农村合作金融制度创新

第三节　农村合作金融制度创新

一、多元化的产权改革模式

我国农村地域广袤，不同地区的经济发展状况和市场条件极不相同，各农村信用社经营状况也存在很大差异。过去采取“一刀切”的方式，片面强调合作制，与各地实际情况不适应，并且在我国真正意义上的合作制并不存在，合作制改革也没有达到预期效果。2003年国务院印发的《关于深化农村信用社改革试点方案》提出以浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8省（市）作为农信社改革试点，对其产权制度改革提供了四种可供选择的方案，即农村商业银行、农村合作银行、县级联社统一法人、维持原状等。20世纪90年代中期，美国金融学家罗伯特·默顿（Robert C.Merton）和兹维·博迪（Zvi Bodie）提出了功能观点（functional paradigm），认为金融机构的功能比其组织结构更有意义，应从金融所处的系统环境和经济目标出发，考察金融系统与外部环境间的功能耦合关系，在此基础上，根据成本-收益比较原则，选择能满足系统环境对金融功能需求的金融形态和功能实现机制。中国农村信用社的发展具有较强的土生土长的特点，情况千差万别，只要是有利于促进农村经济发展，同时又不会导致不可控制的金融风险的产权制度和组织形式，都是信用社发展的可行方向。

目前，应抛弃传统的根据现有的金融机构赋予其相应的功能的“机构观”（institutional paradigm），按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，采取多种模式改造农村信用社，形成多种产权形式相互竞争和功能互补的农村金融机构体系。同时，根据各试点省市改革实践中反映出的问题与矛盾，积极采取有效措施加以化解。

（一）经济发达地区

对城乡一体化程度较高的沿海经济发达地区和省会等大城市郊区、资产规模较大且已商业化经营的信用社继续采取股份制模式，组建县市农村商业银行。在经济发达地区，随着农业产业结构的调整，对金融的需求也发生了较大的变化，农业产业化经营组织与民营企业要求获得更多的信贷资金支持，享受多样化的金融产品服务，而原有的农村信用社由于资本总量少，融资渠道狭窄，主要投放小额贷款，提供的金融产品单一，已不能满足其需求。2001年底江苏省常熟、张家港、江阴市的农村信用社改组成农村商业银行是解决这一矛盾的有力尝试，取得了较大绩效。与合作制相比，股份制具有以下优越性:促进产权明晰，有效解决农信社所有者缺位问题；“一股一票制”的实施，有利于完善法人治理结构；吸收大量入股资本金，增强抗风险的能力；完善经营机制，扩大了业务范围，增加了业务种类；与生俱来的权利制衡的功能，有效规避了不合理的行政干预。

在农村信用合作社的股份制改造中应注意以下几个问题:一是设立农村商业银行要严格按照《农村商业银行管理暂行规定》（银监发［2003］10号）中限定的条件，在未达到条件的传统农业主产区和经济欠发达地区不适宜采取这种模式。二是农村信用社股份制改革后，应真正走向商业化运作。积极引入多元化的股东，让所有者、董事会和管理层拥有基本决策权。三是商业银行的“营利性”的经营原则决定其资金更倾向于房地产、电信、烟草等高利润行业，农村商业银行势必在这些领域与其他商业银行争夺客户，同时由于股本中吸取了来源于城市的资本，也可能进一步导致农村资金倒流城市的问题。农村商业银行是地方性的金融机构，要坚持为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的宗旨，促进农业产业化经营和城乡一体化进程。

（二）经济发展一般地区

对暂时没有达到股份制改造条件的经济发展一般的地区实行股份合作制。股份合作制是我国改革开放后，随着农村经济发展，在农村自发形成的一种新型的经济组织形式，在农村生产、流通领域得到普遍推广和发展。金融作为经济的一部分，这种形式在金融领域也有一定的适应性。从国际上看，第二次世界大战后，美国等西方国家传统的信用合作社逐步向股份合作社转变，增强了市场适应性。股份合作制是现代股份制和传统合作制的结合，既坚持了合作制民主管理、为民服务的原则，又具有股份制产权清晰、考虑投资人利益的优点。同时，农村合作社转变成股份合作银行，仍保留了“合作”的称呼，容易被农民接受，而加上“银行”二字，直观上提高了农村信用社的信用层次，有利于消除目前社会上对农村信用社的“信用歧视”。因此，股份合作制符合合作金融自身发展的规律，也适合现阶段我国农村相当一部分地区的生产力发展水平。2003年4月8日正式挂牌成立了中国第一家合作制银行——浙江宁波鄞州农村合作银行；2005年6月30日，全国第一家省级农村合作银行——天津农村合作银行正式成立。由于股份合作制融合了股份制和合作制的优点，目前在各省市被大力推崇。

