基础上，美国近年来还力图建立包括南美洲各国在内的美洲自由贸易区(FTAA)。

(二)NAFTA中的竞争法规则及其实施

作为三个北美国家之间签订的自由贸易协定，NAFTA是迄今为止最全面的自由贸易协定之一。NAFTA共有8篇27章，内容广泛涉及货物贸易、服务贸易、政府采购、竞争政策、外国直接投资、知识产权、劳动力和环境等内容。根据NAFTA第1章第102条的规定，其宗旨包括消除贸易壁垒、改善区内公平竞争条件、增加各成员领土内的投资机会、有效保护和实施各成员领域内的知识产权、建立执行协定和解决贸易争端的有效机制、促进地区间和多边合作等。NAFTA中有关竞争政策协调的具体规则，主要体现在第15章“竞争政策、垄断和国营企业”和第17章“知识产权”的有关规定之中。

NAFTA第15章包括5个条文和一个附件组成，涉及竞争法、垄断和国有企业、贸易与竞争政策工作组以及有关概念的定义等内容。

其中，第1501条主要是就建立成员国之间在竞争立法和执法过程中的相互合作机制做出规定。其第1款规定，“缔约国应采取或维持措施以禁止反竞争之商业行为，并对之采取适当行动;因其认知此等措施将可促使本协定目的之达成。为了达到此目的，缔约国应随时就任何一缔约国所采取之措施磋商其有效性”;第2款规定:“缔约国认知其主管机关之相互合作及协调对于在自由贸易区内有效执行竞争法，颇为重要。缔约国应就竞争法执行政策之议题，包括就在自由贸易区内竞争法与竞争政策执行之相互法律协助、通知、磋商及信息交换等，相互合作。”但是，该条第3款又规定:“缔约国不得就本条有关之事项诉诸本协定的争端解决程序。”显然，该款规定将大大削弱前两款规定对于各缔约国的约束力，也就是说，如果某一缔约国对哪些行为属于反竞争之商业行为与其他缔约国有不同的规定，也不至于会遭到其他缔约国在NAFTA之下提出控诉;根据规定，其他缔约国只能就此要求磋商而已。

第1502条和第1503条确立了其成员间有关垄断和国有企业反垄断法实施方面的合作措施和程序。NAFTA并未完全禁止国家垄断，一方面承认各国可以确立垄断企业(Designate a Monopoly)，⁽¹⁸⁾另一方面则要求，如果该垄断企业的确立会对其他缔约国国民的利益构成影响，⁽¹⁹⁾应通知其他缔约国，⁽²⁰⁾并努力使该垄断不至于减损或剥夺缔约国在协定下所可享受之利益。⁽²¹⁾就缔约国所指定之私营之垄断企业或任何政府垄断机构而言，缔约国应透过规范或行政监督或其他措施，使这类垄断企业:(1)不得以与其所属成员在本协定中所承担的义务不相一致的方式行事，⁽²²⁾依照商业之考虑(commercial consideration)进行交易，⁽²³⁾使其不会在非其所独占之市场实施反竞争行为，并且应当对来自其他成员方的投资者以及商品和服务的提供者实行非歧视待遇，⁽²⁴⁾不得利用其优势地位，通过母公司、子公司或其他共同持股公司直接或间接地在一个非垄断的市场上从事反竞争行为(包括通过对垄断商品或服务的歧视性规定、交叉补贴、掠夺性行为等方式)。⁽²⁵⁾根据第1503条，上述规定也适用于国有企业，但规定的条件相对较为宽松。⁽²⁶⁾

此外，根据第1504条规定，在竞争政策与垄断企业执委会下建立一个由各方代表组成的贸易与竞争工作组，就北美自由贸易区内的竞争法、竞争政策及贸易等议题的相互关系，向执委会提出报告及建议。第1505条对NAFTA涉及的有关用语作了定义，第1505条附件对“国有企业”进行了一般界定和国别界定。

竞争政策在NAFTA第17章有关知识产权的规定中也有所体现。第1704条“对滥用、反竞争行为或垄断地位的控制”规定，本章中的规定并不排除成员方在其国内法中就在特定的情形下可能构成对知识产权的滥用的许可行为或条件(licensing practices or conditions)做出规定，这种滥用对相关市场的竞争会产生消极影响，成员方可以采取或保有与本协定的其他规定相一致的适当的措施对该种行为或条件加以控制。⁽²⁷⁾

(三)NAFTA竞争政策合作模式的成就与不足

作为第一个在发达国家与发展中国家之间签署的自由贸易协定，NAFTA具有十分重要的时代意义，它不仅为发展中国家与发达国家进行区域经济合作提供了一个范本，而且，以专门的章节将区域竞争政策协调纳入建立自由贸易区的基本法律文件之中。尽管自由贸易协定不可避免会涉及竞争问题，但是在传统上，这种协定与竞争政策本身并没有关系，因此NAFTA在区域竞争政策合作机制的建立方面取得的进展更加值得关注。

相对于亚太地区有关竞争政策的有限进展，NAFTA所建立的竞争政策区域协调机制展现了更高的合作层次:

1.法律文件的效力层次更高。NAFTA是美、加、墨三国有关建立北美自由贸易区的基本法律文件，从国际法上来看它属于有约束力的多边国际条约。而APEC所通过的一系列文件，无论是《加强竞争与管制革新原则》还是《执行APEC透明化标准原则声明》，等等，均属于建议性文件，对成员国没有法律上的拘束力。

2.合作的内容更为具体。NAFTA不仅就成员国应采取的国内法措施作出义务性规定，而且规定了各国执法机构之间的多种渠道的合作形式。例如其第1501条规定，各方应采取或维持禁止限制性商业惯例或抵制限制性商业惯例的措施，就此类措施的效能相互磋商，并就执法问题进行合作，包括通过法律互助、通报、磋商和交流有关自由贸易区执法问题的信息，等等。

3.管制的对象更为丰富。NAFTA不仅反对有损自由贸易区市场竞争的私方障碍，即以私营垄断企业为行为主体的反竞争行为，而且就国有垄断企业这类可能对于市场构成的国家障碍做出了明确的限制性规定，使这些以往可能受到各国国内政府支持的政府垄断机构归于多边纪律的约束之下。

NAFTA以上的这些规定向我们展示了在没有完整的经济或政治一体化的背景下，竞争法协调统一的可能性以及限制条件。通过美、加、墨三国国内竞争法主管机关之间执法程序上的合作，逐步在竞争法的相关实体问题上取得共识，并最终实现区域内竞争法的趋同一致是完全有可能的。当然，由于美、加、墨三国在政治、经济、法律制度上的差异，现阶段这种在美国主导下所建立的NAFTA区域竞争政策合作模式也不可避免地带有明显的局限性，主要表现于以下两点:

1.合作内容主要局限于程序性事项的协调，如磋商、法律互助、通报、信息交流等。北美自由贸易区并没有像欧盟那样走一体化发展的道路，而是采取相对松散的自由贸易区的模式。因此，与欧盟的成员国不同，NAFTA的成员方目前并不试图建立任何超国家的竞争法实体规则，在对于合谋、垄断力的滥用等具体违法标准的判断上，各国并未打算建立统一的实体标准，仍只能依靠各国国内竞争法加以判断。而且，就竞争法执法程序合作而言，NAFTA也缺乏详细的合作程序规定，所以美国又于1995年与加拿大签订《双边反垄断协定》，就两国主管机关之间的执法合作进行进一步的规定。

2.不允许成员方利用NAFTA争端解决程序来解决NAFTA第15章的有关事项。根据第1501条第3款的规定，NAFTA既不允许由私人依据第11章所设立的投资者——东道国争端解决机制提起有关竞争法的诉讼，也不允许成员国政府依据第20章所设立的争端解决程序来解决有关的竞争法争议。⁽²⁸⁾显然，在竞争政策问题上，由于各成员方并未试图建立任何超国家的竞争实体规则，因此也不准备通过NAFTA争端解决程序来设立一个超国家的审判机关对政府或私人执行竞争法。这一例外性规定无疑大大降低了NAFTA关于竞争政策的规定的约束力，使之实质上变成了一种自愿合作模式。

