城市治理中民间组织与政府和企业的互动合作

三、城市治理中民间组织与政府和企业的互动合作

（一）互动合作模式：中国城市治理的方向

我国社会领域的改革与民间组织的发展都是在政府的主导下进行的，城市政府与民间组织的关系不可能是彼此替代、互相冲突的关系，而是互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。因此，未来城市政府与民间组织关系的基本模式应是互动合作模式。建立政府与民间组织的互动合作关系和协调机制，不仅可以促进政府职能的转变，提高社会公共服务的能力，而且有助于优化民间组织的发展环境，使民间组织更好地克服成长过程中的缺陷，加强自律和自身能力建设。

在互动合作模式中，政府与民间组织将摒弃负和博弈状态，减少交易成本，实现共存共赢。互动合作模式使民间组织能够主动接近政府，引述国家法律，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，借此证明以社会自身的方式来解决社会问题的合法性，从而在活动推行和计划安排上更有效率。政府通过民间组织来促进社会自治，帮助实现维持社会秩序和供给公共产品的政府责任，从而提升国家统治的合理性与合法性以及对社会的控制与整合能力。政府与民间组织的互动合作有助于建立起畅通有效的利益表达机制，协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，实现政府与民间组织的良性互动，使政府与人民群众更加紧密地联系在一起，从而改善政府形象，增强民众的政治认同。这样，政府与民间组织互相取得了认可，实现了一定程度的双赢互惠。

在互动合作模式中，政府与民间组织在相互独立的基础上建立创新的合作伙伴关系，应是一个持续的良性互动过程。政府与民间组织都是公共服务的提供者，二者的区别在于实现共同目标的过程中所使用的方式不同。因此，互动合作模式中的合作将主要是社会管理与公共服务方面的合作。通过特许经营、订立合同和政府购买服务等合作方式，民间组织可以做许多政府想做而做不好的事情，弥补政府管理的缺陷；与此同时，民间组织也可以在政府的扶持与培育下完善自我，成长为与政府和企业共同支撑经济社会生活的第三种力量。

在互动合作模式中，民间组织在从国家分离出来的同时又以新的方式与之建立起连接，并将从政府的助手变为政府的合作者。这些新的连接方式将界定当前中国的国家与社会关系：一方面，国家不单纯通过自己的行政组织即政府来达成对社会的统治，而是以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合进政府系统，通过民间组织来贯彻国家的法律和意识形态，以充分发扬民间组织宽容、互助、互惠、利他的公益精神，充分发挥民间组织在维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的重要作用，从而有助于维持整个社会的稳定，促进社会各阶层的和谐发展。另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性，并汲取政府资源，显示对公共政策的影响力，借以拓展自身发展的空间^[9]。

有学者因中国政府与民间组织呈现这样一种相互渗透和相互融合的模式，将中国的政府称为“融入社会的政府”，说明目前在中国，国家和社会正在通过交换界定相互的关系。中国民间组织的发展实际上带来了政府组织的扩张，只不过这种扩张方式不再是行政命令，而是一种基于利益表达基础上的有组织的服务。在这个过程中，双方的能力都有所加强：国家变得更靠近社会，其合法性、渗透能力和控制能力都有所增强；而民间组织也得到了政府和社会双方面的认同，得以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更为灵活。国家和民间组织之间的互动非但没有使国家和社会处于一种分离的状态，相反，它们之间的界限正变得越来越模糊。

在朝向互动合作模式的构建过程中，民间组织的发展应该在接近政府和加强自治这两个对立的取向之间取得平衡。必须承认目前政府的管理方式更为间接，需要通过新的民间组织形式将各种组织要素进行重构，实现自身能力的重建和组织的扩张。民间组织的生存与发展将取决于政府的认可及其自身能力的建构，一方面表现为它们会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极争取和维持政府对其合法性的认可，在政治层面上与政府目标保持一致性；另一方面则表现为它们正在努力提高自身专业能力的建构和财政的自主性，以摆脱来自政府的过多干预及其严重束缚。显然，前者加强了民间组织与政府之间的联系，而后者则增强了社会的自治能力和多元化趋向。对政府的过分依赖会严重削弱民间组织的代表性，并进而降低其政策影响力和活动的有效性；而完全脱离国家的支持也会使民间组织的发展面临合法性的困境。只有取得这种平衡，民间组织才可能有能力主动选择是回避政府力量还是利用政府力量，以使自身的能力和影响得到最大限度的发挥。因此，尽管目前中国民间组织的自治意识和自治能力正在不断增强，但这并不意味着它会走向国家的对立面而存在。更大的可能性是，民主、自治的因素不断增加，但政府又以新的连接方式将民间组织整合进自己的组织系统^[10]。

