创新区域协作与国际交流合作机制

当前，生态环境问题已经不是一个局部性问题和暂时性问题，而是一个整体性、全局性和长期性问题。一个国家或一个地区政府在传统行政管理中往往存在不适应跨区域生态治理形势要求的诸多缺陷，要求生态文明建设不能采取各自为政的做法，必须突破“造福一方”和“守土有责”的狭隘视界，坚持“造福八方”和“合作守土”的区域生态共同体理念，进一步强化区域协作与国际交流合作治理，坚持全局性和整体性建设，通过深入的体制和机制创新，建立多元联动的跨区域生态合作治理机制。只有采取多元联动的跨区域生态合作治理行动，才能推动我国的生态文明建设不断取得实效。

生态环境具有整体性和公共性的特点。生态环境作为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，包括大气、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹等，从来都是作为跨区域而存在着的，由各个组成部分和要素以特定方式联系在一起的整体系统。整体性是人类与生态环境、自然资源之间最基本的关系。特别是空气和河流川流不息地进行跨国界与跨区域流动，其生态状况直接或间接地影响全球的生态状况和各区域的生态状况。由于生态环境是一个有机系统，各个地区的局部性的生态环境都与作为整体性而存在着的生态系统有着紧密联系，处于牵一发而动全身的相互影响和相互制约之中。因而，只有牢固确立生态区域共同体意识，将各个区域的生态环境状况放在作为整体性的生态环境系统中加以认识和实践，才能达到促进整体生态环境系统优化的目的。公共性是指生态环境是一种公共物品和公共资源。由于生态环境具有不可分割的特点，对于生态环境的产权特别是跨区域生态环境的产权更是难以界定，即使科学地界定也要付出极其高昂的成本。鉴于生态环境是公共物品和公共资源，再加上跨区域生态环境的产权不明晰、管理上的条块分割和政出多门，哈丁（Garrett Hardin）所揭示的“公地的悲剧”^[10]现象就不断上演。从全球角度看，温室效应、臭氧层稀薄、酸性降雨、荒漠化、生物多样性减少、海洋污染等现象都与人们对公共物品普遍缺乏公共理性和公共责任，以及缺乏跨区域、跨国界的生态合作治理行为有关。这些都充分说明，如果不强化跨区域生态合作治理的共同体意识，不创新跨区域生态合作治理机制，不采取跨区域生态合作治理方式，生态危机还会持续地严重下去，其后果将不堪设想。

一、创新跨区域生态合作治理机制

1.推进区域生态治理组织架构制度的创新^[11]

当前，在传统跨区域生态治理的组织架构上，对于分属于多个行政区域的生态功能地域，如海洋、高山、大江大河、沙漠、森林、草原等的生态治理，虽然设置了层次众多的组织机构，从表面上看实施了面面俱到的管理，但是，各个省市县采取的却是分散且重叠的生态管理方式，难以满足跨区域生态环境治理所需要的整体性、系统性、协调性的要求。跨区域的生态都处于互相关联的整体性关系之中，生态治理只有改变各自为政的做法，采取合作协同的方式，加强环境建设和生态治理中的统筹协调，才能取得成效。为此，建议国务院和国家环境保护部针对全国不同的生态功能区域，设置超越传统行政区划的生态综合治理管理机构，如长江三角洲生态治理委员会、珠江三角洲生态治理委员会等。针对一些跨区域的生态功能区，如长江、黄河、太湖、淮河等，设置长江生态治理委员会、黄河生态治理委员会、太湖生态治理委员会、淮河生态治理委员会等。这样有助于在生态治理中以联合体的力量和整体协调发展的思维，打破条块分割和壁垒森严的地方行政体制，制订统一或者互通的区域性生态政策与中长期生态文明建设规划，实现跨区域生态资源、生态信息、生态科技的共享，促进区域经济的协调发展和生态环境的整体优化。

加强部门或区域联动。各级人民政府要成立由各相关部门组成的生态文明建设部际联席会议制度，形成政策合力。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治跨区域联动机制，由上级政府牵头成立跨区域的生态文明建设协调机构，解决区域内突出的环境问题。建立以流域为单元防止水污染的体制和工作机构，统筹解决流域水污染问题。整合调整资源环境监管分割、规则不一、效率低下的问题，对所有污染物排放进行统一监管，建立信息资源共享、执法资源整合的部门联动机制。

