农村政策性金融制度创新

第二节　农村政策性金融制度创新

一、完善和发挥农业发展银行功能的客观必要性

由于农业政策性金融制度的缺陷，造成其运营的失败，理论界一些学者怀疑在农村政策性金融是否有存在的必要，如曹晓东与贺学会（1999）认为政策性金融带来金融抑制和市场分割；王曙光（2003）认为政策性金融存在“逆选择”与“逆淘汰”机制，并且“很难超脱于政府独立决策”，“导致金融资源配置无效和更大金融风险”；秦池江、张军（2004）建议将农发行的政策性职能交给农业银行，将农发行回归商业银行队伍；此外，还有观点认为，农业发展银行应并入农村信用社或农业保险机构等。

其实，政策性金融制度本身并不一定带来金融抑制、市场分割和资源的无效配置，现实情况决定，我国农业政策性金融制度存在的必要性，保留农业发展银行机构，在此基础上完善农业政策性职能是唯一出路。

（一）我国农业和农村经济的发展需要农业政策性金融的支持

1.我国弱质农业发展现状需要农业政策性金融的支持

农业的发展，不仅直接关系到农村小康目标的实现，而且影响整个国民经济的持续稳定发展。但农业是弱质产业，其面临的自然风险和市场风险都比较大。改革开放后，我国非常重视农业的发展，1982年至1986年，中央先后出台了5个一号文件，顺应和指导农村改革，激发了广大农民的生产积极性，有力地促进了农村改革和农业生产，农产品供给短缺的状况初步得到改善，农民收入也得到显著提高。但和许多发展中国家相似，近年来，我国在市场化进程中，政策过多倾斜城市和工业，而忽略了农业这一国民经济基础产业的发展，致使农村劳动生产力水平低下，农村基础设施薄弱，农民生产积极性降低，农村经济发展速度放慢。据《人民日报》报道，2003年全国粮食播种面积减到15亿亩以下，降到了新中国成立以来最低水平，全国粮食总产量降到8600亿斤，为14年来最低水平。^[7]同时，农民人均纯收入增长回落，城乡二元经济结构突出，城乡居民收入差距不断扩大。而发展滞后的农村经济导致了农村内需不足，在很大程度上也制约了工业和城市的发展。因此，迫切需要加大对农业的政策性信贷投入，发挥农业在国民经济中的基础地位，促进城乡经济协调发展。

2.加入WTO要求发挥政策性金融对农业的支持和保护作用

在加入WTO后农产品市场全面开放的背景下，我国农业不可避免地要参与国际竞争。目前我国粮食、棉花、植物油、食糖、羊毛和奶制品等一些大宗农产品由于价格高于国际价格面临着严峻的进口冲击，而水果、蔬菜、水产、畜禽等比较优势产品由于品质、农药残留等问题，短期内出口也难以显著增加。因此，入世对发展基础脆弱的我国农业带来强大的压力，迫切需要政府投入大量资金对农业进行补贴，保护农民的根本利益。同时，WTO对各成员国的国内支持政策也进行了严格限制。WTO《农业协议》将国内支持政策措施分为两种类型:一种是各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴，农产品营销贷款补贴，休耕补贴等，又称为“黄箱政策”。另一种是可免除约束和削减承诺的国内支持措施，有“绿箱政策”、“微量允许标准”、“蓝箱政策”、“特殊和差别待遇”等。其中主要是“绿箱政策”，具体包括:①一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等。②粮食安全储备补贴。③粮食援助补贴。④与生产不挂钩的收入补贴。⑤收入保险计划。⑥自然灾害救济补贴。⑦农业生产者退休或转业补贴。⑧农业资源储备补贴。⑨农业结构调整投资补贴。⑩农业环境保护补贴。〇11地区援助补贴等。可以看出，我国现行的对农业支持的政策和制度安排正是《农业协议》所限制的“黄箱政策”补贴范围。因此，迫切需要充分利用“绿箱政策”，调整支持农业的领域和方式，积极应对入世挑战，实现农业政策的调整除了依靠财政资金外，更需要完善和发挥政策性金融的支农功能，为农业提供低成本的资金和服务，改善农业生产的物质条件，提高农业劳动生产率，增强农业的国际竞争力。