农业合作银行实行合作与资本的共同占有，股金分为资格股和投资股两种，资格股实行“一人一票制”，投资股按一定的资本数额为一票。但在实践中，存在一定矛盾，若资格股占比大，股东人数众多，则对原来的合作制改变不大，股份合作制改革效果不明显；若投资股占主要部分，则与股份制无甚区别。以鄞州农村合作银行为例，短期内其新增自然人股东达到一万多人，占股东总数的绝大部分，自然人股东主要是农民、个体工商户，其入股的目的是方便贷款，很多农民参股的资金仅为最低门槛股金1000元。由于自然人股东出资总额小（合计仅占股本金总额的58.5%），且分散在众多的自然人股东之中，因此，在实际操作中，自然人股东的所有权难以体现，原合作金融固有的所有者缺位的弊病仍未祛除。

股份合作制这种“鱼与熊掌”兼得的美好愿望有可能陷入非驴非马的尴尬境地。因此，农业合作银行在发展中迫切需要解决的问题是合理安排投资股和资格股持股，既要防止自然人持股分散，又必须控制单个自然人与单个法人及本行职工持股比例，对某些同时又是企业法人的自然人，应合并计算持股额，并计算其关联企业入股金额，杜绝个人大股东和核心人员控制型合作银行的出现。与股权结构相关，农业合作银行在经营中，追求一定盈利和为社员服务并举经营目标之间也存在冲突，应妥善处理好双重经营目标之间的关系，坚持为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的发展方向，在服务“三农”的基础上，追求利润回报。

此外，笔者认为，从我国的股份合作制改革发展的历史经验可得出，农村股份合作银行不会永久存在。早在1984年和1986年，山东省淄博地区的乡镇企业就采取了以股份合作制为内容的企业改制。1986年，安徽省阜阳地区和浙江省温州市有组织地开展了股份合作制改造。1994年3月，农业部印发了《乡镇企业产权制度改革意见》，积极倡导以多种类型的股份合作制对乡镇集体企业进行改制，到1999年底，全国共发展股份合作制企业167665家。在这其中，许多企业的合作性质逐渐消失，变成了股份制企业。此外，我国对全国上百家城市信用合作社进行改制，命名为“城市合作银行”，兼有股份和合作两种性质，但1年零7个月之后，这批银行再次改名为“城市商业银行”。因此，随着农村经济的发展，在时机成熟后，合作银行将逐步过渡为股份制。

（三）经济欠发达地区

对于经济欠发达的广大中西部传统农业地区，继续保留合作金融组织形式，对符合条件的进行以县为单位统一法人的重组。中西部农业主产区商品化程度低，以生产粮食、水果、林业、水产、家畜禽等传统农副产品为主，生产规模小，该地区的农户和农村经济组织对金融服务的需求主要是对小额信贷资金的需求，资金需求周期和农副产品生产周期相一致，农村合作金融有其生存的经济基础。若对于这些地区的农村信用社进行股份制或股份合作制的产权改革，农民和农村中小型企业，将难以获得必要的信贷金融支持。银监会《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》（银监发［2003］12号）提出在人口相对稠密或粮棉基地县（市），可以县（市）为单位，将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人，截至2005年3月15日，全国已组建统一法人社172家，另有273家已批准筹建。

在统一法人社的组建工作中，一是要按照“成熟一个，报批一个，组建一个，成功一个”的原则，把好市场准入关，提高准入质量。确保全辖农村信用社统算，账面资能抵债，统一法人后其核心资本充足率在任何时点都不低于2%，且原则上应能够满足机构开业后两年内风险资产扩张对资本的要求。二是要按照股权多元化、科学化原则，并结合当地经济发展情况，合理设置内部职工、企业法人与其他社会自然人的入股比例，优化股权结构。既要防止因股权过于集中而造成的大股东控股，又要避免因股权过于分散而形成的内部人控制的局面，以体现各方面股东的利益，确保法人治理结构完善有效。同时，针对目前各地出现的“以存入股”、“以贷求股”等不正当的增资扩股做法，规范股金的吸纳工作，坚持银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》的各项要求，确保股本金的真实性。中央银行在对农信社专项票据进行考核时，要制定严格且详细的兑付标准，应成熟一家兑付一家，使国家“花钱买机制”达到真正的效果。

而对未达到统一法人具体条件的信用社，在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制。

（四）农村信用社的改造

对于资产质量低下、亏损严重的农村信用社，则根据其存在地区支农服务的需求差异，采取不同的组织形式。那些城市郊区严重资不抵债、支农服务需求较少的信用社，可由国有商业银行直接收购或按照《金融机构撤销条例》予以关闭，让其退出市场；老少边穷地区的农村信用社改组为政策性银行。在中西部贫困、偏远地区，农村信用社业务主要是支农扶贫，带有明显的政策性业务色彩，同时，这些信用社长期亏损，若要继续存在就必须补充资本金，而亏损社的扩股增资非常困难。所以，这类信用社宜改组成政策性银行——中国农业发展银行的基层网点，专门从事扶贫开发工作。这样既可以改变现有信用社历史包袱沉重、无法维持发展的困境，又可以解决国家政策性银行因缺乏基层网点不能行使职能的问题。