（二）城市治理中民间组织与企业、政府的合作

在西方，民间组织与政府和企业达到了互相竞争与合作的治理模式。1998年11月，经英国女王批准，英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT），协议在政府采购、咨询、志愿活动、社区、黑人与少数民族等多方面确立了政府和民间组织的合作原则。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。COMPACT突出强调如下原则：政府对民间公益组织的资金支持原则；政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则；政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。

与之相似，澳大利亚民间组织的发展也是与政府保持密切的合作关系，其资金多半来自政府资助。在澳大利亚，民间组织的主要内容是各种社会福利服务组织，包括为老年人、儿童、残疾人、妇女、家庭、失业者、吸毒者、无家可归者以及难民提供生活照顾、培训、住所、咨询等以及一些多功能的服务机构。福利服务组织均由民间经办，与政府形成一种合作关系。对于资金的投向，澳大利亚的做法是采取政府公开招标的方式，政府公布招标的项目以及资助的原则和标准（例如对老年护理机构，规定住院人数及护理标准），相关组织都可以来竞标。同行业的机构也可以联合起来参与竞标，以扩大自己的竞争力。一些大的组织在中标后也可以分包给较小的组织。无论官办机构还是民办机构，平等竞争，择优资助。这样，一方面可以提高政府资金利用的效率，将资助投向管理水平较高的机构，另一方面这也有利于提高社会服务组织的素质，服务机构在争取资金的竞争中优胜劣汰，必将促使它们千方百计提高自己的管理水平。在合同资助期内，政府可以对服务产出进行检查，如果服务达不到合同规定，政府可以中止对其资助。

国外很多经验值得中国城市政府借鉴，中国应该向西方发达国家学习一些合作方式，加强民间组织与政府、企业的有效合作，以实现善治。

1.民间组织与政府的合作

民间组织要与政府有效合作，很大程度上取决于政府职能转变，还权于民，调整政府与社会的关系，把大量原来由政府承担的公共服务职能转移给民间组织来承担。在民间组织能够提供有效、经济、高质量的公共产品和公共服务的领域，政府逐渐实现退出。可以说，民间组织的发展为政府职能转移提供了承接的载体，并日益成为政府改革与职能转变的主要推动力量。

民间组织与政府合作可以通过特许经营、订立合同和政府购买服务等合作方式来完成。如2007年9月4日，《中华人民共和国民政部与香港乐施会合作协议》在北京签署。根据这份合作协议，香港乐施会将根据筹款情况和中国的灾害管理工作的需要，在未来三年内的灾害管理工作中，每年投入约1　000万～1　200万元人民币。其中，每年将投入大约500万元人民币用于协议双方共同选择的以“社区为本”的防灾减灾示范社区的建设；同时，在紧急救援和灾后重建，生态扶贫和能力建设方面分别投入约500万元和200万元人民币。政府试图希望通过这一合作，直接让当地社区的居民受惠，并产生示范作用。同时，也通过项目进一步提升政府与民间组织的互动合作，促进减灾防灾政策和工作的完善。

在中国，已经出现了越来越多的政府向民间组织采购的案例。如上海浦东新区2005年购买民间组织服务的资金达到4　197.3万元，2006年集中组织了政府购买民间组织服务签约仪式，逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。此外，在社会保障制度的改革方面，上海市政府改变了过去由政府与企业包办各种福利救济的传统，放出自己的部分职能，将民间组织引入社会救助工作，改为政府政策指导、政府服务或采用政府购买服务。上海慈善基金会正是被“伯乐”相中的一匹“千里马”，在政府的大力支持下，上海慈善基金会一直在为这个城市的社会救助工作而努力。慈善超市是目前重要的一项尝试，它将上海的城市助困网络从市、区向社区、街道三级机构延伸，依托民间组织服务中心这个中间站，通过民间渠道，让更多的市民参与到社会救助工作中去。