（二）从资源配置的角度看，政策性金融制度的独特职能是财政与商业性金融所不可替代的

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品又可分为纯公共产品与准公共产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将纯粹的公共产品定义为每个人消费这种产品不会导致别人对该种产品的减少的产品。纯公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。反之，凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。准公共产品是性质介于二者之间的产品，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性。农村公共产品中有很大一部分是属于准公共产品范畴。主要包括:农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等，在性质上近乎纯公共产品的准公共产品和农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、道路建设等一般准公共产品以及在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。

市场经济运行中普遍采取将市场机制和宏观调控相结合的方式实施资源配置，市场机制在资源配置中起基础作用，私人产品由于具有良好直接经济效益，是市场机制活动的有效区域。但市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”。

公共产品的非竞争性和非排他性决定它不能依靠市场机制来组合生产要素而得到相应的发展，否则将不可避免地出现“搭便车”（free-riding）现象，导致休谟早在1740年就指出过的所谓“公共的悲剧”。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供公共产品，从而也会出现公共产品供给不足的现象，于是，政府机制的介入成为解决“市场失灵”问题的唯一途径。通过政府的财政手段合理配置资源，由政府来提供公共产品或劳务，以实现其最大价值和最有效的利用。

可见，对于农村不具备良好直接经济效益的纯公共产品或准公共产品，私人部门不愿意提供或不愿意单独提供，1998年由农业发展银行划转至农业银行的农业综合开发、扶贫、粮食企业加工和附营业务贷款等政策性业务早已处于停滞状态便是一个有力的实证。同时，政府财政资金的紧缺性和政府供给的无偿性，使得财政在提供准公共产品时，也无法避免供给不足及资源配置效率低下的后果。于是，农村准公共产品的不可或缺性和市场机制与政府财政机制无法单方面有效提供的局限性，决定了准公共产品有效提供的唯一可能的途径便是市场机制的“无形之手”与政府财政机制的“有形之手”的联手（白钦先、郭纲，2000）。这种政府财政机制与市场机制共同配置的联合机制，在农村金融资源配置领域表现为农业政策性金融机制。

（三）完善和发挥农发行功能是深化我国农村金融体制改革，完善农村金融服务的需要

目前，我国已形成了以农村信用合作社为基础、农业银行和农业发展银行共同发展的农村金融体系。但是由于制度上存在的一些缺陷，这种多元化的农村金融组织并未发挥其应有的作用，农村资金外流及非农化，农民贷款难问题突出。因此，现阶段迫切需要深化农村金融体制改革，完善农村金融服务。农村信用社虽然是农村金融的主力军，然而其服务区域和对象的社区性及融资力量薄弱、以短期资金融通为主的资金供应特点，难以满足一些资金需求量大、投资周期长、跨区域的项目的资金需求。农业银行作为商业银行，以营利为目的的资金投向，使其无法顾及一些社会效益高、经济效益差、资金回笼慢的项目的资金需求，同时农业银行目前承担的农业综合开发、扶贫、粮食企业加工和附营业务贷款等政策性业务严重制约了商业化进程，需要将这些政策性业务重新划回农业发展银行管理。总而言之，在那些农业银行不愿经营、农村信用社难以经营的领域，由农发行发挥政策性支农功能。因此，完善和发挥农发行功能，既能有效弥补农业银行、农村信用社支农功能不足，又能有力地支持农业银行和农村信用社深化改革，完善农村金融服务。

（四）运用政策性金融对农业进行保护与支持是国际惯例

从国际范围看，利用政策性金融手段扶持农业是世界各国通行的做法。发达国家如美国的农民家计局、农村电气化局及商品信贷公司等，日本的农林渔业金融公库；发展中国家如印度的国家农业农村开发银行和地区农业银行，巴西的巴西发展银行等农村政策性金融机构，在贯彻执行政府的宏观经济政策、扶持农业和农村经济发展、保护农民利益等方面都发挥了重大作用。同时，各国都普遍通过立法支持保障农业政策性金融正常运作，如美国制定了《联邦农业信贷法》，日本颁布了《农林渔业金融公库法》。