2.建立跨域环境合作治理的法规体系

跨域环境治理中的政府合作必须有法制依据才能减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制，使环境共治朝着常态化、制度化、规范化方向发展。环境合作的法制依据应该从两个方面进行完善：一是在国家法律法规层面，要从组织法和行政法的角度制订有关政府合作的法律法规，并在环境法律法规中完善环境合作的内容。出台相关环境保护法规和政策规定，并对其他与环境保护相关的水资源、农业、林业、卫生、海洋等地方性法规也进行相应的修改，实现各项法规、政策之间的衔接，为环境合作治理提供法律支持。二是在地方立法层面，通过省级立法促进区域性环境保护联动防治和合作机制的建立，通过立法消除地方保护主义，保障环境合作关系健康发展。为此，建议修订省级环境保护条例，并制订实施细则，明确环境合作治理的内容和规定；明确规定环境统管部门和分管部门的关系及职责范围，以及政府及部门间协调合作的规则；明确规定政府及部门在环境管理方面的具体职责与权限；明确跨行政区环境合作的规则和机制；赋予环境联合执法机构相关行政执法权，为跨行政区域环境执法提供法律依据，使跨行政区域环境联合执法由被动转为主动。制定省域内跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例等地方性法规，对政府及部门环境治理中的协调合作等问题进行具体规定。另外，省人大及其常委会应清理、废除那些具有地方保护主义倾向、阻碍区域一体化发展的地方性法规。

3.建立重大建设项目联合会审制度

对重大建设项目不仅要作环境影响评价，而且应对其进行联合审批，建立联合审查审批制度。凡是在区域边界、环境敏感区，建设重污染、限制发展类等可能造成跨行政区域不良环境影响的区域性开发和重大项目，都要由邻域政府进行会商审批。严格边界建设项目环境准入，以属地为主，征询相邻政府环境主管部门意见，推进边界建设项目联合管理，防止污染跨界转移。为协调做好跨区域、跨边界建设项目环境影响评价审批工作，在涉及边界建设项目的审批过程中，应互通信息、相互沟通，对跨区域新建重污染、限制类项目，邀请相邻城市参加。当前，特别是在跨界河流政府间，需要加强跨界污染项目审批的沟通合作，共同研究跨界流域和区域的限批、禁批和企业搬迁等办法。在都市区，可制订都市经济圈边界建设项目审批会商办法，在审批过程中统一环境准入门槛，对审批会商建设项目的范围作进一步的明确，对审批会商操作办法进一步规范优化，防止产生边界环境污染纠纷。

4.推进区域生态补偿机制的创新

长期以来，由于没有科学地界定区域生态环境资源产权，明晰区域生态环境资源的产权关系，建立起在法律上强有力并且切实可行的区域环境资源产权制度，导致区域环境资源产权不明晰。在法律制度上也没有规定中央政府、地方政府、各部门以及居民在区域环境资源上的权利和义务，使区域环境资源的所有权和使用权在实际运作中每每不加以区分，特别是区域环境资源的使用权侵犯所有权的现象普遍存在。正是由于区域环境资源的公共性以及所有权与使用权的模糊性，各类生态环境资源的行政管理部门受利益的驱使，往往任意利用区域环境资源的使用权。同时，在对待区域生态资源问题上，往往无偿利用和破坏生态资源。如果允许这种既不核算保护生态环境所作的贡献，也不补偿生态环境被破坏所蒙受的损失的现象继续存在下去，势必进一步加剧“公地的悲剧”。建立区域生态补偿机制的理论根据和社会意义在于实现社会公正，而社会公正离不开生态公正。

生态补偿是实现生态公正的重要手段。我国区域之间在经济发展、资源利用以及财富占有等方面存在的不平衡现象，都与生态不公正密切相关。在对生态资源的拥有以及实际享用方面，东南沿海发达地区和中西部不发达地区存在严重的不公正现象。从产业结构来看，东南沿海发达地区利用资金、技术、管理等一般创造性资源比较丰富，流动性强，对初级产品具有深加工能力强、产业链条长等方面的优势，得到了较快发展和率先发展。中西部贫困地区虽然拥有丰富的自然资源，但是长期以来主要处于为发达地区提供矿产和原材料供应基地的地位。该地区的工业主要以能源和原材料工业为主，大多属于耗水、耗能大户和污染密集型产业，导致形成了资源高消耗、污染高排放的经济结构。不同地区的居民在环境污染方面的受影响程度问题上存在事实上的不公正。不仅如此，贫困地区大部分资源产品和初级产品以低价提供给发达地区，然后再以高价从发达地区购买加工产品，造成双重利润流失。这一方面导致欠发达地区的大量资源以初级资源产品这种不公正的方式大量流失，另一方面粗放式经济导致严重的生态问题。欠发达地区在造成环境污染和生态破坏的情况下，无力投入必要的资金进行环境保护，使生态环境恶化日益严重，由此引发的地区贫富差异拉大、生活质量悬殊等不公正现象越来越突出。一些中西部贫困地区的农民为了改变贫困面貌，背井离乡，到发达地区寻找致富途径，对土地不再依恋，任其荒芜。发达地区在追逐利润而又洁身自好心理的驱使下，将污染的产业梯度转移到欠发达地区，进一步加剧了欠发达地区生态环境的恶化和社会不公正。