二、建立与完善农村信用社法人治理结构模式

法人治理结构是现代企业制度的核心，现代企业法人治理结构由股东大会、董事会和监事会和由高级经理组成的执行机构四部分组成。股东大会是由全体出资人组成的公司最高权力机构；股东大会选举产生董事会，董事会是最高决策机构，代表全体股东利益并拥有对高层管理人员的聘用、奖惩和解雇权；高层管理人员组成的执行机构在董事会的授权范围内负责公司的日常经营；股东大会选举产生监事会，对企业的财务状况和业务执行情况负责进行监督检查。其中，股东大会和董事会之间是信任托管关系，后者受前者信任委托，托管公司的法人财产和负责公司的经营；董事会和公司经理人员为委托—代理关系，后者受托执行经营管理职能，为公司获取更多的剩余收益。

一方面，虽然法人治理结构以权力制衡为基础，但制衡并不是法人治理的目的，法人治理的目的是保证利益相关者利益的最大化。制衡是完善法人治理结构的途径，但并不是最佳途径。随着客观环境的变化以及公司治理实践的发展，法人治理理论正在发生巨大变化，国际上法人治理理论已由相互制衡研究转向科学决策研究，科学的公司决策是法人治理结构的核心。因为公司各方的利益都体现在公司实体之中，只有理顺各方面的权责关系，才能保证公司的有效运作，而公司有效运作的前提是决策的科学化。

另一方面，公司治理价值取向由追求股东利益最大化转向追求全体利益相关者价值最大化。1937年科斯提出“企业契约的理论”，将企业概括为“生产要素的交易，确切地说是劳动和资本的长期的权威性的契约关系”，由此，企业被逐渐理解为一个由物资资本所有者、人力资本所有者以及债权人等利益相关者间的一系列契约的组合，其中，股东与债权人投入了物资资本，经理人员和职工等经营管理者投入人力资本，顾客、社区等投入社会资本（信誉资产）。1984年，弗里曼（Freeman）在其《利益相关者探讨》（A Stakeholder Approach）的文章中，提出股东的利益不应该被看做居于最高地位，而应是利益相关者网中的一员。除了股东之外，公司利益相关者团体还包括公司员工、主要供应商、主要债权人、主要消费者乃至政府。在此理论背景下，公司治理结构可以理解为股东、债权人、职工等利益相关者之间有关公司内部权力制衡机制。

农村信用社其他利益相关者包括信用社职工、存款人、借款人、其他金融服务的需求者、社区居民、政府，在农村信用社股东利益至上的法人治理模式的基础上，应逐步树立农村信用社利益相关者概念，建立和完善利益相关者治理模式。完善农村信用社法人治理结构的目的，不仅要保护大股东的利益，也要保护中小股东的利益，还要保护其他利益相关者的利益。当前农村信用社改革，要理顺上述诸多关系，形成一套相互分立又相互制衡的融决策、经营管理、监督于一体的科学的规范的现代企业法人治理结构体系。

（一）按现代企业标准，完善农村信用社所有权与经营权治理结构

当前农村信用社改革，就是要理顺上述诸多关系，形成一套相互分立又相互制衡的融决策、经营管理、监督于一体的科学的规范的现代企业法人治理结构体系。

1.股权结构模式

首先，合理股权结构，避免股权过于集中和股权过于分散。股东过少、股权比例高度集中，股东之间相互制衡力量不足，容易导致大股东控制管理层，从而损害小股东权益的情况发生。而如果股东过多且股权比例高度分散，难以实现对企业经营者的有效监督，因为众多小股东不会因加强监督而获得太多的收益，于是，“搭便车”就成为其理性的选择，而内部人控制现象也无法避免。针对目前我国农村信用社股权集中和股权分散兼而有之，信用社主任大权独揽的现象，应采取以下措施:

（1）扩大入社社员的范围和社员入股数量，提升资格股入股起点，并鼓励资格股向投资股转化。

（2）将信用社高管人员与员工的持股比例控制在一个合理水平。

（3）增加一定数量的法人大股东，形成大股东对管理层的有效约束。

（4）培育农村信用社分散股东的代理者——机构投资者。通过剩余索取权的转让，股东“用脚投票”来达到对经营管理者的制约。由于股东过于分散，这种制约方式是低效的，不能起到决定管理层的作用，而机构投资者使之成为可能。机构投资者是一个专业化组织，集中农村信用社众多单个自然人股东的资本后，达到参与农村信用社治理的条件，代表农村信用社的自然人投资者行使资本经营权或所有权。

