政府政策与区域经济整合

3.3.3　政府政策与区域经济整合

尽管新经济地理学的理论进展迅速，但相应的实证研究却比较滞后。既有的研究仅将焦点集中在检验新经济地理因素对工业集聚的作用，但却忽视了其他因素如经济政策的作用，而政策因素在增长理论和区域经济理论的实证检验中已被证明是非常重要的。

本书在解释大陆省际经济整合时专门对政策层面予以解释，除了出于新地理学分析框架的考虑外，还因为中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”，这意味着中央政府对地方政府的监督面临着极高的成本。迄今，中国经济转型的成功很大程度上要归功于中国在经济领域的分权式改革。Qian和Roland（1998）对这种分权式改革的一般经验解释是：对经济转型而言，最重要的可能不是“做对价格”（getting prices right），因为在市场不完备的时候，根本就不可能存在正确的价格；更重要的可能是“做对激励”（getting incentives right），因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题，价格机制不过是激励机制的一种方式而已。分权式的改革不仅强化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争。中国的M型经济结构（资源按照“块块”来配置）使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击。

在已有的研究中，关于政策对区域经济整合的作用，尤其是分权式改革的好处，国际经济学界基本上已经达成了共识，最为经典的是建立在新软预算约束理论（Dewatripont and Maskin，1995）基础上的财政联邦主义理论和建立在M型组织和U型组织理论之上的解释（Qian and Roland，1998；Qian，Roland and Xu，1988；Qian，Roland and Xu，1999；Qian and Weingast，1997）。这些文献的一个基本观点是，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）造成了中国区域间经济改革绩效的巨大差异。王永钦等（2007）指出，上述理论固然可以较好地解释分权是如何促进地方政府的竞争，从而促进经济增长的，但是，它们却不是一个完全的分权理论。一个完全的分权理论应该不仅能够分析分权体制下地方政府获得的正面激励（分权的收益），也应该能够分析分权体制下地方政府有损社会目标的负面激励（分权的成本）。从中国目前的情况来看，这些负面激励导致的影响正在日益凸现，并且集中表现在三个方面：（1）城乡和地区间收入差距的持续扩大；（2）地区之间的市场分割；（3）公共事业的公平缺失。虽然已经有一些国内外的实证文献研究了分权化改革带来的某些扭曲，但是还没有一个理论系统地论述分权化改革的成本。

3.3.3.1　经济分权与大陆省际层面收入差距扩大的经济学解释

中国经济改革开放以来所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大，特别是构成收入差距的主要部分的省际收入差距正在扩大（陆铭、陈钊，2004；Lu and Chen，2006；万广华、陆铭、陈钊，2005）。如果追根溯源的话，省际间的收入差距都在一定程度上与经济分权体制有关。省际间收入差距与经济（财政）分权的联系是非常易于理解的。由于经济增长的主要来源是城市部门，因此地方政府存在着优先发展城市、更多考虑城市利益和实施城市倾向的经济政策的激励。不少文献都指出，中国1978年改革开放以后伴随着经济快速增长而出现的省际间收入差距加剧现象，与中国政府实施的城市倾向的经济政策有关（Yang，1999；Chen，2002；陆铭、陈钊，2004；Lu and Chen，2006）。陆铭、陈钊（2004），Lu和Chen（2006），以及陆铭、陈钊、万广华（2005）用中国省际面板数据全面地考察了城市倾向的经济政策对城乡收入差距的影响，发现中国改革以来的一系列经济政策（如经济开放）都使得城市部门获益更多，具有扩大城乡收入差距的作用。其中，政府财政支出中用于支持农业生产的支出的比重——这个指标的下降可以代表地方政府政策的城市倾向——增加可以显著地缩小城乡收入差距，但从趋势上来看，这一比重却在急剧地下降。

大陆省际层间收入差距的扩大也与财政分权体制有一定的联系（王永钦等，2007）。在财政分权体制下，地方政府之间进行着发展经济的竞争。张晏和龚六堂（2006）对中国财政分权与经济增长关系的实证研究发现，东部地区和发达地区更能获得财政分权的积极效应，而在中西部地区，财政分权对经济增长的影响不显著或为负，这种财政分权效应的地区差异也加剧了地区差距。由于中国总体上来说是资本相对不足，所以各个地区之间展开了吸引外资的竞争。在这场地区间吸引外资和发展外向型经济的竞争中，东部地区特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三大地带获得了更多的外资和国际贸易份额，在经济发展方面获得了更好的绩效（Dém urger et al.，2002；Zhang and Zhang，2003；Kanbur and Zhang，2005；万广华、陆铭、陈钊，2005）。