二、我国农业政策性金融制度的完善创新

（一）完善职能定位，调整信贷政策

农业政策性银行职能应根据国民经济发展与改革的需要适时予以调整。随着中国加入WTO以及粮棉流通体制市场化改革的深入，进一步调整与完善农业发展银行的职能、重新界定农业发展银行的业务范围，是决定农业政策性金融生存与发展的关键。

1.农业政策性银行职能定位应遵循的原则

（1）坚持政策性的办行方向。农业政策性银行是政府的银行，是国家宏观调控的工具，通过政策性信贷杠杆作用体现国家宏观调控的要求，实现政府的意图和政策目标。

（2）严格界定商业性金融与政策性金融。商业银行的商业化经营目标使其不宜经营农业政策性贷款，因此需彻底剥离商业银行政策性业务，以推动商业银行商业化进程；政策性银行是非竞争性的银行，农业发展银行应坚持不与商业银行竞争的原则，不能凭借资金成本低廉的优势与商业银行等金融机构竞争，凡是商业性金融有能力并愿意承担的项目，政策性银行应该退出。农业政策性银行与商业银行及其他金融机构在业务活动中，相互补充与协作，形成服务“三农”的整体合力。

（3）坚持社会效益与经济效益相统一。政策性银行本质上也是银行，是特殊的金融企业，必须遵循银行经营的一般规律，在执行政策的前提下，注重成本核算、风险防范、经营效益，做到保本微利经营，实现可持续发展。

（4）坚持适时调整。农业政策性金融业务应根据国民经济发展和改革的需要，适时予以调整。当前粮食市场全面放开，建立在以“三项政策”为主要内容的粮棉购销体制基础上的农发行单一职能显然与之极不适应。同时中国加入WTO后，农业面临激烈竞争，我国目前支持农业的领域和方式也不符合WTO《农业协议》有关规定。新的形势要求农业发展银行适应市场需求，积极调整和完善职能。

2.我国农业政策性银行的正确职能定位

根据我国农业和农村经济以及农村金融体系发展的实际需求，遵循WTO农业协议有关规定，借鉴国外农业政策性金融发展的经验，坚持政策性的办行方向，扩大对农业、农村的服务范围，在生产与流通领域为农业和农村经济发展提供多方位服务，充分发挥农业政策性银行的政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等重要功能和作用。

有效的信贷政策是政策性银行履行职能的基本手段。当前，农业发展银行应适时调整和完善信贷政策，调整贷款对象，拓展业务范围，强化政策性银行职能。

（1）强化支持粮食流通职能，继续做好粮棉油收购、储备、调销贷款的供应和封闭管理工作，并将贷款对象由原来单一的国有粮食购销企业，逐步扩大到改制后的国有控股粮食购销企业及落实原有债务、具备贷款条件的非国有粮食购销企业。对保护价粮食，继续执行1998年确立的“收购一斤粮棉，给一斤粮棉款”的信贷政策，及时足额发放收购贷款；对退出保护价范围，按非保护价收购的粮食和棉花，执行2000年国务院明确的“以销定贷，以效定贷”的信贷政策。发放中央储备贷款和地方储备贷款，大力支持储备体系建设。充分发挥调销贷款作用，对国家储备粮棉的调销、对有计划进口粮棉和地方政府调控当地粮棉市场的粮棉调入，要及时发放调销款予以支持；按照“以销定贷，以效定贷”的原则，积极支持开户企业自主经营粮棉的调入。继续发放适量垫付性质的收购费用贷款，优化简易建仓贷款的投向，积极开办粮棉进出口国际结算业务。