其次，调整社员利益分配模式，体现权责利对等原则。农村信用社普通个体社员与职工社员利益分配机制不统一，普通个体社员的主要收益来源于股金利息与利润分红，但若信用社亏损，这两部分收益将难以实现。而同为社员的职工不论信用社盈亏状况如何，都能保证获得一定的工资与奖金，利益分配的不均衡，影响了普通个体社员入社的积极性，也使职工社员不太关心信用社的经营效益。针对这一情况，应按权责利对等原则，调整利益分配模式，首先应适当提高股金利息作为普通个体社员利益驱动核心机制，其次实行职工工资、奖金与信用社效益挂钩的收益分配机制，迫使职工社员加大对信用社经营状况的关注，不论是非职工社员还是职工社员，其收益都与信用社效益紧密相连，达到利益分配机制的统一。

2.组织模式

（1）规范法人治理机关的产生程序。参照现代股份制企业法人治理机关的设置办法，农村信用合作社的法人治理机关设置为社员大会、理事会、监事会和经营管理层。社员大会由所有入社社员组成。社员代表大会选举产生理事会、监事会。理事会选举产生理事长及其他理事会职务任职人员。监事会选举产生监事长及其他监事会职务任职人员。理事会负责招聘、任命经营管理层人员。

（2）在理事会和监事会下设立各种专业委员会，独立于业务部门，直接对理事会或监事会负责。如理事会下设关联交易控制委员会、风险管理委员会、新产品开发委员会、薪酬委员会和提名委员会等，监事会下设审计委员会等。专业委员会主要发挥政策咨询和外部监督的作用，如关联交易控制委员会负责对重大关联交易进行审批；风险管理委员会对高级管理层在信贷、市场、操作等方面的风险控制情况进行监督，定期评估风险状况，提出完善风险管理和内部控制的意见；薪酬委员会负责对经营管理人员履行岗位职责考核考评、确定其报酬安排；提名委员会负责向理事会推荐董事和主要执行人员人选；审计委员会对信用社的经营决策、风险管理和内部控制等进行审计，实现了对理事会、主任室的有效监督，保障监事会能切实履行监督职能。

专业委员会由法律、金融、农经、财务、审计等方面具有丰富经验的人才组成。各委员会设内部专职理事或专职监事，专职理事与专职监事均脱离于经营管理层，不再担任其他职务。同时，实行独立理事、独立监事制度，其独立性主要体现在三个方面:一是独立理事或监事由外部产生，不能来源于农村信用社系统；二是独立理事或监事及其单位不能与农村信用社有业务上的关联，不能与农村信用社的高管人员有任何直系亲属关系；三是独立理事或监事不能在省联社领取报酬，而只领取理事津贴和会议费，其工资收入不依赖于信用社。独立理事、独立监事不是农村信用社的直接利益相关者，确保其客观评价信用社的运营状况，立足维护大量的、分散的中小股东社员和存款人利益。理事会下各委员会主任委员由理事会提名、社员代表大会选举产生，审计委员会主任委员由监事会提名、职工代表大会选举、社员代表大会表决产生，一般而言，关联交易控制委员会、风险管理委员会、新产品开发委员会主任委员可由专职理事担任，而提名和薪酬委员会主任委员适宜独立理事担任。

3.经营者调控模式

对经营管理层设计恰当的激励与约束机制，所有权与经营权的分离容易导致委托人（所有者）与代理人（经营者）之间的信息不对称，信息的不对称又产生代理人的逆向选择和道德风险，在信息不完备、不对称的经济环境中，作为代理人的农村信用社经营管理层往往以自身人力资本价值以及相应的经济收益的增加为自己行为的最高准则，而实现委托人最大利益成为其附带的次要目标。在农村信用社法人治理结构的完善中，建立有效运转的高层经理激励机制，是其中一项重要内容。在现代企业的正常运转中，人力资本与货币资本缺一不可，并且在知识经济时代，人力资本的地位和作用逐渐加强，因此，必须充分承认和尊重信用社高管人员人力资本价值。在此基础上，参照国外现代企业的做法，积极推动报酬制度试点改革，采取奖金、股权与退休金计划等不同的报酬形式，将高层经理的报酬与农村信用社当前业绩及近期、中长期发展有效结合起来，达到有效激励。具体而言，奖金与当前业绩挂钩，灵活性大，可刺激经营管理层的短期行为。而股票期权与退休金计划具有长期性质，国际上对人力资本的激励通常采用股票期权的方式，并且期权一般五年后才能行权，有效地激励了管理层的长期行为。建立对管理层的约束机制包括信用社内部约束机制和市场约束机制，由理事会负责聘用经营管理层人员并决定其薪酬水平体现了内部约束，同时探索高级管理人员市场化选聘模式，经理人员劳动力市场的建立和流动带来的人才竞争压力，对管理层形成严格的自我约束机制。