总的来看，NAFTA竞争政策合作模式将成员国竞争法协调和执法程序合作纳入了区域贸易协定的基本文件之中，显示了成员国对于贸易与竞争之间互动关系的高度关注和重视。但是，由于在竞争政策问题上不采取解决争端的方式，大大影响了规则的约束力，使其最终沦为一种自愿协调模式。这也充分反映了高层次的竞争政策国际协调机制必然受制于一体化程度的影响。在1998年10月召开的由美洲大多数已订有竞争法的国家参加的第一次美洲反托拉斯首脑会议上通过一项公报，申明参加国计划相互合作，按照各自法律改进执法工作，推广这一领域的最佳做法(重点是体制透明度)，鼓励本区域尚无切实的竞争制度的小国争取完成法律框架的建设，在美洲自由贸易区竞争政策问题谈判组推动竞争原则。⁽²⁹⁾显然，最终还是落实到国际协调机制需要经历相当长的基础建设时期。

四、实体法合作——EU竞争政策合作模式

(一)EU竞争法的发展背景

EU是在欧洲共同体的基础上发展而来，经历了由低到高的一体化发展过程，成为目前世界上一体化程度最高的区域性国际组织，在国际政治、经济关系中发挥着举足轻重的作用。1946年9月，英国首相丘吉尔曾提议建立“欧洲合众国”; 1950年5月9日，法国政府提出建立欧洲煤钢联营的建议，得到德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等国的响应;1951年4月18日，上述六国在巴黎签署了《欧洲煤钢共同体条约》(又称《巴黎条约》)，1952年7月，欧洲煤钢共同体正式成立;1957年3月25日，六国在罗马签署了《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》(统称《罗马条约》)，《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域内贸易自由化;1965年4月8日，六国达成《布鲁塞尔条约》，将以上三个共同体合并，统称欧洲共同体;1986年2月17日，欧共体各成员国政府首脑在卢森堡签署了旨在建立欧洲统一大市场的《单一欧洲法案》，对商品、劳务、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表;1991年12月，欧共体成员国签署了《欧洲联盟条约》(也称《马斯特里赫特条约》)，并于1999年实现了经济货币联盟;今后，EU将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。

伴随着EU一体化程度的加深，其成员和影响范围也逐步扩大。1973年，英国、丹麦和爱尔兰加入欧共体;1981年，希腊成为欧共体第10个成员国;1986年，葡萄牙和西班牙同时加入欧共体;1995年，奥地利、瑞典和芬兰加入，使EU成员国扩大到15个;2004年5月1日，塞浦路斯、匈牙利、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚10个中东欧国家正式成为EU的成员国，使EU成员国总数增加到了现在的25个，这是EU历史上的第五次扩大，也是规模最大的一次扩大。

通过自由竞争维护市场秩序是EU经济政策的核心，因此，EU自发展之初就十分重视区域内的竞争政策协调与统一。经过多年的发展完善，目前EU在区域竞争政策合作水平上要远远领先于其他区域或全球合作机制。究其原因，大致可归纳如下:

1.EU竞争政策的产生与“二战”以后的特定历史环境有关。“二战”期间各国均普遍实行经济管制政策，卡特尔和跨国公司联营风行欧洲大陆，这种行为在保持就业率、促进经济革新和防止浪费或损耗性竞争方面被认为有一定的合理性。战后各国逐步放松了经济管制政策，但各种卡特尔和跨国公司联营对于市场上正常竞争的阻碍作用日益明显并受到人们的关注。与美国相比，欧洲的反托拉斯传统是比较薄弱的。“二战”后，美国控制了欧洲的经济命脉。作为战后欧洲经济重建政策的一部分，美国力促欧洲各国政府把竞争规则作为市场经济的基本要素，作为关税及贸易总协定谈判的一部分。事实上，竞争政策在欧洲的实施被认为是美国战后重建欧洲经济的外交努力的巨大成功，它把欧洲经济与美国经济紧密地联系在一起。这些对于促成1951年4月签订的《欧洲煤钢联营条约》把竞争规则列入其中起了重要作用。

2.竞争政策在EU政策领域中占有重要地位也是有其内在必然性的。EU发展之初即采用了关税同盟这一较高形态的合作模式，而不是采取相对松散的自由贸易区或其他合作模式，这对于其一体化的升级以及区域统一竞争法实体规则的形成和发展具有决定意义。EU的竞争政策从性质上来讲是超国家的，所以，从一开始它就是同贸易自由化、同EU成员国的经济一体化联系在一起的，随着欧洲一体化进程的发展而不断发展和完善。EU是若干主权国家相互合作的基础上建立统一市场的，欧洲统一大市场的建立首先需要打破各国市场的分割状态，消除成员国间的关税壁垒和各种限制商品、劳务、资本、人员等要素流动的边界措施，建立市场公平竞争机制，共同竞争政策则是实现这一目标的必要手段。比如，关税同盟要求成员国放弃关税制定权，并让渡给共同体所设立的超国家机构。由此，成员国在EU内部贸易中将逐步失去了关税保护这一传统法宝，而必须以提高效率来应对其他国家同行的竞争，这就需要有共同的“游戏规则”来规范其中广泛的竞争行为，竞争政策涉及的正是市场运行的“游戏规则”，因而竞争政策对EU来说是一项至关重要的政策。随着一体化程度加深，EU各成员让渡的权力从关税制定权扩展到投资政策、货币政策、竞争政策等其他经济领域乃至政治领域。⁽³⁰⁾尽管让渡主权的范围不断扩大，但权力的实质性转移仍取决于成员政府的政治意志。为平衡成员之间的权利和义务，超国家机构加强机制化建设，采取各种有效的经济政策和措施，在协调成员国和联盟利益的矛盾中发挥了重要作用。EU正是在解决这两种利益矛盾的过程中不断向更高层次发展。

3.作为制度性一体化，EU在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策。从1951年的《巴黎条约》到1991年的《马斯特里赫特条约》，从特定经济部门的一体化——欧洲煤钢共同体，到建立完整的经济货币联盟，均以成员国之间具有法律拘束力的国际条约为表现形式。在EU渐进性的一体化过程中逐渐形成的欧洲联盟法，融合了成员国的法律文化和传统、政治和社会价值观的选择，以及实现欧洲统一的历史使命。欧洲联盟组织，不仅其内部组织形同国家主权，而且在许多领域实际行使着过去属于国家的主权权利。从关税、贸易到整个商业政策，从劳动就业、人员流动到社会福利政策，从运输、农业、渔业、竞争到环境与科技发展政策，从司法协助到内务合作政策，从政治合作到共同外交与安全政策，总之，从内政到外交，EU的立法、行政和司法权或是排他的或是与成员国并存或混合的。由于这种主权权利的转让具有持久性，且经国际条约固定下来，EU在其管辖的范围内所行使的职权，如同国家所行使的主权一样具有稳定性。

(二)EU的竞争法规范及其实施

作为目前世界上经济一体化发展程度最高的区域经济体，EU先后经历了从特定经济部门的一体化到关税同盟，从建立EU统一大市场到经济货币联盟，进而迈向完全的经济一体化的过程。EU竞争法规范就是在这一过程中逐步形成的有关排除阻碍欧洲统一市场形成的各种市场障碍和国家障碍，从而保护和促进竞争的一整套原则、规则和措施。

1.就其法律渊源而言，EU竞争法大致包括以下三个层次:

(1)《马斯特里赫特条约》中的竞争法核心规范。《马斯特里赫特条约》有关竞争的规则，在EU竞争法的体系中属于最高层次的立法。该条约的248个条文中，直接涉及竞争法规范的有17个条款，既包括实体法规范，也有程序性规范。其核心是条约第81条(原第85条)和第82条(原第86条)，该两条构成整个EU竞争法的核心。⁽³¹⁾其中，第81条是关于禁止限制竞争或者有可能影响共同体成员国之间贸易的企业间协议的规定;第82条是关于禁止企业滥用市场支配地位，包括排斥竞争对手、剥夺消费者等行为的规定。此外，条约第86条(原第90条)至第89条(原第94条)，专门就有关国家援助、商业性国家垄断组织和公用企业行为的规定，主要是针对成员国国家适用的一些规则和竞争法的程序规则;条约第30条(原第36条)专门就有关知识产权领域的竞争法保护作出规定。

(2)EU部长理事会(European Council)制定的二级规范。EU部长理事会是EU的主要立法机构，根据第83条第1、2款规定，EU部长理事会在一致同意或者合理多数同意EU委员会提交的立法建议的基础上，征询欧洲议会的意见，可以制定竞争法规或者指令。其中，EU部长理事会制定的最重要的规则是1962年第17号条例(2002年12月修订后的第1/2003号条例，全称为《关于实施建立EU条约第81条和第82条竞争规则的规定》)，以及1989年第4064/89号条例(1998年和2004年先后作出重大修订，《关于控制企业合并的第139/2004号条例》已于2004年5月1日生效)。前者主要是关于如何实施条约第81条和第82条的程序性规定，后者是为弥补条约第81条和第82条的缺漏而制定，专门处理并购中可能存在的反竞争行为。

(3)EU委员会(Commission of European Union)制定的法规、指令、决定，及EU法院的判决及先行裁决。EU委员会是EU竞争法的主要执行机构，具有向EU部长理事会提出立法建议而参与EU竞争法起草的职能。⁽³²⁾EU委员会及其下设的竞争总局(EU委员会第四局)是促进EU竞争法规则发展的最活跃机构，根据建立EU条约及EU部长理事会的条例，EU委员会制定并颁布了大量针对各行业的可操作性规则和指令，广泛涉及知识产权协议、独家买卖协议、技术研究与发展协议以及专门化分工协议等方面的问题。⁽³³⁾EU初审法院和EU法院是EU竞争法的主要执法机构，负责审理和裁决在执行EU条约和有关规定中发生的各种争执。其通过受理有关竞争争议的案件，可进一步解释和适用EU竞争法的基本原则和具体制度，以判例的形式弥补法律规定的不足，并且通过先行裁决书的形式向成员国有关法院解释条约和二级立法的规定，极大地丰富和完善了EU竞争法律规范体系。

2.就其所涵盖的实体规范而言，EU竞争法包含现代竞争法的四大主干，即限制性措施、滥用支配性地位、合并控制和国家援助，已形成完整的规范体系。

(1)限制性措施

《罗马条约》第81条(原第85条)规定，任何影响到共同体内部贸易且妨碍、扭曲或限制竞争的企业间协议、决定或一切协同措施均应予以禁止。该项规定主要适用于两个或两个以上企业的行为，而且应同时具备两个条件，即必须是影响了成员国之间的贸易，且同时对于竞争有实质性不良影响。依据《罗马条约》第81条第1款规定，影响竞争的限制性措施包括:直接或间接地固定价格;限制或者控制生产、市场、技术发展或投资;分割市场或货源供应;对相同情况下的交易对象适用不同的交易条件;订立合同时，要求对方接受与合同标的无关的附加条件。

(2)滥用市场支配地位

《罗马条约》第82条规定，禁止在共同体市场通过滥用市场支配地位限制或者妨碍成员国间的贸易活动。这一规定既适用于单个企业，也适用于多个企业。《罗马条约》第82条除上述总则性的规定外，还列举出4种滥用市场支配地位的行为:直接或间接强迫接受不公平的购买或者销售价格，或者其他交易条件;限制生产、销售或者技术开发，损害消费者的利益;就相同交易采取不同的交易条件，从而使某些交易对手处于不利的竞争地位;订立合同时强迫对方购买在性质或者交易习惯上与合同标的无关的商品或者服务。同样，上述行为必须影响共同体成员国之间的贸易。

(3)合并控制

《罗马条约》中没有关于控制企业合并的规定，直到1989年12月21日欧共体理事会才通过了专门控制并购行为的《EU企业合并控制条例》(第4064/89号条例)，2004年理事会又通过第139∕2004号条例对第4064∕89号条例进行重大修订，并同时颁布配套的《横向合并评估指南》和《合并调查最佳实践指南》。新规则在程序和实体问题上都进行了重大修订。比如，在评估合并的实体标准上，新条例更加强调合并对竞争的影响，而非市场支配地位本身;在程序上规定了更具灵活性的审查期间;在EU委员会和成员国的案件分配上，仍维持了原有的申报门坎，EU委员会只对具有共同体意义的合并交易具有管辖权，即所有合并当事方世界范围内销售总和超过50亿欧元，且至少两个合并当事方中任何一方在EU范围内的销售额超过2.5亿欧元。但新条例赋予当事方选择的权利，即合并当事方可以在申报前请求将交易提交EU委员会或成员国竞争当局。如果一项交易需要在至少3个以上成员国予以申报，合并当事方可以请求将交易提交EU委员会，经有关竞争当局同意，EU委员会行使排他管辖权。新条例进一步强化“一站式申报”，即向EU委员会申报在所有25个成员国中具有法律效力，从而使合并当事人降低交易成本，减少了法律上的不确定性。

(4)国家援助

为避免成员国运用公共资源扭曲企业间的竞争，影响第81条、第82条的实施效果，欧共体条约第87条至第89条规定了国家援助规则。根据《罗马条约》第87条第1款，不论国家援助的形式如何，只要它损害竞争或者能够损害竞争，由此对成员国间的贸易造成不利影响，就被视为与共同体市场相抵触。即EU禁止的国家援助主要有两个条件:一是对竞争造成不利影响;二是对国际贸易造成不利影响。当然，由于国家援助一直是成员国政府用于引导和支持其经济发展的方式之一，对国家援助的完全禁止既不现实，也不可能。因此条约同时也规定了例外情形:如果援助对整个EU受益，则援助可以被允许，比如对个体消费者提供的具有社会性的援助;为补偿因自然灾害和意外情况造成损失而提供的援助;为推动欠发达地区的经济发展提供的援助;为执行符合欧共体共同利益的重要项目而提供的援助等。EU委员会有权对现存和拟议中的成员国提供的国家援助进行审查，以确定其是否与共同市场兼容。一旦发现与共同市场不兼容，EU委员会有权要求成员国通过适当的国内程序恢复原状，并要求受惠者向公共当局返还所受资助。在实践中，尽管EU只对极少部分案例作出了禁止国家援助的决定，但根据EU委员会自1989年连续7次发布的国家援助概览来看，国家援助水平呈递减趋势，⁽³⁴⁾这从一个方面表明EU对国家援助的控制还是存在较大的潜在威慑效用的。

3.EU竞争政策的实施及其改革

与统一竞争法实体规范的发展相适应，在竞争法的具体实施上EU也逐步发展了一套较为完善的分权体制。在这一体制中，EU委员会作为EU唯一有权起草法令的机构，是负责实施EU竞争法的最主要的专门机构，此外，EU法院和初审法院的司法机制，以及各成员国国内竞争法主管当局和国内法院也在EU竞争法的实施中发挥着重要作用。

EU委员会对EU竞争法的实施负有主要责任，它拥有广泛的调查权、停止垄断的指令权、采取临时措施权、处罚权、针对成员国政府行为向EU法院起诉权和给予某些反竞争行为“个案豁免”或者“类型豁免”的权利。正是根据这些职权，EU委员会可以对于发生在EU范围内的反竞争行为实施查处，以维护《欧共体条约》所规定的竞争规则得以充分实施。