（2）将农业银行办理的农业开发和扶贫贷款、农村信用社支农再贷款等政策性业务划归农发行统一办理，与国家开发银行合理划分农林渔牧基本建设和技术改造贷款的管理范围，适当增加业务种类:一是延伸对粮棉油产业链条的信贷支持。对粮棉油产业化龙头企业和骨干粮油加工企业，积极提供信贷支持，支持其搞活经营、做大做强，创建高质量、高效率、高附加值的粮棉油加工产业链品牌，并将其纳入国家宏观调控的范围之内，以稳定粮食市场，充分发挥辐射和带动作用，服务“三农”。二是支持农村基础设施建设和农业综合开发。农发行以贴息方式支持农村小水利、小水电开发，以及农村公路、桥梁、电网、沼气、通信等基础设施建设，改善农业生产条件和农村生活条件，提高农业综合生产能力。三是支持农业和农村生态环境建设，改善农业生产条件，促进农业可持续发展。四是支持区域扶贫开发，加快农村贫困人口脱贫致富步伐。五是代理财政支农资金的拨付、结算和监督，经办国际金融组织、国际粮农组织和外国政府对我国的涉农贷款。六是支持符合国家产业政策的农村中小企业的发展。七是积极探索开办农业政策性保险业务。农业的高风险性迫切需要得到保险支持，但同时其高风险性也使商业性保险不敢贸然涉足，因此，通过农发行办理政策性农业保险业务，以支持农业、农村经济稳定、持续发展，并逐步引导其他社会资金进入，共同推动农村保险事业的发展。

（二）完善组织制度建设

现阶段，农业发展银行应根据农村地区的金融服务需求，在比较机构成本与代理成本的基础上，增设或精简相应的分支机构。在业务规模大且稳定、服务对象密集的农村地区须设置必要的政策性金融分支机构，不宜实行代理制。而业务规模小、服务对象少而分散的农村地区无须设置固定的、有形分支机构，可委托其他商业银行代理相关业务。

具体而言，在当前农产品收购集中地和农业产业化集中地有必要保留或增设必要的营业性分支机构，其作用如下:一是基层行的成立有利于使农业政策性金融自上而下成为一个独立的系统，便于上级行加强管理，克服管理与经营脱节的现象。二是有利于及时、有效配置有限的政策性金融资源，保证政策性金融资源配置职能的充分发挥。基层行的成立有利于扩大直接掌握信息的覆盖范围，减少代理制引发的信息不对称，合理选择政策性贷款项目，同时也缩短了委托—代理链的长度，减少委托—代理风险，提高政策性金融业务的针对性与时效性。三是有利于减轻中央财政负担，避免因大量委托商业性金融机构投放所导致的资源被挤占挪用，减少贷款流失，加强财务管理，提高收息水平，从而减轻财政负担。四是有利于减轻中央银行基础货币供应压力，设立基层机构，实行业务自营，改变代理制权责利分离、贷款风险悬空的状况，建立权责利有机结合的经营机制，加强资金管理，加速资金周转，防止资金占用和流失，从而减轻中央银行基础货币供应压力。农业发展银行在组织建设中可充分利用农业银行在农村的网点优势，通过合并的方式将其改组为自己的基层组织，有利于提高制度建设效率。