（二）引入利益相关者治理模式，建立和完善参与权治理结构

农村信用社其他利益相关者包括信用社职工、存款人、借款人、其他金融服务的需求者、社区居民、政府。完善农村信用社法人治理结构的目的，不仅要保护大股东的利益，也要保护中小股东的利益，还要保护其他利益相关者的利益。在农村信用社股东利益至上的法人治理模式的基础上，应逐步树立农村信用社利益相关者概念，建立和完善利益相关者治理模式。

一是在农村信用社理事会中设立“职工委员会”、“债权人委员会”、“社区代表委员会”等内部机构代表利益相关者参与治理。

二是在理事会和监事会中设立一定比例的其他利益相关者。目前，我国各地农村信用社职工持股较为普遍，理事会中也有部分职工社员，而我国《公司法》中也规定必须有一定比例的职工代表参与监事会，因此，职工参与治理已达一定程度。另外还需要在存款人、借款人及社区居民等其他利益相关者中选择代表作为理事会和监事会组成人员，参与农村信用社治理。农村信用社利益相关者人数极为广泛，不可能都参与治理，只能选派代表，但是在代表的选择上存在一定难度，同时，其他非代表与小股东类似，同样存在“搭便车”行为，如何避免也是必须解决的问题。

三是健全信息披露制度。信息不对称是当前农村信用社存在的普遍现象，主要表现为农村信用社与社员之间、农村信用社与存款人之间、农村信用社与贷款人之间、农村信用社与地方政府之间、农村信用社与人民银行之间以及农村信用社基层社和上级社之间的信息不对称，信息不对称势必带来道德风险与逆向选择问题。必须建立重要事务定期发布制度，信息公开，给公众知情权，实行财务季报制、年报制，并在充分考虑某些利益相关者实际文化水平的前提下，设计出通俗易懂的财务报表格式。

四是建立和完善外部监督机制，强化新闻媒体的社会监督。

五是妥善处理利益冲突带来的公司治理目标的多元化问题。利益相关模式意味着权利共享，强调利益相关者将导致公司治理目标的多元化，其他利益相关者与大小股东的目标不一致，而其他利益相关者之间的利益也可能存在冲突，导致治理目标的多元化。①协调各利益相关者的利益，尤其注意控制各级政府部门特别是基层乡镇政府的行政干预，切实维护信用社社员和其他利益相关者的权益。②杜绝多重目标选择中产生的道德风险问题。③不能因过多考虑所有利益相关者的利益而难以形成决策，影响理事会的工作效率。

三、建立与完善农村信用社三位一体的监管体系

坚持“分工明确，责任落实，加强协调”的原则，完善农村信用社自律管理、行业管理与金融监管三位一体的监督管理体系。

（一）自律管理

农村信用社自律管理是保持农村信用社业务经营健康持久发展的重要基础，也是实施行业管理与金融监管的重要基础。在此基础上，才能加强行业管理与金融监管。

（二）行业管理:要尽快建立层级分明、权责明确、科学规范的行业管理体系，理顺各级农村信用社的权责利关系

1.地方政府

将农村信用社交给省级政府管理，是相对以往改革的一个重大突破。由中央银行对全国4万多家农村信用社直接监管，成本太高，成效难以保证。农村信用社是地方性金融机构，在服务“三农”的过程中，促进了地方经济发展和社会稳定。因此，地方政府有责任加强对农村信用社的领导、管理和支持。同时，地方政府对本地农村信用社信息了解更充分，也有能力为农村信用社的发展创造良好的发展环境。因为地方政府直接承担了信用社的盈亏责任，促使其积极重视农信社的发展，而不像过去那样将信用社作为融资的“第二财政”。

省级政府在实施管理过程中，既要达到一定的管理成效，又不能干预信用社的经营活动，对管理的“度”的把握非常重要。

（1）明确对省级政府的定位。按照“政企分开”的政府职能改革要求，省级政府对农村信用社只是间接的宏观管理，不能直接干预信用社的经营活动。

（2）省级政府应严格履行自身的管理职责，即:督促农村信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导农村信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；依照国家有关法律法规，指导本地区农村信用社加强自律性管理，督促农村信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；组织协调有关部门防范和处置辖内农村信用社金融风险；帮助农村信用社清收旧贷，打击逃废债，查处农村信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定；地方党委要加强农村信用社党的领导和做好信用社干部职工的思想政治工作。

