地方政府间的组织互动与合作促进区域行政制度整合

地方政府间的组织互动与合作

从当今世界范围内来看，随着市场经济的飞速发展，既有的行政区划疆界正日益受到冲击，但行政区划的法定边界和按特定地区设置的政府管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。因此，协调政府之间的关系，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展是区域行政制度整合的主要目的。

新制度经济学认为交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加；而协调地方政府之间的利益关系，完全寄希望于中央政府的宏观调控，成本太高，也难以达到目标，原因在于:一方面，中央政府鞭长莫及，无法处理长三角各个地区多种利益矛盾；另一方面，既然中央政府已经把发展经济的权力下放到地方，加快经济发展就成为各级政府的中心任务，由此决定了地方政府在相当长一段时间内在资源配置中要发挥相当重要的作用。所以美国著名学者埃利诺·奥斯特罗姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’。”不仅如此，埃利诺·奥斯特罗姆通过实证研究还认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构。”^[6]因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要，社会劳动地域分工与经济主体追求地区比较利益必然导致区域经济合作；只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的^[7]。从我国的发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也倾向于加强横向合作与联系而实现利益最大化，早在20世纪50—60年代中央政府就组织过地区经济协作与对口支援活动，并为此而划分了六大经济协作区；改革开放以来，随着市场化改革的展开，地方政府之间建立的各种区域经济合作组织如雨后春笋般得到迅猛发展；这种以经济协作为基础的地方政府间横向合作，大大降低了区域经济发展的交易成本，消除了一些不利于市场经济发展的障碍，促进了经济要素的自然流动和跨地区的经济技术合作，不仅促进了本地区经济的发展，而且有利于减缓地区经济发展的不平衡。

就如何建立起地方政府间有效的组织互动合作而言，客观上存在着一定的难度。原因在于，组织形式对有效沟通存在着一定的局限，特别是像长三角地区这种跨省市合作整合，其组织间的沟通障碍更甚。主要表现为:政府的组织体制主要还是以有着严密等级结构、严格规范约束的官僚科层制组织形式。而在这种层级体制中，沟通分为纵横两个方向，纵向如省—市—县、部—司—处—科结构，横向包括平级间的互动。信息在这两条传播路径中，不断出现流失、失真现象。中间层次会删减对其不利的资料，代替以虚假信息，从而造成决策失误。尤其是横向政府间的互动合作中，由于没有直接的上下级行政隶属关系，随意性更大。同时，随着社会的进步，信息量前所未有的剧增，过多层级削弱了信息的流量与时效性。所以我们在区域合作中，必须进行组织结构创新，克服信息不对称的弊端，达到更为良好的合作效果。

此外，我们还要注意一个客观存在着的重要问题，即制度变迁的主体缺失。制度是所有机制的总和，机制的活力有赖于制度的健全。然而，制度和机制都不会自动生成，要有人对它们的产生负责。制度变迁的主体缺失是机制缺失的主要原因。一体化就是一个制度变迁和帕累托改进的过程。按照新制度经济学理论，国家强制性参与基础性规则（如产权制度）的制定，是制度变迁和均衡的需要。而且，由于制度的公共品特性，国家在推动基础法律制度变迁方面具有比较优势。权威专门机构的建立，也是监督并减少一体化成员逆向选择和机会主义倾向的体制保证。没有专门机构，很难想象一体化成员会形成并遵守自己的条约。所以，我们应该打破传统不健全的体制，解决制度变迁主体缺失的问题。由长三角各城市政府联合起来，跳脱各自行政体系上下层层架构，通过建立一个横向的具有法定地位和权威保障的一体化组织协调机构，实现及时、直接的交流沟通。依靠这一一体化的组织平台实现长三角区域内各政府组织间的互动与合作。

美国学者多麦尔（Paul Ro Dommel）就在《政府间关系》一文中分析了美国政府间的纵向与横向两种关系。他指出，纵向政府间关系其实是两个体系的综合，即宪法/法律体系（主要利用财政联邦主义和规制联邦主义两种方法处理上下级政府的关系，体现为一种命令/服从的关系）。横向政府间关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动”。横向关系的处理方式主要有两种:一种是常规议程（routinized agenda），它的组织方式有:政府委员会（councils of government），这种委员会自愿组成，须交纳会费，委员会成员由选举产生的地方行政长官担任；专门区，或称之为特别区（special districts），它根据法律组成，是政府提供公共服务的一种特定方式；另一种是特殊议程（ad hoc agenda），根据具体的情况制定。在充分考虑我国国情的前提下，对比借鉴这些国外的政府间协调组织形式，对于完善国内区域行政体制也是一条比较好的途径。

目前长三角区域经济合作会议主要有3个层次:一是常务副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”；二是长三角16城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”；三是长三角各城市政府部门之间的协调会。其中，长三角城市经济协调会在苏浙沪合作中发挥着最为重要的作用，是最为主要的合作协调机构。“沪苏浙经济合作与发展座谈会”是一年一次的，要确定三省市合作的“大政方针”，而“长江三角洲城市经济协调会”则要及时贯彻落实座谈会精神。由于现在长三角区域经济合作的共识越来越多，合作的内容、需要推进的项目也就越来越多，根据2004年11月份在上海召开的第五次长江三角洲城市经济协调会的精神，决定将该会议由原来的两年一次改为一年一次。同时，以前的协调会基本上是交流、联谊的性质，大家介绍一下各自的城市，发表一些对区域经济合作的看法；而现在，各个城市都提出希望，协调会必须解决实质性的问题，要变成务实的会议，每年都要明确做哪些事情并加以落实。

据上海市合作交流办的一位官员介绍，第五次经济协调会上提出要完善充实常设机构，就是要将原来的长江三角洲城市经济协调会常设联络处调整为办公室。“原来的常设联络处，基本上就是我们合作办的一个同志，而且还是兼职。一个人怎么议事、怎么决策？最多也就是收集一些信息罢了。变成办公室就完全不同了，那就是一个比较规范的机构。而且在新的章程中，明确要求办公室每年举行3次到4次会议，同时对办公室的职责也作了规定，如:负责长三角协调会日常工作，包括与成员城市的联络，组织实施、协调有关工作；督促、推进专题工作；负责提出长三角协调会组织机构调整方案和成员发展工作建议；组织召开工作会议，组织实施年度工作计划；负责长三角协调会经费的筹集、使用、管理工作。显然，办公室具备了正规的组织形式，而不是像以前一样，要联系这方面的事情不知道找谁，谁好像都可以代表，实际上谁都代表不了”。这位官员同时还指出，“以前长三角区域合作中的有些事情实际上最后是不了了之，没有结果。现在不同了，配备了专门的人，设立了专门的资金，同时办公室每年都有年度工作计划，比如本年度（2004年度）就是设立信息、规划、科技、产权、旅游、协作等6方面的合作专题，办公室是怎么协调的、怎么推进的，最后完成得怎么样，是要考核的。原来说很多事情做不了是没有人、没有钱，以后应该不同了，人有了，钱有了，职责也明确了，还能不干”？长三角都市圈政府间合作的组织机制与机构的建立与完善是一体化的组织基础与制度基础，从当前的发展状况来看，虽然达到了一定的水平，但还有待从更为务实的角度加以深化。