要改变这种不合理的现象，必须平衡地区利益格局，建立跨区域生态补偿制度。西方发达国家的环境治理建立在一定的经济基础上，美国开始大规模治理环境问题时，人均国民生产总值达1.1万美元。因此，中国经济发达地区建设生态文明面临的经济压力相对较小，其自身也存在产业升级的动力，但经济欠发达地区在一定程度上面临着“吃饱饭”和“保生态”的双重压力和难题。生态文明不是饿着肚子搞生态保护。不少地方提出要尽快出台跨行政区域甚至跨省区的生态补偿机制，不能让落后地区为保护生态而继续受穷、经济持续落后。要对各区域的生态贡献和环境污染损失进行科学核算，为建立合理的生态补偿制度奠定基础。应实施生态补偿的公共财政政策，中央财政和生态受益区财政应将区域生态补偿资金纳入常规性预算之中，用于补偿贫困地区放弃高能耗高污染产业以及输出廉价的资源产品和初级产品带来的经济损失。

5.推进区域生态环境资源价格制度的创新

在区域生态治理中，要确立生态环境资源价值理念，利用价格杠杆优化区域生态环境资源的配置，努力形成鼓励合理开发和节约利用区域环境资源的价格体系，制订鼓励跨区域生态功能区域的核电、风力发电、垃圾焚烧发电及生物发电的价格政策，形成价格随环境资源量递增的机制，达到抑制多占、滥占和浪费区域内环境资源，促进区域内环境资源节约利用的目的。要建立和完善区域污染物排放的价格约束机制，进一步完善区域排污费征缴的政策措施，提高生态功能区域污染排放成本。要构建排污权交易制度，逐步实行污染物和二氧化硫排放总量的初始有偿分配使用机制，用经济手段鼓励跨区域生态功能区的企业主动治污，积极发展循环经济，限制污染物的排放。要进一步促进环保设施建设和运营的市场化进程。实施环保型价格政策，建立排污者缴费、治污者收益的机制，通过收费政策，推动环保设施建设和运营的产业化、市场化和投资主体的多元化。

6.推进区域生态环境资源税收制度的创新

生态环境资源作为国家的重要资源，必须征收环境税，对于跨区域生态治理来说，这是促进区域生态环境建设的重要经济手段。所谓环境税，是指对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收或减免的一种税收。环境税大体分为两类——资源生态税和污染控制税。为了促进环境保护和环境资源的合理利用，要扩大环境资源税收的征收范围，对所有可再生资源和不可再生资源的开发、利用计征资源税，并适当提高现行资源税征收标准。要改变计税方法，按资源类别、数量和质量的不同计征不同的税率。另外，对于绿色产业开发利用资源予以税收优惠，鼓励开发利用新能源。资源税的征收应由现在的按企业产量征收改为按划分给企业的资源可采储量征收，促使企业提高资源回采率。要调整资源税征收办法，将税率与资源回采率和环境修复程度挂钩，资源开采率越低、环境修复程度越低，资源税率就越高。

7.推进区域生态治理主体队伍的创新

在区域生态合作治理中，政府是重要主体，担当着制订区域生态治理规划、协调区域行政组织、出台区域生态治理政策法规、统筹使用区域生态治理资金、整合区域生态环境信息等重要任务，需要强化政府在生态治理中的主体地位，发挥其主导性作用。但是，区域生态治理的主体不是单一的，而是多元的。在区域生态合作治理中，非政府组织和其他主体的作用越来越明显。非政府组织在获得生态资源信息和环境保护信息，在对环境污染行为进行监督以及参与生态治理方面都发挥着政府部门无法替代的作用，往往会弥补在区域生态合作治理中存在的“市场失灵”和“政府失灵”现象。企业在区域生态治理中是一支重要的生力军。区域生态环境保护或环境污染都与企业存在着紧密的联系，企业只有不断强化自己的社会责任意识，朝着绿色生产、绿色产品和绿色销售等方向迈进，才能推动区域生态治理取得成效。社会公众是区域生态治理中数量最为广大的主体。只有当每个人都能达到区域生态治理人人有责、人人参与的地步，区域生态治理才能扎扎实实地推进。因此，在区域生态合作治理的队伍创新中，应该组建由政府、企业、非政府组织和广大公众共同参与的多元的主体队伍，并充分发挥各自不同的作用。