同时，当前我国农业政策性银行也存在机构臃肿、运营效率低下的严重问题。我国农业发展银行的机构设置是以行政区划为特征的总分行制。截至2003年，中国农业发展银行共有各级机构2275个，在各省、自治区、直辖市和计划单列市设立一级分行和相应的营业部71个，在各地级市（地区）设立二级分行和营业部559个，在各县（县级市、区）设立支行1607个、办事处3个、信贷组34个；农发行系统现有员工59487人，其中临时工7888人（主要集中在县级支行），每年运营费用50多亿元。农发行分支机构设置的初衷，是在主要粮棉主产区设立分支机构，但结果是目前几乎每个县都设有分支机构。而随着农业发展银行业务的划转以及粮食流通体制改革的深化，保护价收购的范围逐渐缩小，逐步萎缩的信贷业务与庞大的组织体系极不相称。据有关调查显示，目前有920个县支行年累计发放贷款在5000万元以下的，占县支行总数的57.25%，而这些贷款量不足的机构职工人数达16485人，年费用高达14亿元。尤其是一些非粮食主产区机构贷款企业个数和贷款业务量大幅减少，粮食主销区浙江、广东等8个省市80%的县支行基本没有业务，现有机构人员的设置造成资源的浪费。因此，从目前实际情况出发，首先，须将农村人口稀少和业务量小的地区的分支机构进行撤并，辞退临时工作人员，提高农发行的运营效率。但县支行的撤并不能盲目地搞“一刀切”，需要视业务规模及实际金融需求而定，若农发行职能得以扩展，则一些地区分支机构应予以保留或恢复。其次，目前总行、省分行和地市分行三级管理、县支行一级经营的制度设计，管理链条过长，成本过高，可考虑根据经济和区域发展需要撤销一些地级市设立的二级分行及营业部。另外，对总行和分行内部机构也进行精简改革，撤销、合并诸如工会、团委、人事部、教育部、宣传部、监察部等非业务部门，并做好有关人员的分流工作。

（三）完善筹资制度，拓宽资金来源渠道

1.建立财政补偿机制

（1）建立资本金补充制度。财政应尽快补齐注册资本缺口，并且随着贷款规模的不断扩大而相应增加资本金，以降低资产风险，达到资本充足率的要求标准。中央财政根据当年预算收支情况和农业发展银行业务扩展情况直接进行拨付，还可通过落实农业发展银行缴纳营业税和所得税返还制度，及时、足额补充资本金。

（2）完善政策性业务利差补贴制度。财政对农业政策性银行筹资成本高于投资收益的差额应予以补贴，并监督、检查贴息资金的落实情况，确保贴息资金发挥效益。目前，要保证现有的政策性挂账、国家专项储备贷款利息和粮食风险基金中用于按保护价收购的贷款利息以及农业发展银行发放的符合农业综合开发产业化经营项目扶持范围和立项条件的贷款利息及时足额补贴到位，还要对陈化粮价差、老商品粮和老商品棉价差占用等贷款予以贴息，以减轻农发行负担。

（3）建立财政有偿借款制度。我国财政资金有限，随着农业市场化进程的推进，应建立财政资金有偿供应的机制，对具有一定市场竞争性但又不能完全由市场决定的项目如农业产业化经营、重点项目建设、区域经济开发等，通过有偿方式将条件相对优惠的财政资金借给农业政策性银行使用，使农发行获得充足、稳定的低成本资金。同时，需理顺农业政策性金融与财政及商业性金融的关系，财政有偿借款支持项目不同于无偿拨款项目，政府预先划定政策性项目范围而对项目的具体投放不应有过多干涉，同时农业政策性银行也不能以此优惠性财政借款与商业银行竞争项目。

（4）增加财政预算内支农资金、农业信贷资金投入的比重，并集中由农业政策性金融机构负责统一使用和管理。将目前国家开发银行与农业银行承担的有关政策性信贷业务划归农业政策性银行，财政预算中增加一定比例的农业政策性投资基金。实现财政支农资金归口管理，将政府有关部门主管的具有扶贫开发和区域开发的建设性支出的财政性资金、国际金融机构和外国政府提供的援助专项基金和低息贷款资金等交由政策性银行统一经营和管理。

（5）财政支持提高贷款呆账准备金比例，保证政策性银行贷款呆坏账准备金计提比例高于其他银行。

2.完善金融债券发行机制

国外政策性银行的融资模式基本上可分为财政融资型和市场融资型两类。前者资金大部分来源于财政资金，后者资金主要依靠发行债券筹集。选择哪种融资模式主要视各国财力而定。若一国财力充足，可选择财政融资型模式；但若一国财政紧张，应选择市场融资型模式。国际经验表明，市场融资型模式有利于加强经济核算，增强经营活力，提高效率，选择该模式的政策性银行发展态势良好，而一味依赖财政来解决融资的政策性银行，效率较低，生存和发展受到严重影响。