3.3.3.2　省际层面的市场分割、重复建设的经济学解释

王永钦等（2007）对省际层面的市场分割、重复建设问题进行了很好的归纳。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的激励。从地方政府的行为逻辑来看，导致地方保护主义和分割市场的原因至少有以下两个方面：第一，在计划经济时期形成的地区间资源误配置已经成为事实，在市场经济体制下，违反地方比较优势的产业和企业是缺乏竞争力和自生能力的（林毅夫，2002），而这些产业和企业在改革开放以后仍然拥有大量的就业岗位，创造着地方政府的财政收入，因此，通过分割市场来保护本地企业就成了地方政府的理性选择（林毅夫、刘培林，2003）。第二，很多产业（特别是具有一定技术含量的成长性产业）都存在着由“干中学”机制所导致的收益递增性。因此，一些没有比较优势的地区如果能够较早地发展这些产业，在理论上就可能获得两种效果：一方面，如果当地的学习速度足够快，就可能实现在这些产业上的追赶，经过一定时期的发展，可能逆转地区间的比较优势；另一方面，即使追赶不能实现，当地也能够提升本地的经济独立能力，从而提高未来分享地区间分工收益时的谈判地位，获得更多地区间分工的利益。在这样的机制下，各地都会争先恐后地发展一些所谓的战略性产业，从而造成一轮又一轮的重复建设（陆铭、陈钊、严冀，2004）。

早期的研究发现，中国大陆市场并没有在改革过程中走向整合，相反却存在着严重的市场分割的迹象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。这些研究引起了很多争议。近年来，越来越多的研究发现，从总体上来说，中国国内市场是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。尽管如此，但几乎没有人否认，中国的财政分权体制为地方政府采取市场分割和地方保护主义政策提供了激励，并造成分工的低效率和社会产出的损失（陆铭、陈钊、严冀，2004）。同时，国内市场的分割也使得中国经济增长难以发挥中国经济本应具有的规模经济优势。近来的一项研究还认为，由于国内市场分割严重，使得国内企业纷纷转向国际市场，借助于出口来扩大市场规模（朱希伟、金祥荣，2005），这就是中国国内经济的规模经济优势未得到应有的发挥的一个体现。

3.3.3.3　省际层面经济整合之地方政府行为的经济学解释

对于一个大国而言，实施财政分权体制之所以重要，一个非常突出的原因就是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。由于中央政府难以掌握地方政府提供公共品的效率的有关信息，也不了解当地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是让地方政府去提供当地的公共品。在这样的分权机制下，看上去地方政府是公共品的垄断者，难以保证公共品提供的效率，但是在居民可以自由搬迁的机制下，实际上居民可以通过“用脚投票”的机制来形成地方政府之间的竞争，从而保证地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。

以教育为例，如果地方政府不把当地的学校办好，大家就会搬离这个地方，于是当地的房地产价格就会下降，当地的人力资源和经济增长也会相应地受影响。因为居民对于居住地的自由选择，以及房地产市场的存在，地方政府的教育投入和质量通过房地产市场被“资本化”了。在中国，虽然政府没有将财产税作为教育财政的收入，但居民通过变换居住地来选择教育并影响房价的机制同样存在，至少在同一个城市的不同区之间，甚至在不同省区之间变换居住地都是比较自由的，对于高收入者来说更是如此。而房地产价格仍然影响着土地批租收入和房产交易税，也影响着当地居民的收入和受教育水平，这些都会直接或间接地影响地方经济的发展和地方政府的收入。来自美国的经验研究发现，教育财政集权的确对提高教育的生产效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。但是，中国省际间在缺乏适当的机制设计和中央政府的适度干预的情况下，产生了基础教育投入的地区和城乡间不平衡，于是优质教育资源（如优秀的老师）也在收入的吸引下向经济发达地区和城市聚集。在劳动力不能完全自由流动的情况下，这也加剧了教育的群分和教育机会的不平等现象（丁维莉、陆铭，2005）。

上述不平等现象除了有碍公平以外，在人力资本生产上也是没有边际效率的，同样的资源在边际上如果能够更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，显然将提高社会总的人力资本积累，有利于经济可持续增长的实现。同时，教育机会的不平等也将进一步加剧社会的阶层分化，并有可能使某些特殊的人群始终处于社会的底层，成为社会难以医治的痼疾。在美国，一些大城市内部贫民窟的社会问题与教育群分现象联系紧密，一些低收入的家庭（特别是黑人家庭）难以让他们的子女获得优质教育资源，已经形成了低收入－低教育－低收入的恶性循环。这也从一定程度上对大陆省际区域经济整合过程中地方政府行为绩效给予了部分解释。