其他城市也有相关的案例，如2005年北京市西城区政府宣布政府部门向民间组织购买四种服务，这四项服务主要是：贫困老人入住养老机构或居家养老的必要服务；低保无业人员参加收费职业（执业）资格培训、社区居民教育、普法教育、法制培训以及就业技能等培训服务；相关民间组织承担政府部门委托的调研、统计、评估、勘查、鉴定等工作任务提供的服务；为社区居民提供的基本教育、卫生、文化、科技、体育等服务。

此外，要实现民间组织与政府的良好合作，必须实现政府与民间组织的及时沟通、良性互动，可以通过网上办公等网络载体，建立政府与民间组织的实时信息互动平台。如上海浦东新区利用浦东市民中心、民间组织服务中心和街镇社区事务受理中心等工作平台，搭建政府与民间组织的合作平台。同时，新区政府在浦东市民中心搭建集中合作的平台，政府提供活动场所，委托浦东新区社工协会进行运作和管理，民间组织在此开展各类展示、培训等主题活动，政府各职能部门在此开展政策征询、决策听政、购买民间组织服务招标与签约等活动。2007年上半年市民中心运作半年以来，有85家民间组织开展各种形式的活动158次，参加人数达13　498人次，较好地实现了政府与民间组织的实时沟通与良性互动。

2.民间组织与企业的合作

在一些发达国家和地区，民间组织往往通过与企业的战略合作来实现开拓社会公益事业的愿望。这种合作实际上是民间组织推销自己的“社会产品”的一种策略，也象征着民间组织拥有较高的影响力。对于企业来说，合作使之获得了社会领域的商机；对于民间组织而言，合作使得企业的理念和经营模式输入了社会领域，为民间组织的发展注入了新的活力。与企业的合作扩展了组织的知晓度和影响力，往往能够推动一种双赢的局面。

目前很多企业日益意识到需要树立自身的品牌形象，必须参与公益性事务，而民间组织则是它的合作伙伴。企业的品牌逐渐变成一项综合指标，而企业不能只对消费者负责就行了，还要对整个社会负有责任。企业社会责任（CSR）意识正慢慢融汇到企业文化当中去。很多企业越来越想在自己置身安身立命的社区里发挥公益作用，重视它所在社区里的弱势群体、社区环境以及整个社会发展氛围等方面。企业不再仅仅是商业实体，他们还是社区的公民，或者被称之为“企业公民”。“以善举换取佳绩”的概念越来越落到实处并创造了竞争优势。在许多案例中，企业与民间组织的合作并非单纯的捐赠，而是更富创意的市场策略或公关策略。所有这些情况为民间组织与企业的合作创造了机会，企业与民间组织的合作是为了获取共同利益（双赢局面）的双向选择的结果。

要建立成功的战略联盟，民间组织和企业双方都必须以积极的态度投入合作。企业社会责任（CSR）中企业是CSR的主体，企业的CSR活动离不开民间组织的参与，民间组织作为协调企业与利益相关者的第三方力量，本身也必然加强与企业的联系与合作。两者的良好合作，将有利于中国CSR工作的全面推进，有利于企业的长远发展和利益相关者的权益保障，同时也有利于民间组织自身的运作和发展。

对于民间组织与企业合作而言，双方可以在各自优势的领域为共同的目标实现而努力。实际上，许多合作项目的资金都出自企业的市场营销预算，而不是捐赠的预算。这方面的成功例子在我国一些民间组织上得以体现，如农夫山泉与中国青少年发展基金会共同打造的买一瓶农夫山泉，捐一分钱给“希望工程”。这种合作就实现了双赢的局面。又如，2006年3月22日中华环保联合会、中国日报社与美国霍尼韦尔（中国）有限公司在北京签署了谅解备忘录，三方将通力合作，向公众宣传和推广在中国建设资源节约和环境友好型社会的重要意义，并于2006年6月在北京举行了“第二届环境与发展中国（国际）论坛”。论坛主题为“建设环境友好型社会”，旨在探讨建设环境友好型社会的内涵及国内外实践成效；探讨建设环境友好型社会的政府责任、企业责任与公众责任；探讨环境友好型生产方式、生活方式和消费方式；以及环境友好型科技和文化氛围等。该论坛对柴油机轿车在环保性能和经济性能等方面的优势作了研讨，对轿车柴油化发展战略提出了意见和建议。