（3）设立省联社等管理机构，并处理好与省联社之间的关系，不将省联社作为其下属的行政机构，省联社应具有一定的独立管理权。

（4）给农村信用社提供各项支持，以增强其支农实力。从国际上看，各国政府对农村合作金融组织普遍实行了优惠扶持政策。结合我国农村信用社的实际情况，扶持的具体措施有:鼓励其下属单位到农村信用社开户存款，享有与其他金融机构同等的国民待遇；积极引导农、林、水利等涉农资金及县、乡两级国库资金、财政资金存入农村信用社；引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社；实行税收优惠政策。自1934年《联邦信用社法》制定以来，美国对农村信用社免征营业税和所得税，我国对农村信用社缴纳的营业税、企业所得税也可采用财政拨付的方法，全额返还信用社，用于冲销历年挂账亏损和不良贷款；省政府划拨专项资金以及采取多种渠道筹集建立风险补偿基金，由省联社统一存储管理，用于农村信用社的风险处置；落实好地方配套资金、支持和做好农村信用社的不良资产置换工作；积极采取措施帮助部分达不到专项中央银行票据兑付条件的困难农村信用社解决不良贷款或提高资本充足率；重视社会信用建设，大力整治信用秩序，帮助清收不良贷款，打击和纠正企业逃废、悬空债务的行为，培育和建设良好的信用环境。

2.省联社

省级政府管理农村信用社，需要设立一个专门的机构来统筹全省农村信用社的行业管理，自2003年12月30日，贵州省农村信用社联合社在全国率先挂牌后，全国各省都陆续成立了农村信用社省联合社，省联社是由所辖市级联社、县级联社、农村合作银行作为发起人，自愿出资入股组成的，具有独立法人地位的地方性金融机构，在省政府领导下，具体承担对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务功能。省级联社应履行的职责包括:督促农村信用社和农合行贯彻执行国家的金融方针、政策，落实支农工作，制定业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等行业管理制度并督促执行；指导、督促农村信用社和农合行健全法人治理结构，完善内控制度，逐步形成决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制。负责督促农村信用社和农合行依法选举理事和监事，聘用、考核高级管理人员。对农村信用社和农合行的业务经营、财务核算、劳动用工和社会保障及内部管理等工作进行培训、指导和稽核检查；改进、完善农村信用社和农合行资金清算和结算的技术支持系统，提高资金清算和管理效率，办理或代理其资金的清算和结算业务；为农村信用社和农合行提供资金融通业务指导和信息咨询服务，支持法人之间开展同业拆借，帮助基层机构融通资金；代表农村信用社和农合行协调有关方面关系，维护其合法权益。

依照本次改革方案，由省政府管理农信社后，地（市）级不再设立联社和其他形式的管理机构，这是国务院经过反复调研和借鉴国内外合作金融管理的经验教训作出的决定，符合绝大多数地方的实际情况，是可行的，减少了独立管理层级，节约了管理成本。但省联社直接对辖内各县（市、区）联社进行管理，有可能造成“管理真空”，因此，有必要参照江西省的做法，按照精简、高效的原则组建省联社驻设区市办事处，原市联社应依法撤销，向办事处平稳过渡。办事处起承上启下的作用，“上对省联社负责、下为基层社服务”，及时沟通情况，确保政令畅通。驻设区市办事处经省联社授权，履行对辖内农村信用社和农业合作银行的相关职能，即稽核监督，防范辖内农信社的风险；调研统计，提出初步意见，以便省联社科学决策；检查督促，落实省联社重大战略决策和工作指示；改革指导，推动辖内农信社产权改革；考评考核，激活农信社经营管理机制。在实际工作中，需要注意的是，驻设区市办事处与原来的地（市）级联社有本质不同，办事处由省联社统一管理，是代表省联社行使相应职责的派出机构，不是一个独立的管理层级，总决策权属于省联社。

3.县联社

按照国务院关于农村金融体制改革的决定（国发［1996］33号），各地积极加强农村信用社县联社的建设。县联社是由辖区内信用社入股组成，实行民主管理，主要为信用社服务的农信社县级经济联合组织，县联社统一管理基层信用社，行使管理协调职能，从事调剂农村信用社资金余缺、组织清算等信贷业务。根据中国银监会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见（银监发［2003］12号），在达到一定条件的人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），各地积极稳妥地推进农村信用社以县（市）为单位统一法人的组建工作，截至2005年3月15日，全国已组建统一法人社172家，另有273家已批准筹建。统一法人是管理制度的创新，减少管理环节，降低管理成本，提高监管效力和效率，有利于增强信用社整体抗风险能力。但相比过去县乡两级法人制，统一法人后，基层信用社的权力受到更多限制，基层社社员作用更趋减少，因此，县联社应防范脱离“三农”的官僚决策的形成，切实提高农信社经营管理和支农服务水平，促使产权关系的明晰，法人治理结构的完善。

