永恒的竞争政策

告别多元化：永恒的竞争政策

尽管，媒体和跨媒体所有权协调一致的法规现在看来非常不现实，但是欧洲委员会仍然对控制媒体产业的集中保持着兴趣。欧盟关于竞争的总体法规适用于媒体以及其他任何经济部门，而DG4在某些情况下已经介入到拟议中的欧洲大型媒体运营商的并购之中，或着手处理有关反竞争行为的争端。当然，欧洲的竞争法规适用于限制垄断市场的行为或反竞争行为，但是，它并不是为鼓励或保护多元化而设计的。即便如此，近年来以竞争为基础的干预，在促进欧洲媒体产业的多样性和多元化进程中一直发挥着积极的作用。

欧盟有关竞争的法规包含在欧盟条约的第85、86和90条款中，以及1989年的并购控制法中，这些条款的目的在于保证市场的有效经营，并防止市场权力的过度垄断或滥用。第85条集中于限制性的业务和防止私有公司达成反竞争的协议。与此相似，第86条禁止商业公司在一国内部市场中滥用垄断地位，如带有剥削性质的垄断高价行为。第90条将这些限制扩大到公众部门中的经营组织。为了强化这些条款的效力，DG4有权对所有权集中的事例进行调查研究，如果发现存在反竞争行为，就要剥夺其权力，或寻求其他的补救方法。

DG4还负责审查每一项被列入并购控制法范围内的并购活动。并购控制法于1989年通过、1990年9月正式生效，它介绍了一种新的用于处理并购问题的框架（Weatherill and Beaumont，1995年，第811页）。当所有权集中的结果造成对竞争的扭曲时，无论集中发生在什么领域，1989年的法规赋予了欧洲委员会预先裁决权以制止这种集中。根据规定，如果将进行的并购活动涉及在全球范围的营业额超过50亿欧洲货币单位的实体时，应当提前通知DG4。然后，DG4将判断拟进行的并购是否有可能造成垄断，并裁定该项目是否可以继续进行下去。

DG4已经利用这种权力进行了一系列评估，在某些情况下，阻止了拟进行的涉及媒体和电信运营商的并购和合资。例如，1994年欧洲委员会决定终止拟议中的德国媒体巨头贝塔斯曼、基尔希与前国家电信运营商德意志电信公司之间的合资。新的合资企业将形成MSG数字服务集团，有人说这会是“一个拥有无限权力的守门员”（Hirsch and Petersen，1998年第215页）。DG4认为这一联盟将使MSG在德国的付费电视市场上占据垄断地位，所以反对该项目进行下去。

1998年，欧洲委员会再一次作出了干预，阻止了一起非常类似的合并，其中涉及基尔希、贝塔斯曼和德意志电信公司，该项合并将使经营者在德国付费电视市场上占据极端的垄断地位。欧洲委员会关注的主要问题之一是“这是一家控制着大多数节目和技术并且在并购市场上拥有强势地位的公司，因此，需要监督它并将它拆分”（D.Hargreaves，2000年a，第21页）。

此后，许多其他涉及媒体内容供应商和电信基础设施运营商的混合和垂直并购案例，均提交给了欧洲竞争监管机构。2001年担任DG4专员的Mario Monti，在1995到1999年期间负责DG15，当时该委员会曾经试图出台一个针对媒体所有权的法令框架。所以Monti专员被调到DG4之后，他发现自己此时再次置身于冲突的中心，即在21世纪媒体和电信产业快速变革的环境下，在鼓励或抑制所有权较大范围集中的问题上，欧洲委员会究竟应当发挥什么样的作用。

媒体巨头时代华纳和美国在线之间的合并，于2000年春天告知了欧洲委员会，这再次向DG4提出了一个问题：究竟如何更好地处理电信产业内的垂直一体化，即媒体内容和传播渠道的合并。美国在线与时代华纳的合并受到美国竞争管理当局的关注，因为时代华纳是一家业务横跨传媒若干部门的内容提供商，而美国在线是最大的国际互联网服务商。欧盟和华盛顿双方担忧的主要问题是，该联合集团可能会通过限制竞争对手使用美国在线的传播设施而损害竞争对手内容的传播，或者通过拒绝竞争对手使用时代华纳所提供的内容而损害传播设施运营商。

美国在线与时代华纳的合并，由于其新颖性和巨大的规模，在某种意义上被看作是一个重要的试验性案例，通过它可以探讨执法者究竟应该如何处理电信产业内的垂直并购。第三章讨论了在技术变革的时代，有关垄断法规的一些复杂问题。最具挑战性的问题之一是如何在竞争的需要（即保护市场准入）与鼓励投资于新的服务业和基础产业的需要（即允许投资者有足够的机会获得利润）两者之间实现最佳平衡。大西洋两岸的执法者对于美国在线与时代华纳合并的案例均特别关注，因为美国在线与时代华纳之间的联盟会因为时代华纳的强势传媒内容供给抑制高速增长的互联网市场中的竞争。但是，美国在线与时代华纳的合并也提出了更为普遍的问题，即执法者对新的通讯技术将如何发展并不确切了解，而且这种涉及“老”的和“新”的媒体运营商的合并，对竞争对手和消费者的利益将逐渐产生什么样的冲击，执法者同样也并不了解（D.Hargreaves et al.，2000年a，第22页）。