鉴于我国财力不足的事实，政策性银行应选择市场融资模式。从我国政策性金融机构发债历程来看，1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》明确指出，建立政策性银行的目的是要割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。发行金融债券，应成为政策性银行的主要资金来源。国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行为筹集信贷资金，经国务院批准由中国人民银行用计划派购的方式，向邮政储汇局、国有商业银行、区域性商业银行、城市商业银行（城市合作银行）、农村信用社等金融机构发行的金融债券，1994年4月由国家开发银行第一次发行。1998年政策性金融债券发行机制进行改革，从1999年开始全面实行市场化招标发行金融债券。国家开发银行于1998年9月2日率先进行市场化发行，中国进出口银行也于1999年开展了市场化发行，发行金融债券成为国家开发银行与进出口银行筹集资金的重要渠道。相比之下，农业发展银行从成立以来，在资金来源上都过度依赖中央银行再贷款，只在发展初期阶段，发行过数量不多的金融债券，到1999年底，其长期债券余额只占总资产的5.98%，且都采取的是计划派购的方式。截至2004年初，农业发展银行才开始尝试市场化发行业务。而2004年6月，中央银行决定对农发行原则上不再增加新的再贷款，今后市场化筹资应成为农发行增加资金来源的主渠道。通过发行政策性金融债券获取资金，可降低农发行政策性贷款对基础货币的依赖程度，进而为疏通货币政策传导机制，防止广义货币量过快增长，确保国家货币政策效应得到充分发挥奠定坚实的基础。

完善政策性银行金融债券发行机制，一是要加强政府的支持力度，由政府提供担保，享有国家信用，减少审核环节，提高金融债券的流动性。二是建立健全发债部门。随着发债规模的不断扩大，农发行应成立专门的金融债券发行部门，而且随着农发行同业拆借、债券回购业务的开办，农发行成立专门的资金营运部（中心），全面进入我国金融市场。三是扩大发债对象，债券购买主体由国有商业银行扩大到农村信用社、保险公司、邮政储蓄机构等，并面向社会公众发行，居民储蓄资金可成为农业政策性银行稳定的资金来源。四是丰富金融债券品种。在期限结构上，注重长短期债券的搭配。由于农发行粮棉油收购、储备、调销贷款期限为1年以内，因此，根据资产与负债期限相匹配的原则，目前农发行发行的金融债券期限大多不超过1年。随着农发行业务扩展，今后应增加中长期债券的发行，并逐步过渡到以中长期债券为主。在利率结构上，目前农发行发行债券都为固定利率。随着利率市场化改革的深入，应适当增加浮动利率债券的发行，以满足不同投资者的需求。五是创新债券发行方式。目前农发行采取了不设基本承销额，承销商可不连续投标，在既定中标利率下，按中标数量的一定比例追加认购债券数量等灵活的债券发行方式。今后随着发行经验的逐步积累，农发行可采取预发行方式、第二价位中标等更趋灵活的债券发行方式。六是加强信息披露。农发行应真实、准确、完整、及时地披露相关信息，降低债券信用风险与支付风险。

3.积极开辟其他筹资渠道

（1）借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验，将邮政储蓄、社保基金、保险基金、住房公积金等纳入农业发展银行融资体系。我国邮政储蓄业务经过多年的发展，已具备一定的规模，邮政网点遍布城乡各地。由于长期利率倒挂，其吸储能力已超过国有商业银行，邮政储蓄机构只存不贷，所吸收存款全部转存中央银行，成为央行资金来源。邮政储蓄资金具有规模大、成本低、期限长、稳定性强的特点，很适合农业政策性金融的资金需求。目前可考虑改革现行邮政储蓄管理办法，将部分邮政储蓄资金划转给农业政策性银行管理和使用。而社会保险基金、养老基金、失业基金、住房公积金等社会保障基金具有较长的收支时间差，并且规模大、稳定性好。随着我国社会保障制度的逐步完善，其数量也将稳步增长，可成为我国政策性银行稳定的资金来源。