EU法院是EU的最高法院，主要从司法角度保证EU法律的有效贯彻实施。根据《欧共体条约》第230条(原第173条)的规定，相关企业、个人、成员国不服EU委员会的相关处理决定，认为其缺乏管辖权、程序违法、违反条约或滥用权利的，可以向EU法院(包括EU初审法院)提起诉讼。⁽³⁵⁾此外，《欧共体条约》第234条(原第177条)规定，EU成员国法院在审理案件时如果对共同体立法的有关问题的理解难以把握，则可就此问题请求EU法院作出先行裁决。

由于《欧共体条约》对EU成员国具有直接法律效力，成员国法院可以并且应当直接适用EU竞争法。根据EU法律特别是EU部长理事会的第17/62号条例第9条第3项与各成员国国内法，只要EU尚未启动任何相关反垄断程序，受害人可直接向其所属国法院提起侵权损害赔偿诉讼，EU委员会也鼓励成员国法院受理此类私法救济诉讼并承诺提供必要协助。《共同体条约》第84条规定，根据共同体条约第83条制定的法律规范生效后，成员国国内竞争主管当局可以依据本国的法律和条约第81条特别是其第3款以及第82条的规定，对共同体市场上的协议、决议和协调行为的合法性以及对滥用市场支配地位的行为作出认定。⁽³⁶⁾

为了更好地适用《欧共体条约》第81条、第82条所确立的具有高度概括性和广泛适用性的竞争规则，EU理事会于1962年专门制定了实施竞争法规则的第17/62号条例。⁽³⁷⁾由于欧共体成立之初的最主要任务就是要保证竞争法在协调各成员国之间的经济行为时有一个统一的执行标准，而要保证这种统一性不受各国本国利益的干扰，只有欧共体委员会才能承担起公正执法的责任，加之《罗马条约》制定之初多数成员国尚未制定竞争法和成立国内竞争法执法机构，因此，根据第17/62号条例所建立的以EU委员会的预先申报和集中豁免审查制度为核心的权力高度集中的竞争法实施体制，在其建立之初可以有效地实施第81和82条规定的竞争规则，并且能够在成员国间保证法律适用的确定性和统一性。

但是，随着EU近年来所发生的巨大变化，第17/62号条例所确立的法律实施制度逐渐暴露出严重的滞后和不足，突出表现在根据第17/62号条例所建立的关于条约第81条的申报系统和集中豁免制度对于EU委员会的过分依赖与后者有限的受案能力之间的矛盾、欧共体委员会与成员国竞争法主管当局及成员国国内法院之间管辖权分配方面的不合理等方面。⁽³⁸⁾一方面，委员会没有能力处理所有申报上来的协议，不能及时决定是否给予否定性排除或反垄断法豁免，这导致大量的协议处于效力不确定状态;另一方面，成员国无权实施条约中的豁免制度，不能发挥成员国竞争主管机关和法院在实施竞争规则方面的全面作用。⁽³⁹⁾这些弊端随着共同市场的不断发展及EU的不断扩大而越发严重。因此，2002年12月16日，EU理事会颁布了新的《关于实施建立EU条约第81条和第82条竞争规则的规定》(第1/ 2003号条例)，对第17/62号条例进行改革。

新规则确立了“彻底”直接适用《马斯特里赫特条约》第81条和第82条的新制度，取消了否定性制度，企业不必向委员会申报协议以获得委员会对这些协议不违反禁止性规定的认可。同时，符合第81条第3款条件的协议、决定和协调行为的豁免适用第81条第1款时，无需获得委员会的认可，只要企业、企业间组织认为符合法律规定的条件，即可自行实施。

在委员会和成员国的关系上，新规则扩大了成员国在实施EU竞争政策方面的权力，加强二者之间的合作。新规则规定:(1)成员国竞争主管机关和法院有权适用《马斯特里赫特条约》第81条和第82条的全部规定，而不像以往仅限于部分条款;(2)在处理成员国竞争法与第81条、第82条的关系问题上，新规则规定，成员国竞争主管机关或法院应该同时适用国内法和第81条、第82条的规定。但是，如果成员国法律认为企业间的协议虽然影响成员国之间的贸易，却没有限制竞争或符合豁免的条件，成员国可决定不禁止这些协议，并允许成员国适用其比《马斯特里赫特条约》规定更加严格的国内法。⁽⁴⁰⁾

总的来看，依据第17/62号条例所确定的建立在第81条第1款和第82条由成员国直接适用、第81条第3款由EU委员会排他适用基础上的预先申报和集中豁免审查制度，被第1/2003号条例所采取的直接适用例外和事后控制制度所取代，这一根本变化充分反映了EU竞争法实施体制近年来的重大变革成就，也有助于EU应对今后竞争政策所面临的挑战。

(三)EU竞争法与成员国竞争法之间的关系

作为一个区域性国际组织，尽管其一体化程度已经相当高，但是，EU仍然是由不同主权国家组成的一个国际组织。因此，在EU范围内，除反映各个成员国在区域竞争政策协调方面所取得的成果，即EU统一竞争法之外，各成员国还制定了各自的国内竞争法。这就使得在EU的各成员国境内，实际上有两套竞争法律体系在运作，一套是各成员国的法律，另一套是EU竞争法。正如国际私法领域的法律冲突一样，EU竞争法与EU成员国的竞争法之间也会出现管辖权的冲突和法律冲突。⁽⁴¹⁾但欧共体条约设置了较为完善的冲突调节机制，有助于将这种冲突减少到尽可能低的程度。

一般说来，除了德国以外，其他成员国的竞争立法都发生于《欧共体条约》生效之后，它们都注意与共同体竞争法保持一致。另外，成员国也广泛参与共同体立法过程，因而共同体的各项立法均较充分地反映了各成员国的意志。欧共体竞争法有着统一的执法机关即欧共体委员会，有着统一的最高法院即欧洲法院，它们的判例也具有法律约束力。此外，依《欧共体条约》第234条，国内法院审理案件时，如果对共同体竞争法的有关问题难以把握，可请求欧洲法院就该问题作出先决裁定，然后法院依据该裁定审判案件。这种先决裁定类似于中国的司法解释，是法律的渊源。所有这些都有利于保证共同体法的统一解释与适用。但仍有许多冲突是这些措施所无法避免的，因而专门的冲突解决规则是不可缺少的。⁽⁴²⁾

1.EU与成员国管辖权分配的一般原则与平行管辖

依《罗马条约》的规定，EU竞争法适用于“影响成员国之间贸易”的限制竞争行为，这也是制定EU竞争法所追求的目标之一。EU竞争法一般被理解为实现统一欧洲市场这一特殊目的之纲领的一个组成部分，它所维护的是共同体整体的利益，因此它限制的是影响共同体市场的行为，即损害共同体的利益、破坏共同体市场竞争的行为，它对各个成员国内部的限制竞争行为并没有规制作用。⁽⁴³⁾与之相对应，各成员国的竞争法更关注国内经济生活，对于仅仅影响某一成员国国内市场的限制竞争行为，通常由国内法加以管制。

尽管对于二者的管辖范围作出了一般性的界定，但由于二者考虑问题的焦点不同，即前者关注是否损害了成员国间的贸易，后者则关注是否损害了国内竞争秩序，因而也可能出现平行管辖的情况。⁽⁴⁴⁾为保障共同体法的统一适用，EU法院认为，如果某项协议不为欧共体竞争法所禁止，国内法院可以审理并作出自己的判决;如果该项协议为欧共体竞争法所禁止，则虽然成员国法院可以进行平行的审理，但不能使该协议有效;对于豁免问题，如果一项协议或行为得到委员会的豁免，则成员国不能以国内法上的理由再予以禁止。⁽⁴⁵⁾EU法院指出，国内法院平行审理案件时应满足三个条件:(1)不得损害共同体竞争法的统一和充分适用，不能损害在执行共同体竞争法时所采取的措施的充分效果;(2)为保证在共同体竞争法与成员国竞争法的任何冲突中共同体法得到优先，成员国不得采用或保留任何会损害这一目标的措施;(3)成员国的判决不能与委员会正在进行的程序相冲突。

