政策评价机制综述

3.1　政策评价机制综述

3.1.1　政策评价的定义

政策评价(政策绩效评估)是当今社会市场化、民主化和全球化发展趋势的产物，政府通过政策发挥“影响”力:或“服务”大众，或“管制”大众。对这种“影响”效果的(事先或事后)判断非常重要，因此政策评价(或政策绩效评估)一直都是政策研究者关注的焦点。

20世纪80年代政府绩效评估运动在美国风起云涌。一方面由于决策的重要性，另一方面为了控制或检验政府管理失控、低效率和高成本，“来自于社会公众和媒体对民选官员在公共项目管理中的责任提出了更高的要求。克林顿政府的《国家绩效评论》和国会通过的《1993年政府绩效与结果法案》都反映了政党中的政治家们和联邦政府各部门对公共项目执行情况的关心;需要使社会公众确信政府所开展的各种公共项目”^[1]，被称为“新公共管理运动”的政府改革开始在美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家兴起，改革的方向无外乎使绩效管理和评估、成本与效率、顾客至上和服务意识以及竞争与市场机制引入政府公共部门与管理中。政府绩效评估的内涵是“根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”(蔡立辉，2002)。

政策绩效评估与政府绩效评估虽然只有一字之差，但却是同时相互联系也相互区分的。前者是后者的重要组成部分，政府绩效评估中很重要的一部分内容就是对政府制定政策的执行效果进行评价，社会公众通过体会政策执行过程和效果对政府绩效进行评定或划分等级。但是，政府绩效评估更重要的内容是投入与产出的对比，也即对政府效率的观察，这影响到政府行政效率和公共官僚机构的责任，因此政府绩效评估更多的是对政府“调配稀缺资源能力”的评价。政策绩效评估更多的是协助决策者了解和分析所制定政策可能产生或已经产生的影响和冲击，从而有效地对政策做出调整与分配。在评估过程中，多元的政策目标和源自多种因素的政策效果都会混淆政策影响的评估和评估标准，因此政策绩效评估更重要的工作是如何区分政策目标，以及区分产生政策效果的多种因素。

经济合作发展组织(OECD)从20世纪90年代发起“规制改革”(Regulation Reform)研究，并在寻找“欧洲更好规制”的研究中开篇名义，认为规制评估的目的在于“去评估规制管理能力的发展，描述规制发展的趋势，界定规制实践与OECD规制政策思想和原则的差距”^[2]，可见对规制进行评估或评价的一套完整体系至少应该包括三方面内容:政策管理能力、政策发展趋势、政策实践与政策思想和原则的差距。

本书借鉴OECD对政策绩效评估的界定，但着重在评估政策实践的效果上。具体而言，本书将着重评价开放经济条件下我国知识产权政策，包括知识产权创造政策、保护政策和运用政策等方面的实施效果。

3.1.2　政策评价的主要方法

政策评价的方法是指政策评价的工具是什么，以及如何使用的问题。李瑛等^[3](2006)回顾政策评估理论和实践发展的历史后发现国外和国内政策评估方法上有很大不同:国外政策评估方法集中在评估模型的建立和演绎上，或注重评估模型的设计和目的趋向，或注重评估中的经验研究基础以减少评估者个人对评估模型的影响，或疾呼有效的理论才能指导有意义的评估;国内的政策评估虽然起步晚，但也已经形成自己的特色，更加注重谁来评估和评估内容的问题。

具体而言，公共政策的评估包括定性评估和定量评估，后者通常采用数学方法、计量经济学方法等。无论是国内的还是国外的政策评估都面临着一个同样的问题，即评估的标准是什么、是否能取得共识。这也是本书进行政策评估的一个难点。政策研究作为一项社会科学研究，如果单凭定性方法已经不能满足政策制定者和执行者的需要，因此本书在进行政策评估时着重在以计量经济学为主的定量方法上，辅以定性评价。