民间组织在与企业合作过程中要注意，因为民间组织的名字在公众场所和媒体与另一个企业并列时，这意味着民间组织对企业的认同和认可，所以在挑选企业时要有很严格的标准，比如看企业是否履行了企业社会责任，是否尊重环境、劳工、人权等问题。民间组织如果一味迎合企业的需要就有丧失组织宗旨的危险，可能使一个组织偏离它本来的社会使命，使其丧失公信力，失去民心。

3.民间组织、政府与企业的合作

目前城市发展中，政府和企业都日益意识到与民间组织的合作不仅能达到各自的目标，同时实现多赢。民间组织要抓住机遇，积极主动寻求与政府和企业的合作，有效合理地整合各方面的资源，来实现公益目标。

目前我国城市治理向多中心治理发展，城市的治理主体的良性互动更好地实现服务社会的目的。如上海阮仪三城市遗产保护基金会协同政府，与企业合作从事城市历史文化遗产保护就是一个非常好的例子。上海阮仪三城市遗产保护基金会资金来源主要依靠企事业单位和个人的捐赠，并全部用于城市遗产的保护。2006年12月，中国国家文物局公布了新审定的《中国世界文化遗产预备名单》，京杭大运河入选，标志着绵延1　794公里、跨越22个城市的京杭大运河，已被正式列入中国申报世界文化遗产预备清单。2007年6月16日，为了推动京杭大运河文化遗产的保护研究，阮仪三城市遗产保护基金会与联合国教科文组织北京代表处等相关机构和大运河沿线有关城市联袂举办以“中国京杭大运河文化遗产保护与实践”为主题的论坛。来自江苏无锡、扬州、淮安、徐州，浙江杭州，山东济宁、聊城、枣庄等大运河沿线城市的领导和国内遗产保护方面的著名专家学者等100余人参加了论坛的讨论。在此次论坛上，京杭大运河城市遗产观察站宣告成立，观察站是一个民间与政府合作的民间组织，旨在为大运河的保护建立起一个信息交流的平台，一个合作的研究空间和一个上下结合的监督网络。由上海阮仪三城市遗产基金会出资推动这一跨地域、动态同步信息交互的城市遗产状态跟踪工作，并在上海成立观察总站。沿线七、八个城市当场签订了建立沿线“分观察站”的意向书。同时上海阮仪三城市遗产保护基金会网站（www.ryshf.org）正式开通。在这个例子中，民间组织、政府与企业的合作达到了三赢：民间组织（上海阮仪三城市遗产保护基金会）通过各种活动工作，研究、保护和传承城市建筑文化；政府（各地城市政府）能够借助民间组织和企业的力量，达到保护城市建筑文化和宣传提升城市品牌的目的；企业（地产企业上海复地集团等）承担社会责任，在保护文化遗产的同时，宣传、积累和沉淀自身的品牌文化和产品文化。

（三）城市治理中民间组织与政府、企业的博弈

在西方发达国家，民间组织能够与政府和企业形成博弈达到某种制衡，从而有效地对政府和企业进行监督。从制度经济学上讲，市场存在失灵的现象，同样政府官员也很可能在短视的利益或个人利益的“寻租”下，出现政府失灵的现象，这就需要民间组织参与进来。而要让民间组织能有效参与博弈，就需要政府提供有效的救济渠道，要创造公正的司法环境，让民间组织能与强大的企业、政府之间平等对话与协商；要让那些公益性民间组织能成长、壮大，因为只有它们才能代表公民发出更有力的呼声，才能做仅凭单个公民的力量无法做成的事情。

我国已经陆续出现了民间组织对地方政府和企业形成某种监督制衡的现象。就拿环保来说，很多城市政府为了追求经济增长，政府把自己当成了“经济实体”，而没有把自己当成“社会公共事业发展服务组织”。政府与企业之间的角色混杂，是中国的公益和环保难以展开的重要原因。有些城市政府把自己当成企业，努力追求城市经济的增长，不顾环境污染和恶化，任凭企业砍伐森林或者排污超标。很多环保民间组织发现了政府或企业的问题，但现实中环保民间组织对地方政府施加压力的能力有限，如自然之友在云南保护滇金丝猴中，他们通过向中央政府反映情况来对地方政府施加压力，然而地方政府最终成了赢家。