除了在EU竞争主管当局与成员国之间可能发生的平行管辖之外，同一案件也可能在两个或两个以上的EU成员国被受理。1968年欧洲共同体国家签订了《民商事案件管辖权和判决执行公约》，此公约的一个重要目的就是要消除由同一争议而在两个以上的缔约国进行的平行诉讼。根据此目的，公约不仅确定了缔约国对特定争议的管辖权，而且规定，如果在两个以上的缔约国提出诉讼，除首先受理诉讼的法院外，所有其他法院必须拒绝管辖并中止诉讼(第21条)。此外，根据第1/ 2003号条例第13条规定，如果有两个或两个以上的成员国竞争当局在处理同一投诉或同一协议时，只要其中有一个成员国竞争当局正在处理该案，即可构成其他成员国竞争当局终止程序或驳回起诉的充分理由。

2.EU竞争法的直接效力和优先适用

关于EU竞争法的直接效力和优先适用地位并未体现于《马斯特里赫特条约》的具体规定，而是由EU法院通过一系列判例逐步确立起来的。

对EU内的居民或者在EU境内注册的企业，各成员国法院或者仲裁机构可以直接依据欧共体竞争法的规范，主张欧共体竞争法所规定的权利或者要求义务承担者履行义务，即欧共体竞争法具有直接适用于在EU境内的每一个居民或者企业的法律效力，而无需通过国内法的转化，甚至也不需要内国表示接受就可以在成员国内适用。直接效力原则在欧洲法院1963年审理的凡·甘案(第26/62号案例)中首次得到确认。欧洲法院在其判决中指出:“共同体法的主体不但包括成员国，也包括成员国国民，共同体法不但给个人规定了义务，而且赋予他们以权利，这些权利不仅源于条约的明文授予，也源于条约给个人以及成员国和共同体机构所规定的义务。”⁽⁴⁶⁾该案件开创了EU法对于各成员国国民和企业具有直接适用效力的先河。自此，EU法不断为各成员国居民或企业用来作为保护自己合法权益的法律武器。

在处理欧共体竞争法与成员国竞争法冲突的时候，EU法院通过一系列案例确立了EU法优先适用的基本准则。1964年，欧洲法院对“科斯塔案”(第6/64号案例)的先行裁决判例确立和保证了共同体法的优先地位。该案中，EU法院认为，欧共体法优先于意大利在接纳EU法后制定的国内法。对于EU法优先于国内法的范围，EU法院通过一系列判例确认，EU法优先的原则适用于《欧共体条约》的规定、EU法令的规定以及EU与第三国所签条约的规定，也同样适用于源于成员国宪法或其他国内法律的规定，不管EU的法律规定颁布在前，还是成员国的法律规定颁布在前。⁽⁴⁷⁾1978年，EU法院又发表声明，“根据共同体法律效力优先的原则，共同体条约的条款及其采取的直接适用的措施与成员国国内法律的关系是，这些条款和措施一旦生效，自然会使与其相冲突的国内现行法律规定无效而且，共同体法律作为成员国境内法律秩序的一个组成部分并享有优先权，它排除了成员国通过与之不相适应的新立法措施的可能性”。⁽⁴⁸⁾此后EU法院不断重申这一原则，对于EU竞争法方面所禁止的协议或行为，成员国无权予以豁免对EU委员会的豁免决定，成员国应予以尊重，但特殊情况下可以采取措施进行一定的限制。⁽⁴⁹⁾

(四)EU竞争政策合作模式的评价

与联合国、WTO等全球性国际组织以及其他区域经济体在多边竞争政策合作领域的有限进展相比，EU的竞争政策可以称之为世界上第一例行之有效的跨国性竞争政策，它不仅具有完备的规则体系，在实践中发挥着良好的效果，而且其影响范围已不局限于EU区域之内，对于区域外国家的竞争法立法和执法实践乃至多边竞争政策合作的格局均有着深远的影响。

EU竞争政策合作内容十分丰富。就其实体规则所涵盖的内容而言，EU统一竞争法涵盖了现代竞争法所包含的三大支柱，即反对限制竞争协议、反对滥用市场支配地位、反对限制竞争的企业合并;就其规范所调整的对象而言，它不仅适用于私人垄断，而且适用于国家垄断，例如国家援助;不仅适用于私人或企业，而且也适用于EU的成员国政府;就其法律救济手段而言，其调查程序不仅可以由当事人的控告而开始，也可以由EU委员会主动启动调查程序;就其调查手段而言包括要求有关当事方提供相关材料、回答相关问题、实地勘察等，委员会甚至有权到公司所在地等办公场所以突然袭击的方式搜集证据。

EU竞争政策在促进欧洲共同市场的发育、维护共同体市场上的有效竞争方面发挥着重要作用。EU经济一体化几十年来取得的非凡成就，竞争政策功不可没。由于EU委员会拥有较大的竞争政策制定和执行权，其在这一政策领域几乎行使了主权国家政府那样的权力，通过共同竞争政策的制定与实施，EU的超国家性质得到进一步增强。与此同时，EU竞争法的实施，在很大程度上依赖于欧共体委员会与成员国有关机构的相互合作，为此，委员会通过建立欧洲竞争政策网络(European Competition Network，ECN)等方式，进一步加强了与成员国竞争政策主管部门之间的沟通、合作和信息交流，使成员国都能广泛深入地参与共同体的立法、调查、决定过程。竞争政策在欧洲一体化进程中的重要地位与作用，使得这种政策和政策执行主体之间的互动作用成为欧洲一体化进程的极大动力，促进和强化了EU国家整体利益的实现，直接导致各成员国国内竞争法的趋同化。整个欧洲日益认识到竞争的重要性等因素都使各国竞争法向趋同方向发展，而且循着趋同于共同体竞争法的相似模式，这种趋同化既发生在实体的层面，也发生在制度的层面。⁽⁵⁰⁾

EU竞争政策的影响不仅局限于共同体内部，也对世界各国的竞争法实践乃至全球竞争政策合作的发展有着深远的影响。EU不仅注重对于区内竞争政策的协调，如对于EU与成员国竞争法的关系，EU委员会与成员国竞争主管当局之间的权力分配，EU法院与成员国法院之间的管辖权分配均制定有相应的规则，并在实践中不断发展完善，而且注重EU与区域外经济体之间的竞争政策合作。这种区域外的协调活动既包括双边层面的合作，如EU先后同美国、加拿大、日本等国签署了竞争政策合作的双边协议，也包括积极推动并参与多边竞争政策的合作，期望把EU竞争政策模式转变成多边贸易规则的一部分，如1993年由EU竞争法专家向GATT总干事提交的《国际反垄断法典草案》。除了这种主动的对外合作之外，作为当今世界最高形态的区域经济合作模式，EU在制定和实施共同竞争政策方面的一些具体制度和做法，乃至对一些特定案例的裁决，都会对世界其他地区产生了相当程度的影响。