（三）金融监管:国家银行管理机构与中央银行加强对农村信用社的监管与扶持

1.银监会

本轮改革中，实行由省级政府负责农村信用社行业管理后，国家银行监管机构依法行使对农村信用社的金融监管职能。在这种管理与监管相分离的新型制约机制下，关键是协调省级农信社管理机构和相应银行监管机构的关系，防止互相掣肘、推诿现象的发生，形成合力，管理监督好农信社。形象地说，省级政府、省联社、信用社和银监会之间的关系好比领队、教练、运动员和裁判员的关系，国家银行监管机构发挥“裁判员”的作用，其主要职责有:根据国家有关法律法规，制定监管的规章制度；审批机构的设立、变更、终止及其业务范围；依法组织现场检查和非现场监测，做好信息统计和风险评价，依法查处违法违规行为；审查高级管理人员的任职资格；向省级政府提供监管数据及有关信息，对风险类机构提出风险预警，并协助省级政府处置风险；对省级政府的专职管理人员进行培训；受国务院委托，对省级政府管理农村信用社的工作情况进行总结评价，报告国务院。

银监会对信用社监管，实行与商业银行相区别的监管机制。与商业银行监管目标相同，银监会对信用社监管的一般目标都是保证金融制度的健全、高效和稳定。但由于农村信用社是社区性的合作金融机构，其在产权制度、业务范围、组织结构等方面都与商业银行有着不同之处，抗风险能力弱，国家最近也出台了一系列的扶持政策。因此，监管机构应突出监管的特殊性，银监会监管的重点是一方面要监督农村合作金融组织支持农民、农业、农村经济发展，加大农业信贷投放，增加农户贷款，及时、有效地为农民生产生活和农业、农村经济结构调整提供服务；另一方面是加强对农村信用社的风险管理。在信贷资产管理方面，银监会应督促各农信社尽快全面地推行贷款五级分类制度。而抵债资产和有价证券及投资、固定资产及在建工程、票据承兑及贴现等非信贷资产风险程度较高，银监会应加强对农村信用社非信贷资产的检查，严格控制非信贷资产所占的比例及其增长幅度。完善高风险农信社的市场退出机制，对长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农信社，应坚决予以撤销。此外，要发挥银监会对农村信用社的扶持作用，在农村信用社的网点设置方面，要根据需要适当放宽条件，增加其市场份额；在业务范围方面，允许农村信用社开展代理保险、证券、租赁、委托理财、信息咨询等业务，鼓励农村合作金融机构丰富支农服务品种、创新支农服务方式。

银监会按工作需要在县（市）一级设置监管办事处，但人力物力仍然有限，应注意落实责任，提高监管效率和效果。

2.中央银行

根据银监会《监管职责分工和工作程序的暂行规定》，中央银行在农村信用社监督管理中主要有以下职责:①按照《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条的有关规定，人民银行应对农村信用社执行有关存款准备金管理规定、人民银行特种贷款管理规定、人民币管理规定、银行间同业拆借市场和银行间债券市场管理规定、外汇管理规定、清算管理规定以及有关反洗钱规定的情况等进行监督检查，督促其依法经营。②在改革试点期间，对认购专项中央银行票据和使用专项借款的农村信用社，中央银行应按规定对其相关工作进行监督检查。③根据银监会及其派出机构的通报，人民银行应跟踪农村信用社的风险变化情况，及时了解省级人民政府、省级联社和银监会对高风险信用社的处置措施及其落实情况。④在农村信用社发生局部支付风险时，中央银行应当按照有关规定及时给予资金支持。农村信用社发生支付风险时，实施资金救助的顺序是:县联社按规定程序申请动用存款准备金，省级管理机构向中央银行申请紧急再贷款。其中，省级联社向人民银行申请紧急再贷款，需由省级人民政府承诺还款。⑤农村信用社发生突发性支付风险时，中央银行应积极配合省级人民政府制定应急方案，并对发生支付困难的县联社提出的动用存款准备金申请和省级联社提出的紧急再贷款申请按照有关规定及时审批。⑥农村信用社撤销时偿还个人合法债务的资金，首先由省级人民政府组织清收变现拟被撤销信用社的资产；资产变现不足以清偿个人债务部分，由省级人民政府按有关规定向中央银行申请临时借款。