二、积极创新区域环保国际合作，维护生态安全

生态环境问题无国界。地球是人类生存和发展的家园，需要全人类共同爱护。加强全球合作，妥善应对能源和环境挑战，是世界各国的共同愿望和共同责任。全球气候变化、臭氧层破坏、大气污染扩散、生物多样性保护、自然资源和能源的合理开发和利用等生态环境问题，都需要世界各国的通力合作和全球公民的广泛参与。中国作为世界上最大的发展中国家，作为负责任的大国，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，建设生态文明，既有利于推动经济持续健康发展，为人民创造良好生产生活环境，又有利于增强在国际上的话语权，维护中国的核心利益和负责任大国形象，为全球的低碳发展、生态安全做出贡献。在推进生态文明建设的进程中，要树立宽广的国际视野，准确把握国际国内两个大局。控制全球能源消费总量，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，是世界各国的共同目标选择。^[12]要积极拓展和深化国际合作，探索出一条中国特色的生态文明之路，与世界各国一道共建人类生态文明。

1.区域环保国际合作意义重大

随着我国综合国力显著增强，周边国家和国际社会要求我国承担更多的责任和义务。加强与周边国家的区域环保国际合作，及时并妥善处理各类跨国界环境问题，对避免引起跨界环境纠纷，保障国家周边生态安全，确保国家总体安全具有重大的现实意义。首先，周边和区域环保国际合作是确保国家生态安全的重要阵地。一个国家和民族的生存环境虽有国界相隔，但空气、水、物资、人员等的流动，使一国国内的生态环境问题可以超越国境，呈现区域性、全球性的特征。例如，国际河流、湖泊的上游和下游或环湖国家之间都存在跨国界水污染问题。一国的生态灾难必然对周边地区甚至全球生态环境造成危害。同样，区域性、全球性的生态危机必然对一国的生态安全产生直接影响。其次，全球化背景下生态安全与经济安全、资源安全等紧密交织。当前，环境保护“走出去”已成为我国“走出去”总体战略的重要组成部分，并发挥着保驾护航的重要作用。为此，加大与周边国家在环境与贸易领域的合作，协调好国际贸易与环境保护之间的关系，进一步完善我国环境、贸易方面的法律法规，加强国际贸易、环境管制，对于实现我国国际贸易的可持续发展，确保国家生态安全、经济安全等具有重要的现实意义。第三，跨国界环境风险凸显了周边和区域环保合作的战略意义。我国是世界上拥有邻国最多的国家之一，与中国陆上接壤的国家有14个，隔海相望的国家有6个，地缘因素造成我国面临的周边和区域环境问题繁多，跨界影响关系复杂。研判我国周边跨界环境问题新动向，总体上看，呈现出以下主要风险特征：一是跨界大气污染问题在周边区域关注度显著上升，尤其是近年来雾霾频发，给我国在跨界大气污染问题上带来日益增大的外界压力；二是我国跨界河流水系复杂，跨界水体环境问题突出，引发的跨界纠纷风险有增大趋势；三是海洋漂浮垃圾造成周边海洋污染的形势日趋严峻；四是气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、化学品管理和核安全等全球环境问题正成为周边地区的重要环境关切。

2.不断加强周边区域环境保护国际合作

国家生态安全问题不仅影响国家政权稳定，而且影响国家之间尤其是与周边邻国之间的外交关系。因此，要加强环境保护在国家生态安全中的作用，突出国家生态安全的区域性和全球性，准确把握国家生态安全与周边区域环境保护国际合作的关系，不断加强周边区域环境保护国际合作。^[13]