当然，EU竞争政策合作模式也并非完美无缺，仍然存在着许多的制约因素。首先，在一体化理念的促动下，EU竞争政策的协调功能发挥得较为成功，但其成功是建立在强大的区域经济磁吸力、相似的历史、文化传统及较为接近的经济发展水平基础之上的。随着共同竞争政策运行机制环境的变化，尤其是随着挪威、瑞典、芬兰和奥地利及东欧国家的加入所带来成员国数量的增加，如何在一个更为广泛的基础上建立协调一致的竞争法框架，EU将面临前所未有的挑战。在这些新成员国中，有的刚刚制定国内竞争法，有的甚至没有自己的竞争法。要将这些国家融入共同竞争政策框架和一体化进程之中，需要共同体官员和成员国的共同努力。其次，EU与成员国之间的竞争政策协调机制仍有待时间的检验。尽管EU是世界上一体化程度最高的国家间联盟，但EU与一般意义上的民族国家仍有本质上的差别。与其他政策制定一样，竞争政策的政策过程从输入到产出是一个复杂的过程，各种影响都在其中发挥作用。这种影响主要来自于成员国政府、各种利益集团、学术界以至于个人，不同利益集团对于特定利益的追求必然影响竞争政策的形成。竞争政策对EU国家整体利益实现的促进作用，将使EU成员国在这种利益“博弈”中不断推进竞争政策的发展。这种发展将主要体现为政策内容和政策执行机制的不断完善方面，近年来EU在实施共同竞争政策方面所进行的改革，也表明此前的实施机制仍未臻完美。在案件管辖方面，近年来随着接受调查案件的增多以及案件积压情况越趋严重，委员会开始较多地采取“集体豁免”的方法，即大量免除涉嫌违规的商业行为。这一做法虽然能使委员会提高工作效率，专注于一些重大案例，但同时也表明委员会与成员国执法机构的分权体制仍有待进一步完善。

五、评价与展望

(一)三大区域经济体竞争政策合作模式的横向比较

通过上文分析，可以看出，当今世界最具典型特征的三大区域经济体，在推动区域经济一体化的进程中均十分重视竞争政策的国际合作。在区域性的竞争政策合作方面，三大区域经济体有着共同的发展背景和一致的追求目标。无论是EU的经济联盟模式，还是北美的自由贸易区模式，抑或亚太地区的“新型区域经济合作模式”，都是为了加强区域内成员间的经贸联系，促进区内商品、服务，乃至资本、人员的自由流通，以实现区域内的贸易、投资自由化和区域性市场的统一为目标，而竞争政策的区域内协调则是实现这一目标的必要组成。从经济学模型来看，区域市场的统一需要两个假定条件:一是区域内国家之间贸易壁垒的消除，二是区域内市场的完全竞争性。单纯的自由贸易政策并不能完全实现区域经济一体化的目标。如果没有有效的竞争政策，各国市场所存在的种种私人反竞争或限制竞争行为会阻碍自由贸易政策目标的实现。例如，企业间通过固定价格、瓜分市场、限制产量等卡特尔协议，同样可以对产品、服务的市场准入构成障碍，各国政府作出的开放市场的努力经常会被私人之间的限制竞争的排他性质的协议所破坏。因此，在国家之间的关税和非关税壁垒减少之后，要真正实现自由贸易的目标，还需要通过制定和实施有效的竞争政策来配合和补充，以防止企业的限制竞争行为在政府障碍已被消除的领域建立起新的市场障碍。简言之，竞争法的有效实施消除了市场竞争中存在的私方障碍，对贸易自由政策构成了有力的和明显的补充，在保持贸易自由化带来的成果方面起着重要的作用。

三大区域经济体的竞争政策合作模式同时也存在着显著的差异:

1.合作基础不同

作为区域经济一体化的重要组成部分，区域竞争政策合作机制的发展仍离不开区域一体化本身的发展。因此，三大区域经济体竞争政策的合作形态，主要受制于各自一体化发展程度。作为目前世界上经济一体化发展程度最高的区域经济体，EU在区域竞争政策合作方面的发展程度最高，已形成统一的区域性竞争法实体规则，并设有独立于成员国的超国家机构负责执行;采取自由贸易区模式的北美地区，在竞争政策区域合作机制的发展程度上要次于EU，其区域竞争政策体现于建立自由贸易区的有约束性的国家间协议——NAFTA中的特定条文;采取松散的区域经济论坛模式的APEC又次之，其竞争政策仅表现为非约束性的意见、建议、原则或宣言，在具体运作上是基于不同于传统国际组织的新型合作机制和理念。

2.竞争政策所涉及的具体内容不同

EU的区域竞争政策广泛涵盖了各种竞争法实体规范和程序规范。其实体规范不仅包括传统竞争法的三大支柱内容，即禁止卡特尔、禁止滥用市场支配地位以及控制集中(企业合并)的规范，而且对于可能损害竞争的各种国家援助建立了统一的控制规则;其程序规范不仅包括对于EU委员会、EU法院在适用EU竞争法时的各种具体程序规则，而且对于EU法与成员国竞争法的关系、EU执法机构与成员国国内执法机构之间的管辖权分配、协调与合作制定有完备的规则。相对而言，NAFTA的竞争政策所涉及的范围则狭窄得多，NAFTA并未像EU一样试图建立区域层面上的统一实体竞争法规范，而仅限于在成员国之间建立竞争法立法和执法过程中的相互合作机制，即在控制区域内限制竞争或不正当竞争行为方面仍然以各国国内竞争法和执法机构为主，仅在这类事务涉及区域内的其他国家时展开执法程序方面的国际合作。APEC的竞争政策虽然也涉及成员国强化市场功能、放松管制等多边或单边行动、成员国之间的竞争法情报和信息交流等事项，但严格来说，APEC尚未就任何具体的竞争法实体或执法程序事项达成实质性协议，其目前最为人称道的文件也仅局限于探讨竞争政策多边合作中的各种基本原则，如“非歧视”、“广泛性”、“透明性”以及“责任性”等。

3.效力层次不同

EU统一竞争法不仅具有区域层面的法律拘束力，而且对于各成员国而言具有直接效力。换言之，对EU内的居民或者在EU境内注册的企业，各成员国法院或者仲裁机构可以直接依据欧共体竞争法的规范，主张欧共体竞争法所规定的权利或者要求义务承担者履行义务，即EU竞争法具有直接适用于在EU境内的每一个居民或者企业的法律效力，而无需通过国内法的转化，甚至也不需要内国表示接受就可以在成员国内适用;反之，受害人也可直接依据EU竞争法向其所属国或EU法院提起侵权损害赔偿诉讼。相对而言，NAFTA中的第15章虽然对NAFTA各成员国具有约束力，但其规则仅涉及各成员国执法机构之间的磋商、法律互助、通报、信息交流等合作事项，并不直接针对成员国的任何个人或企业，也不能赋予成员国个人任何国际法上的权力，尤其是个人不得依据NAFTA诉诸成员国国内或NAFTA自身的争端解决程序。至于APEC有关竞争政策的各种宣言、原则，与其历来奉行自主自愿参与活动的基本原则相一致，对各成员都没有强制性的拘束力。当然，从APEC重要文件中某些内容的普遍接受性及趋势来看，APEC有关竞争政策的一些具体原则，如“非歧视”、“透明度”等，有发展成为类似于国际法上的“软法”或国际法基本原则的趋势。

4.争端解决机制的设置不同

如前所述，EU法院和EU成员国法院均可以直接适用EU竞争法处理有关违反竞争法的具体案件，EU并就二者之间管辖权的转移制定有详细规则。EU法院不仅有权受理相关企业、个人、成员国所提出的诉讼，而且可以就成员国法院审理案件中遇到的一些具体问题作出先行裁决。NAFTA是以一套准司法性质的仲裁程序替代EU设立常设法院的做法，但是，尽管NAFTA本身也就争端解决程序作了极为复杂的安排，其第15章第1501条第3款却明文规定，因该章引起的竞争争端，不得诉诸于该协定所规定的争端解决机制。即NAFTA既不允许由私人依据第11章所设立的投资者——东道国争端解决机制提起有关竞争法的诉讼，也不允许成员国政府依据第20章所设立的争端解决程序来解决有关的竞争法争议。显然，在竞争政策这一领域，美国等NAFTA成员国尚不准备设立一个超国家的审判机构来直接对私人或国家执法，有关区域内的竞争法案件仍需依靠各成员国国内执法程序解决。NAFTA第15章的作用就在于，如果某个案件涉及两个或两个以上成员国，各方可以通过执法机构之间的相应安排化解或缓和争端。至于依据NAFTA第1504条所成立的贸易与竞争工作组，与有关竞争案件的争端解决毫无联系。APEC目前在区域争端解决机制方面尚无具体安排，在竞争案件的处理上仍主要依靠国内法程序，如发生争端，其解决机制职能依靠传统的磋商、调停、调解等政治外交方式。