中央银行应加强对农村信用社的窗口指导和政策扶持。首先，继续降低农村合作金融机构的存款准备金率，中国人民银行从2004年4月25日起提高了存款准备金率0.5个百分点，国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、中国农业发展银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司和有关外资金融机构，执行7.5%的存款准备金率；根据差别存款准备金率制度的要求，资本充足率低于一定水平的金融机构，将执行8%的存款准备金率。而农村信用社和城市信用社暂缓执行提高0.5个百分点存款准备金率的规定，仍执行6%的存款准备金率。但考虑到西方一些国家，如美国不要求信用社缴存存款准备金，我国农村合作银行与农村信用社存款准备金率仍然较高，有继续下调的空间。其次，在结算等方面，继续通过中央银行的联行网路对农村信用社支持，中国人民银行同城交换系统和支付结算系统的开通，有效改善了农村信用社结算环境。但目前农村信用社异地资金汇划业务渠道不畅，通过全国特约电子汇兑系统、省辖电子联行系统、中央银行同城交换系统、支付结算系统、其他银行汇划系统等多头资金清算，影响了农村信用社资金使用效益的提高。应加快农村合作金融电子联行和储蓄联网（储蓄卡）建设，建设全省及全国联网的结算体系，提高资金周转速度，增加支付结算品种，适应农村经济日益发展对农村金融服务多层次的需求，提高金融服务的竞争力，同时有效防范支付结算风险。最终形成以农村信用社自身特约电子汇兑系统为主，中央银行支付系统和同城票据交换系统为辅的农村信用社结算体系，使农村信用社结算渠道能够完全与国有商业银行一样畅通无阻。再次，中央银行应配合银监会、地方政府建立突发性支付风险的应急处理机制，并发挥其最后贷款人的职责，在农村信用社发生局部支付风险时，中央银行应当按照有关规定及时给予资金支持。最后，促使存款保险制度的尽快出台，存款保险制度不同于上述中央银行充当最后贷款人时的“隐性担保”，属于一种“显性担保”，在提高公众对农村合作金融机构信心、降低金融风险、维护金融安全（或解决农村信用社临时性支付风险和清偿性危机）、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担等方面将发挥巨大作用。

四、加快合作金融立法进程

西方国家均设立了《合作法》，通过法律来促进各种合作组织的发展。1852年英国颁布的《产业及合作结社法》是世界上第一个与合作社有关的立法，随后，奥地利、荷兰、德国、法国、日本等国也相继颁布了合作社法或与合作社有关的法令，韩国制定了《农业协同组合法》、《畜产业协同组合法》、《水产业协同组合法》，形成了农业合作组织法规体系。就合作金融组织而言，阿尔及利亚1894年已经有了关于信用社的立法，印度1904年制定了《信用合作法》，德国1949年颁布了《德意志合作银行法》（1976年修改为《德国合作银行法》）。美国合作性质的农业信贷体系立法很多，也非常完备，1934年就制定了《联邦信用社法》，各州也都颁布了关于信用社的法案。日本合作法制健全，有《农业协同组合法》、《农林中央金库法》两部综合性的农村合作金融法律。我国香港地区也于1968年颁布了《信用合作社条例》。这些法律对各国（地区）的合作金融的健康发展提供了保障和支持。

农村合作金融是我国金融体系重要的组成部分。农村信用社已经成为我国农村金融主力军，农村80%的农户，80%的贷款是农村信用社提供的，因此，农村信用社经营状况与农业、农民及农村经济的发展密切相关。由于合作金融立法的空白，无法保证农村信用社健康发展和正常运行，迫切需要制定《农村合作金融法》或《合作金融法》，为农村信用社和农村合作银行的发展创造良好的外部环境。

农村合作金融法应解决以下问题:

一是通过立法形式明确农村合作金融的性质、业务范围、作用职能，体现农村合作金融的特色，保护农村合作金融企业的合法权益。《商业银行法》中关于“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定”的规定，仅仅将合作金融看成是与商业金融相同的都是经营货币、信用业务的金融企业，并没有突出农村信用社为三农服务的合作制金融的特性。农村合作金融组织的集体财产、资金头寸、盈利积累，任何人无权平调和侵占。

二是通过立法形式明确产权组织形式、民主管理模式，规范社员代表大会、理事会、监事会、经营管理层各自的权利、义务和职责范围。

三是通过立法形式界定农村信用社、地方政府、行业管理机构及监管机构之间的法律关系，明确相应的权利、责任、风险。

四是通过立法形式明确农村合作金融在资金、利率、税收等方面获得的优惠政策。

五是通过立法形式明确信用社机构设立、变更、终止的原则与条件。

【注释】

[1]郭金龙、王玉梅、张伟:《世界银行业经营趋势对我国的启示》，载《中国社会科学院院报》，2005-5-17。

[2]张培娟、易宪容:《四大资产管理公司面临被关闭结局》，载《北京现代商报》，2005-8-2。

[3]转引自张杰:《中国农村金融制度:结构、变迁与政策》，中国人民大学出版社，2003年，第71页。

[4]参阅《企业文化是一种重要的管理手段》，载中国人力资源开发网。

[5]程瑜:《巴塞尔新协议IRB法与农业银行信贷风险防范》，载中国金融网，http://www.zgjrw.com，2005-8-30。

[6]颜海:《构建政府主导市场化运作的信用征信系统模式》，载《经济日报》，2003-10-14。

[7]毛磊:《把解决三农问题作为重中之重》，载《人民日报》，2004-7-7。

[8]资料来源:转引自张元红等:《当代农村金融发展的理论与实践》，江西人民出版社，2002年，第18页。