在“怒江保卫战”中，中国民间组织开始与政府和企业展开了一场博弈并且获得一定成绩。2003年8月12日至14日，国家发展与改委员会在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会议通过了怒江中下游两库十三级梯级（松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡）开发方案，全级总装机容量2　132万千瓦，年发电量为1 029.6亿千瓦时。建水电站最大受益者是电力公司，地方政府也能够脱贫。但水坝的建设是否有利于当地居民的生活值得怀疑，而水坝的建立对怒江原始生态的破坏是显而易见的。因此2003年9月3日，环保民间组织“绿家园”负责人及一些环保、社科学者，在国家环保总局主持召开的论证会上，对怒江建坝提出了激烈抗议。2003年10月25日，在中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，“绿家园”负责人征集了62位科学、文化艺术、新闻、民间环保界人士反对建坝的联合签名。这份签名后来通过媒体传播，引起了广泛的舆论效应。2003年11月底，在泰国举行的世界河流与人民反坝会议上，诸多中国环保民间组织为宣传保护怒江在众多场合奔走游说，最终促成60多个国家的民间组织以大会的名义联合为保护怒江签名。此联合签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江”。在很多环保民间组织的关注努力下，温家宝在发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”一度如箭在弦上的怒江水电工程被紧急叫停。

而对于目前我国民间组织与政府和企业是否能够达到博弈制衡，有学者持否定态度，如中山大学朱健刚教授认为民间组织与政府间“不是一个博弈，它完全取决于政府的容忍度。政府的决策绝大多数还是不对外公开，外界并不知晓其过程，也难以确定到底是哪种因素起了决定性作用。”自然之友负责人梁从诫也怀疑怒江大坝最后还是要上马。“因为我们这个政府对于来自民间的声音能听到的不多。没有一个制度化的渠道来反映，赶上了，哪位高层领导人关注这个事情，作一个批示，但是如果这个领导没有听到这个声音又能如何?”

因此，若要使得民间组织、政府和企业能达到真正的博弈制衡，必须形成一种相对稳定而有效的互动机制，而不仅仅是领导个人因素的影响。有效互动机制包括信息沟通机制、合作机制和监督机制等。所谓信息沟通机制，是指民间组织的利益需求能够迅速而有效地向政府表达，政府也能迅速而有效地向民间组织传达和执行方针政策；所谓合作机制，是指民间组织和城市政府能够相互合作，优势互补，从而最大限度促进地区公共利益，具体表现为地区经济社会的持续稳定发展；所谓监督机制，是指城市政府与民间组织相互实施有效监督。只有健全的机制和制度化的渠道才可能使得民间组织能够与政府和企业达到制衡，正如梁从诫先生所言：重要的是民间的声音什么时候才能通过制度化的渠道传到上级。制度化不仅仅是在法律上赋予民间组织以地位，同时也是各种切实制度化渠道，如听证制度等。民间组织真正有了制度化的渠道和地位，才可能真正与政府和企业达到博弈，真正为社会作出更大的贡献。

【注释】

[1]转引自俞可平.中国公民社会的制度环境.北京大学出版社，2006，第29页.

[2]转引自吴玉章.社会团体的法律困境.社会科学文献出版社，2004.

[3]转引自吴玉章.社会团体的法律问题.社会科学文献出版社，2004.

[4]何增科.中国公民社会组织发展的制度性障碍分析.中共宁波市委党校学报，2006（6）.

[5]转引自俞可平.中国地方政府创新——案例研究报告（2003—2004）.北京大学出版社，2006.

[6]萧美娟、林国才、庄玉惜.NGO市场营销、募捐与问责.社会科学文献出版社，2005.

[7]岳经纶、屈恒.非政府组织与农民工权益的维护：以番禺打工族文书处理服务部为个案.中山大学学报（社会科学版），2007（3）.

[8]转引自俞可平.中国地方政府创新——案例研究报告（2003—2004）.北京大学出版社，2006.

[9]王建军.论政府与民间组织关系的重构.中国行政管理，2007（6）.

[10]郁建兴、吴宇.中国民间组织的兴起与国家—社会关系理论的转型.人文杂志，2003（4）.