除以上主要不同之外，三种模式在竞争政策的具体运作机制、区外合作模式、内部关系等方面也都有着各自的特点。

(二)简要评价

区域经济一体化既是经济全球化的重要组成部分，在一定程度上说，它往往也是全球经济一体化的缩影。本文研究竞争政策的区域合作，其目的仍在于探讨未来全球多边性竞争政策的合作模式。通过上述的比较分析，本文认为:

1.EU合作模式虽然是当前最为高级的合作形态，但它与EU成员国之间大致

相同的政治、经济、文化、历史背景密不可分，它与国际社会当前的现实差距过大，因此对于目前全球多边竞争政策谈判的参照意义并不明显。近年来，EU及其有关专家所提出的建立高标准全球竞争政策的各种议案均遭到许多国家的反对，事实上也反映了理想与现实之间的差距。⁽⁵¹⁾

2.NAFTA的程序性合作模式也存在固有的缺陷，不足以为全球性竞争政策的发展指明道路。作为NAFTA的发起国，美国近年来十分重视发达国家之间的反垄断双边合作，也将这一模式带入NAFTA之中。但是，这种执法机构之间的程序性合作，主要还是以各国反垄断法为基准形成的。而各国的竞争政策和反垄断法，事实上又存在着很大的差异，因此这种模式只能局限于少数竞争法基本结构和内容相类似的发达国家之间。并且，NAFTA的合作模式严格来说并非一种具有法律意义的协调机制，而主要是基于外交方式。⁽⁵²⁾例如，在合作中仍然主要是基于双方的友好协商与礼让，一旦双方在某一问题上形成了利益上的对立，实际执行效果就会大打折扣，而争端解决机制的缺位又进一步凸显了其自愿性的特征。⁽⁵³⁾

3.APEC合作模式虽然具有松散性的特征，但它最符合目前国际社会成员众多、国别差异巨大的现实状况，因此反而对于未来多边竞争政策的谈判与发展最具有参考价值。APEC成员的复杂程度无疑为区域内相关议题的实质性谈判增加了难度，但这恰恰也是目前WTO竞争议题面临的困境所在。APEC并不急于寻求具有约束力的高标准区域竞争政策的开放性合作模式，在一定程度上有利于各国通过充分的交流与协助，促进国内竞争法立法与执法的逐步统一与趋同，并就多边竞争政策的各项具体制度和内容达成共识，从而为进一步制定多边竞争政策展开实质性谈判奠定坚实的基础。尤其是APEC关于多边竞争政策应包含的基本原则的探讨，对于指导研究和制定国际性竞争政策的原则框架具有重要意义。

(三)趋势展望

通过对三大区域经济体竞争政策合作模式的比较，结合国际法规则产生与形成的一般过程，未来多边竞争政策的发展趋势应当是有章可循的:

1.从非约束规则走向约束性规则

考察国际法上的诸多制度，往往都经历了从个别实践到案例的逐步增多，再到被国际社会所普遍接受的发展过程，国际竞争法规则的发展应当也不例外。自20世纪市场拉开国际化的序幕以来，在国际竞争法领域已形成诸多的多边性文件，诸如1948年的《哈瓦那宪章》第5章、1980年联合国《多边协议的管制限制性商业行为的公平原则和规则》、联合国贸易与发展会议草拟的《国际技术转让行动守则》、联合国经社理事会草拟的《跨国公司行为守则》中的有关内容、经合组织《关于影响国际贸易的限制性商业行为合作的理事会建议》，等等。尽管由于各种各样的原因，这些文件都未最终成为有法律约束力的国际法律文件，但其反复的实践表明，建立竞争法领域的多边国际法制是一种必然的趋势。1999年APEC的《加强竞争与管制革新原则》中的“非歧视性、普遍性、透明度及可靠性”等指导性原则与WTO现有的若干基本原则十分吻合，完全有可能被引入未来多边竞争政策的约束性框架之内。鉴于多边竞争政策的重要影响，多哈宣言的有关内容近年来在国际上多次被引用，竞争法与竞争政策问题正在从非约束性场合向约束性场合转移。

2.从国内法的普及，到双边、区域和全球性规则

如前所述，影响多边竞争政策发展的一个重要原因是目前竞争法的国内法基础不牢固。除了少数市场经济发达国家之外，绝大多数国家都缺乏有效的国内竞争立法和执法经验，甚至没有国内竞争法，更何谈竞争法的国际合作。但是，也需注意到，20世纪90年代里有近70多个国家先后颁布或修订国内竞争法或反垄断法，这一现象本身就说明随着市场的发展，越来越多的国家意识到竞争法的重要性。在各种双边、区域或全球性合作的推动下，各国国内竞争法的完备程度和趋同性都在提高，这是任何实质性多边竞争政策最终形成的基础。反过来说，正如美国只与少数发达国家签订双边反垄断合作协定、EU竞争法之所以取得成就的原因所显示，只有国内竞争法近似程度高的国家之间，才有开展竞争法双边或多边合作的前提。从现阶段来看，竞争法方面的技术援助和能力建设问题在多哈会议后的今天，显得不同寻常。正如贸发会议及其一些专家代表所谈的，贸发会议在多哈后的任务是对发展中国家与最不发达国家进行能力建设和技术援助支持，以帮助它们更好地评估多边协议对他们的影响。

3.从一般性原则到程序事项的合作、再到实体规则的制定

APEC、NAFTA及EU实际上体现了竞争政策国际合作的三个不同阶段，也间接印证了发展多边国际规则的必由之路。APEC的共同竞争政策目前主要体现于区域竞争政策合作的各种基本原则，这也是APEC各成员国开展进一步合作的必要基础。鉴于国际社会成员体的多样性和复杂性，如何确立竞争政策领域的基本合作框架和合作原则，无疑是各方最为关注的首要问题。同时，在主权国家林立的当代社会，要想像EU那样建立统一的超国家机构，来替代国家履行在全球性市场上的维护有效竞争职能，仍需要经历漫长的时间。因此，正如贸易领域的多边规则一样，在相当一段时间内，管制国际市场上反竞争行为的职能仍需依靠主权国家的国内竞争法及其执行机构，多边竞争政策应围绕如何协调各国国内竞争法及其执法程序之间的矛盾与冲突而展开。

AbstractRegional economic cooperation and multilateral competition policy cooperation were regarded as two of the most important topics in contemporary international society.Between these two topics，there is also a very close relationship:the former is an important path to the latter;the latter is a basic topic for discussion of the former.As to the regional competition policy cooperation regimes，there are three typical models named“open cooperation of APEC”，“legal procedure cooperation of NAFTA”，and“entity law cooperation of EU”.Through a comparative analysis of the three，we can know clearly the current situation of multilater competition policy cooperation and draw a conclusion that the future of multilateral competition policy cooperation should based on the following developing rules:from nonbinding to binding，from civil law to international law，from principle to legal procedure and entity law.