（2）积极利用二级市场借入短期资金，满足资金的流动性需要。2005年2月21日，中国外汇交易中心、全国银行间同业拆借中心发布《关于中国农业发展银行加入全国银行间同业拆借交易系统的通知》（中汇交发［2005］38号），宣布从即日起，农业发展银行可参与全国银行间同业拆借中心组织的信用拆借，在放开资金市场拆借限制后，农发行应积极开展与各商业银行的同业拆借业务合作，以解决临时头寸不足等应急资金。同时，还应灵活运用再贴现货币政策工具，拓宽信贷资金投入渠道，满足短期资金需求。

（3）境外筹集资金，争取外国政府和国际货币基金组织、世界银行、国际开发协会和亚洲开发银行等国际金融组织的优惠贷款或直接在国外发行金融债券筹资。

（4）建立农业发展基金、农民共同基金等合作性质的农业互助组织，逐步发展农民自我管理的民间合作信用机构用于农业建设。

（四）完善农业政策性银行的经营管理制度

农业政策性银行的经营必须妥善处理好“政策”与“银行”的关系。

1.本质是银行

农业政策性银行本质是银行，是特殊的金融企业，因此必须建立现代企业制度，引进现代商业银行管理制度。

（1）建立完善信贷风险管理系统，加强贷款风险管理。包括以下主要内容:①完善信贷风险分类、预警预测、化解处理机制，建立以企业风险承受能力为核心的贷款风险管理体系，积极防范企业经营风险。防范企业新增风险的主要措施有:严格区分企业政策性经营和商业性经营，按贷款性质不同实行不同的管理方法，防止企业将经营性亏损混入政策挂账，以此掩盖经营亏损；建立和完善具有较强操作性的信用等级评定系统，开展开户企业贷款资格认定，择优选贷，贷款倾斜于信用良好、营运能力强、资产负债率低、改制规范的优质企业；按照“区别对待、择优扶持”的原则，强化风险准备金管理，在综合分析企业的资信情况、偿债能力、营运能力、盈利能力的基础上，实施差别风险准备金制度，对信用等级差、经济效益低的企业上浮其风险准备金，反之，对某些AAA级企业则可不要求交风险准备金，发放信用贷款；办理有效资产抵押担保，增加贷款抵押值，对企业有效资产做到应抵尽抵，并推行企业联保制度；更新风险防范操作概念，变被动为主动，认真研究市场行情，为企业出谋划策，大力支持企业有效收购，支持企业盘活资产，发展壮大，增强企业自身抵御风险能力，建立良好的银企关系。②规避企业改革改制风险，按照“债随资产走”的原则，及时办理合法有效的债权落实手续，防止农发行债权被悬空、逃废，防止企业以各种形式挤占挪用收购资金。③积极化解老粮占用贷款的潜在风险，实行剥离管理，销售产生的价差亏损，由粮食风险基金弥补，未销售的部分，由政府进行利费补贴。④建立有效的内控机制，防范操作风险。内控制度是现代金融企业内部管理不可缺少的组成部分，当前农发行必须强化风险防范意识，坚决摒弃那种认为政策性银行发放政策贷款，资金来源于国家，损失也应由国家承担的错误思想，实行贷款发放授权制、限时制、问责制和奖惩制，具体内容有:落实岗位责任制度，制定严格的操作程序，并保留对操作步骤的有效记录，加强贷款的规范操作；实行严格的贷款发放授权制，针对部门的性质与人员的岗位职责，赋予相应的职责权限；实现岗位职责分离，坚持“审贷分离、民主决策”的原则，将贷款调查、审查、审批等职责适当分解由各个相对独立的部门来承担；建立有效的内部核查制度，坚持业务过程中的部门之间、岗位之间的相互及时核查和监督，减少工作差错，防弊堵漏；建立严格的、权威的内部稽核制度，实行全面稽核与专项稽核、现场稽核与非现场稽核相结合，并注重对稽核工作本身的评价，以免稽核工作流于形式；实行贷款问责制，进行责任追究，并建立严格的处罚机制，确保督察实效，切实防范银行内部贷款的操作风险和道德风险。