显然，这种类型的合并对于多元化具有影响。如前所述，对瓶颈部分的垄断控制（如内容、设备、准入点），尤其是出于战略考虑的垂直合并，对个体经营商的影响程度要高于对竞争的影响，也高于对受众所能得到服务的影响。但是，对所有权进行强制性的限制可能会抑制正处于成长期的新媒体和电信市场的投资。与此相反，采取以竞争为基础确保市场公平准入和防止市场势力滥用行为的做法，将使政策手段变得具有“弹性”，适合于管制垂直并购，并防止媒体和传播产业的集中导致的“瓶颈”现象。

DG4一直关注着过度垄断或市场权力被滥用的问题，它在推行许可权方面以及阻止主流媒体和通信经营商之间合并方面从不缩手缩脚。例如，2000年6月竞争委员会阻止了世界通讯公司（Worldcom）提出的接管竞争对手斯普林特（Sprint）的议案，其基本的出发点就是，这将导致电信产业的过度垄断。2000年欧洲委员会采取同样的立场反对时代华纳的一项议案，即用200亿美元收购英国的音乐集团（EMI），其基本出发点是在音乐市场上将会产生对消费者不利的卖方垄断局面（D. Hargreaves et al.，2000年a第22页）。同年，美国在线与时代华纳的合并被大西洋两岸的有关机构批准，但其前提条件是，在公正和平等的条件下容许竞争对手进入并购公司的主要业务领域。

欧洲主管竞争的机构要求垄断者或占统治地位的媒体公司，在公正和无差别的情况下，允许第三方进入市场参与竞争，正如前面所讨论的，这种被称为“基本便利”原则首先是由美国倡导的。最近，由DG4审核的另一个案例是，拥有坎农·普拉斯49％股权的法国媒体公司维万迪提出与西格瑞姆合并，西格瑞姆是环球（Universal）电影制片厂的所有者。合并后的公司称为维万迪·环球（Vivendi Universal），这“将是一支娱乐和电信业的联合强队”，它希望与美国在线和时代华纳竞争（Buck/ey and Iskander，2000年，第22页）。该项合并于2000年10月获得DG4批准，但其前提是“做出一系列的承诺来化解欧洲委员会对合并后的集团在法国、比利时、西班牙、意大利、荷兰和北欧各国付费电视市场上权力过大的担忧，”（Buck/ey and Iskander，2000年b，第23页），这其中包括维万迪协议，即卖掉一年前取得的英国付费电视经营商天空卫视的大量股份；该集团的主要让步是承诺至少五年内，在公平的前提下，允许坎农·普拉斯的竞争对手作为第三方进入环球的电影制片业。

最近欧洲委员会在竞争基础上对媒体和电信产业界的干预，毫无疑问是希望鼓励更宽松的市场准入及促使多样性和多元化的进一步发展。竞争法规有效地防止了借助媒体和电信产业的集中而滥用市场权力的可能倾向，这反而导致某些人特别是大的经营商，提出这样的疑问：媒体所有权的立法是不是可以完全让位给竞争法。

显然，为了确保多元化，在媒体业促进竞争是一个至关紧要的起始点。但是，这里有两个问题在很大程度上依赖于竞争法。第一，对于某些欧洲国家，在国家层面上促进媒体产业竞争并不是特别有效（Goldberg et al.，1998年，第18页）。而在整个欧盟层面上，DG4对于许多媒体的并购和联盟是不受理的，因为它们低于1989年并购控制法中规定的总收入门槛值。所以，欧洲现行的竞争法规是否足以应对所有重大的媒体并购，以及在没有其他专项法规的条件下，许多项目是否避开了这类“控制”环节，对此都存在疑问。

第二，保护竞争和促进多元化是两个不同的目标。与通过竞争确保市场效率相比，在民主、社会和文化的背景下，确保媒体多元化是一个独特的政策目标，正如最近英国在有关电信产业的白皮书上所表明的那样：“一个竞争的市场是由许多声音和不同内容所构成的，尽管没有任何人的保证，但它事实就是如此”（DTI/DCMS，2000年，第36页）。有时，对竞争不再关注的媒体市场可能缺乏多样性的声音和内容，这时需要保护多元化。

媒体的多样性和多元化不能单独由竞争政策来加以保证，也不可能由任何一种单一的政策手段来保证。如前面第二章所述，媒体的多元化取决于许多因素。一项强有力的竞争政策可以为促进多样性提供基础，但是其他的政策手段，如对媒体所有权的专项立法、促进内容多样性的立法等，在支持公开和多元化的媒体方面也具有极为重要的和不可替代的作用。

【注释】

[1]该条约中第59到66条。

[2]资本的自由流动受罗马条约的第67—73条和欧盟条约的第73b和73g条的约束。

[3]该媒体集团认为应在欧盟成员国范围内取消针对非本国运营商的市场进入限制，如有国家违反这一无国界政策，则应对其进行相应处罚。