四、案例研究

【注释】

(1)*武汉大学国际法研究所讲师、法学博士。

(2)参见陈秀山:《现代竞争理论与竞争政策》，商务印书馆1998年版，第4页。

(3)出口卡特尔是国内出口商之间针对国外市场设定价格同盟以及建立排他性出口销售渠道的联合行为。为了鼓励出口，维护本国利益，各国反垄断法普遍对本国出口卡特尔予以反垄断“豁免”，而对外国出口卡特尔则认定为非法。例如，美国先后通过1918年《出口贸易法》(Welb Pomerene Act)、1922年《凯普—伏尔斯蒂德法》(Capper Volstead Act)、1945年《麦克卡兰—费古森法》(Mccarran Ferguon Act)等一系列法律对出口企业、农业、保险等不同行业的卡特尔协议规定适用除外制度，此后其他国家纷纷效仿，如德国1957年《反限制竞争法》第2条至第8条的卡特尔豁免，日本《禁止垄断法》第6章。

(4)尽管具有公法属性的竞争法与属于私法范畴的商事法之间不具有完全的可比性，但是对照近一百多年来国际商事规则的统一化运动，可以看出当前竞争法的统一化进程与前者在发展背景上极为类似。

(5)有关数据根据WTO官方网站所整理。Available at http://www.wto.org/english/tratop_ e/region_e/summary_e.xls，visited on April 14，2006.

(6)See ICC Comments on EU-US Positive Comity，ICC Document n225/467.

(7)参见张东江:《WTO竞争政策谈判与发展中国家的选择》，中国社会科学出版社2005年版，第1～2页。

(8)在2003年的坎昆会议(世贸组织第五次部长级会议)上就新加坡议题(即竞争政策、投资和政府采购透明度等议题)所进行的谈判因未达成任何实质性结果而以失败告终。

(9)Available at http://www.ycen.com.cn/Zhuanti/APEC/a1.htm，visited on February 14，2006.

(10)其他14个工作领域分别为:关税、非关税、服务、投资、标准化、海关程序、知识产权、竞争政策、政府采购、放宽管制、原产地规定、争端机制、商业人员流动、乌拉圭回合以及信息收集。

(11)在2005年亚太经合组织领导人会议上通过了新的“釜山路线图”，在实现“茂物目标”的最后期限越来越近的情况下，“釜山路线图”重申推进“茂物目标”的意志，对已取得的成果作出评价，指明剩余期限内各项政策的施行方向，并决定于2007～2009年讨论全体成员体履行第2次单边行动计划(IAP)的问题。

(12)前述《APEC关于加强竞争和管制改革的原则》即为该研讨会的主要成就之一。

(13)See WTO Documents，WT/WGTCP/W/18(July 4，1997).

(14)See Peter S.Watson，Joseph E.Flynn，Chad C.Conwell，Completing the World Trade System Proposals for a Millennium Round，ICLUWER LAW，1999，p.327.

(15)参见张志文:《APEC竞争政策制定的现状及存在的问题》，载《世界经济研究》2000年第6期，第24页。

(16)仅仅从成员的组成上来看，亚太经合组织和WTO比较相似，都包括发达国家成员和发展中国家成员，而且发展中国家占多数。这些成员在政治、经济、文化上都存在着较大差异，只是在经济全球化的时代，通过经济这个主要纽带把它们联系在一起。

(17)参见张志文:《APEC竞争政策制定的现状及存在的问题》，载《世界经济研究》2000年第6期，第24页。

(18)See NAFTA，Article 1502.1.

(19)See NAFTA，Article 1502.2.

(20)See NAFTA，Article 1502.2.a.

(21)See NAFTA，Article 1502.2.b.

(22)See NAFTA，Article 1502.3.a.

(23)See NAFTA，Article 1502.3.b.

(24)See NAFTA，Article 1502.3.c.

(25)See NAFTA，Article 1502.3.d.

(26)参见罗昌发:《贸易与竞争之互动关系》，中国政法大学出版社2003年版，第287～288页。

(27)See NAFTA，Article 1704.

(28)NAFTA争端解决机制包括两大部分，除NAFTA第11章规定的投资者——东道国机制外，还包括第20章规定的缔约国之间的争端解决机制。需注明的是，NAFTA所建立的争端解决程序可用于解决第17章有关知识产权方面的争议，包括有关竞争法方面的知识产权争议。

(29)见联邦贸易委员会和司法部发表的首届“美洲反托拉斯首脑会议”公报，载《反垄断与贸易管制报告》(Antitrust＆Trade Regulation Report，BNA)，1998年10月8日，第75卷，第416页。

(30)欧盟成员国在政治领域的权力让渡突出表现在共同外交政策、军事上的共同防御，等等，2004年通过的《欧盟宪法条约》虽遭到个别成员国全民公决的反对，仍然间接地表明了欧盟成员国国家主权让渡正在向纵深发展。

(31)原《罗马条约》第85条、第86条，在1997年《阿姆斯特丹条约》中其条文顺序分别改为第81条和第82条。

(32)参见徐士英、邱加化:《欧盟环境政策与竞争法的关系探析及启示》，载《法商研究》2001年第5期，第129～137页。

(33)如海运业适用第81、82条的理事会第4056/86号规则(Council Regulation，EEC No 4057/86 of 22 December 1986 on unfair pricing practices in maritime transport)，海运业不公平定价行为的理事会第4057/86号规则(Council Regulation，EEC No 4056/86 of 22 December 1986 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport)，等等。

(34)Francis Mc Gowan，Competition Policy，in H Wallace and W.Wallace eds.，Policy-Making in the European Union，Oxford University Press，2000，p.131.转引自刘文秀、朱建军:《欧洲联盟的竞争政策》，载《国际问题研究》2001年第3期，第47页。

(35)欧盟初审法院(Court of First Instance)成立于1988年10月24日，原则上除欧共体成员国以及欧共体机构作为享有特权的原告，须在欧盟法院提起申诉之外，其他当事人则须以初审法院作为第一审法院。

(36)参见刘宁元主编:《中外反垄断法实施体制研究》，北京大学出版社2005年版，第226页。

(37)EEC Council Regulation No 17:First Regulation Implementing Articles 81 and 82 of the Treaty.

(38)参见罗凌:《欧共体委员会与欧共体竞争法:经验、改革与发展》，载《欧盟竞争法前沿研究》，法律出版社2005年版，第20～50页。

(39)参见徐士英、郏丙贵:《欧盟竞争法的新发展及对我国的启示》，载《法学》2004年第8期，第111～118页。

(40)参见徐士英、郏丙贵:《欧盟竞争法的新发展及对我国的启示》，载《法学》2004年第8期，第111～118页。

(41)See Joanna R.Shelton，Competition Policy:What Chance for International Rules，1-2 OECD Journal of Competition Law＆Policy，1999.

(42)参见许光耀:《欧共体及其成员国竞争法的协调》，载《江汉论坛》2003年第6期，第110～112页。

(43)参见［美］戴维J·格伯尔:《二十世纪欧洲的法律与竞争》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第416页。

(44)第1/2003号条例第3条规定，成员国可将《欧盟条约》第81、82条连同国内法平行地适用于国内案件。

(45)参见许光耀:《欧共体竞争法研究》，法律出版社2002年版，第277页。

(46)［英］弗兰西斯·斯奈德:《欧洲联盟法概论》，宋英编译，北京大学出版社1996年版，第70～74页。

(47)参见［英］弗兰西斯·斯奈德:《欧洲联盟法概论》，宋英编译，北京大学出版社1996年版，第74页。

(48)阮为民:《欧盟竞争法》，中国政法大学出版社1998年版，第82～83页。

(49)参见祁欢:《从欧盟竞争法看中国的反垄断法》，载《政法论坛》2003年第4期，第93～101页。

(50)参见［美］戴维J·格伯尔:《二十世纪欧洲的法律与竞争》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第498～499页。

(51)例如1993年以德国专家为主向GATT提交的《国际反垄断法典草案》不仅未获采纳，甚至连在GATT讨论的机会都没有。

(52)参见王中华、顾征:《论国际反垄断协调机制的构建》，载《财经问题研究》2004年第8期，第93～96页。

(53)参见漆彤:《反垄断国际合作中的积极礼让原则》，载《华东政法学院学报》2005年第5期，第58～65页。