（2）建立有效的激励约束机制。按照“职务能上能下、人员能进能出、待遇能升能降”的原则深化干部人事制度和收入分配制度改革，进一步优化人力资源配置，推行岗位责任工资制度，加大绩效挂钩力度，适当拉大收入差距，充分发挥员工的积极性和创造性。

（3）完善人才管理制度。建立人才选用引进机制，坚持任人唯才、量才适用的原则，通过公正、严格的考核程序选拔人才；建立人才培养开发制度，通过岗位培养、专业培训、学历教育等多种方式，不断提高农业政策性银行员工素质。

2.特殊性

政策性金融机构作为特殊的金融企业，体现在经营目标和运作模式上与一般的商业性金融机构相比，有其特殊性。若单纯地以商业银行的经营指标如利润率、贷款本息实收率等来评价政策性银行的经营性目标，将导致农业发展银行片面规避风险，追求经济效益，忽略政策性职能，与商业性金融区别不大，势必违背农业政策性银行的设立初衷。目前，我国还没有制定出适合政策性银行自身特点的科学的绩效评价指标体系，这是政策性金融制度建设的重大缺陷。

3.政策性银行的评价方法和评价体系

改革农业政策性银行的评价方法和评价体系，必须综合考虑其效益性与政策性双重目标，从微观和宏观两方面进行综合评价。前者从财务数据和风险控制的角度评价其“企业性绩效”，后者从农业政策性银行执行国家经济政策，对“三农”贡献的角度评价其“公共性绩效”。企业性绩效评价的目的是提高农业政策性银行的经营管理水平，体现“保本微利”的目标，以实现经营的持续性；而公共性绩效评价得以验证其政策执行能力及效果，突出了农业政策性金融的政策性内涵。世界银行农村金融领域顾问亚隆（Yaron，1992）在对一些发展中国家农村金融市场和金融机构考察的基础上，提出了较为具体的农村金融市场发展的评价标准，如表6-1所示。^[8]

表6-1　农村金融市场发展评价的标准

借鉴亚隆的农业金融市场评价标准，结合农业政策性金融自身特点，对其绩效进行定性与定量评价。我国农业政策性金融的公共性绩效体系应包括以下三个方面:一是对农村经济发展的贡献，其评价标准有贷款额的增长；与其他金融机构相比贷款利率水平差异；资金投入的边际效益。二是对经济公平的贡献（缓解贫困、缩小地区差距），可用贫困阶层及中西部落后地区贷款额的增长；贷款资金的覆盖面（获得金融支持的农村人口比例）等来衡量。三是对农业的倡导性职能的发挥，即改善农业投资环境，发挥首倡、引导和示范的作用，吸引商业金融、合作金融和民间资金的流入，以较少的资金推动更多的资金流向预定目标。可用某项目政策性投资额/总投资额这一指标反映，比例越小，说明倡导性职能越强。

企业性绩效体系包括两个方面:一是资金来源的自我筹集能力，可通过发行债券筹资额/资金来源总额或央行再贷款/资金来源总额等指标来考核。二是经营的可持续性，衡量指标有不良贷款率、资金回收率；经营收益；经营成本（管理成本和融资成本）；补贴依赖指数等。

（五）完善农村政策性金融法规，发挥法律的规范、约束和保护作用

尽快制定《政策性银行法》或《中国农业发展银行条例》，确定农业政策性银行的性质、地位、融资渠道、服务对象、业务范围、发展方向、管理体制、法律责任等，明确农业发展银行与政府、承贷单位以及农村其他金融组织之间的权责关系，保障农发行合法权益，赋予其一定的经营自主权，规范其经营行为，改变监管的随意性，防止农业政策性金融商业化、财政化，为农业政策性金融的发展创造宽松、和谐的外部环境。