第一，依托合作机制，加强周边与区域合作，减少生态安全摩擦。我国与周边国家或地区存在一些资源环境方面的争端和遗留问题。沙尘暴、界河污染、酸沉降、海洋污染等长期拖延的矛盾问题逐步显现。为此，要积极采取行动，结合陆上丝绸之路经济带和海上丝绸之路的国家发展战略重点，通过中国—东盟、上海合作组织等之间的环境合作，建立和完善合作机制，妥善解决矛盾，共同维护区域生态安全。此外，我国与这些国家在资源环境及利用方面存在突出的互补优势，可在稳固周边、塑造周边、惠及周边、消除隐患、不出问题的原则下，推进周边地区环境合作的资源优化配置，以环境合作促进资源贸易发展。

第二，创新体制机制，推进国家生态安全治理能力现代化。应进一步完善环保国际合作管理模式，加快形成部际协调、部省协作、互为补充的多元化合作方式。要以周边省份和周边国家的一体化为平台，内外联动，构造区域环境保护合作的大周边战略。要加强组织领导，推动我国国家生态安全与其他国家生态安全形成合力，在周边和区域内打出安全组合拳，共同推进国家治理体系和治理能力现代化，全力打造国家周边安全屏障。

第三，积极参与国际规则制订，特别要以周边和区域环境合作为主线，提升我国的国家生态安全空间。要积极参与国际环境制度构建和国际环境公约谈判，继续坚持共同但有区别的责任原则，承担与发展水平相适应的国际义务，树立保护区域与全球环境的国际形象。同时，要权衡利弊，争取发展所需要的生态空间。引进和吸收国际规范，建立生态安全评价制度，对国外投资、外来物种和外来废弃物进行生态安全评估，有效防范环境风险。把握经济全球化的走势，利用全球资源和国际市场缓解国内的环境压力。探索中国对外援助和对外投资环境管理的有效手段，开发产业园区—合作机构—技术输出的“走出去”模式，为我国环保理念、管理模式、技术产业等“走出去”提供有力支撑。

第四，建立区域环保合作基地和平台，强化能力建设。推动建立一批特色鲜明的环保国际合作基地和平台，包括区域环保国际合作政策研究创新基地、周边区域环保信息共享平台、环保技术与产业国际合作示范基地、跨界环境问题研究基地等。此外，要建立多元化国际合作资金机制，充分利用国际资金开展环境保护和生态建设。进一步加大财政资金的投入力度，更好地发挥财政资金在环保国际合作中的引导作用。加强全国环保国际合作人才队伍建设，重点强化国际谈判队伍的专业化建设，着力培养一批环保国际合作复合型人才。

第五，加强重大跨国环境问题研究，提升解决跨国环境纠纷的能力。目前，我国在跨国环境问题的研究上还比较薄弱，对重大环境问题衍生的发展趋势预测、环境问题与人体健康的关系、环境问题影响国际关系、国际理赔等国家环境安全科学研究的投入还比较缺乏。今后，应从国家安全层面上构建生态安全的研究平台，深入、系统地研究生态安全的具体政策问题，制订正确的生态安全政策和规划，将国家生态安全工作法定化、制度化，切实提高我国解决跨国生态环境问题的能力。

【注释】

[1]樊继达：《优化生态文明建设的利益导向机制》，《光明日报》，2014年6月13日第11版。

[2]高国力：《优化国土空间开发格局》，《经济日报》，2012年11月17日第5版。

[3]胡存智：《生态文明建设的国土空间开发战略选择》，《中国国土资源经济》，2014年第3期。

[4]张高丽:《大力推进生态文明努力建设美丽中国》，《求是》，2013年第24期。

[5]董祚继：《优化国土空间开发格局的路径》，《学习时报》，2012年12月10日第11版。

[6]樊继达：《优化生态文明建设的利益导向机制》，《光明日报》，2014年6月13日第11版。

[7]中国城市科学研究会：《中国低碳生态城市发展战略》，北京，中国城市出版社，2009年。

[8]曾凌云、孔瑞：《试论以资源利用方式转变促进发展方式转变》，《中国国土资源经济》，2011年第4期。

[9]王军、周广礼：《公众参与促进生态文明制度建设》，《中国发展》，2014年第2期。

[10]1968年，美国学者哈丁在《公地的悲剧》中讨论了公共草场的问题：如果草场是公共的，为了增加收入，每个牧民都希望增加自己的牲畜，这将带来过牧的问题，并导致草场退化，最终给所有的放牧人带来悲剧。

[11]方世南：《区域生态合作治理是生态文明建设的重要途径》，《学习论坛》，2009年第4期。

[12]房树人：《美丽中国开启生态文明新时代》，《理论学习》，2013年第8期。

[13]郑军、周国梅：《加强国际合作维护生态安全》，《中国环境报》，2014年8月12日第2版。