中国农村合作性金融制度变迁与制度缺陷

第三节　中国农村合作性金融制度变迁与制度缺陷

一、合作金融制度概述

（一）合作、合作金融、合作金融制度概念

“合作”（Cooperation）一词，起源于拉丁文，原意为共同行动或联合行动的意思，《韦伯斯特大词典》将合作定义为“一群人为了他们的共同利益所作的集体大行动”（Cooperation is the collective action of persons for their common benefit）。

合作组织的典型形式是合作社，是合作者为了谋求和维护自身的经济利益，在自愿互利的基础上联合起来，从事生产、经营活动的一种经济组织。1844年，英国罗虚代尔镇的28名纺织工人，创立了名为“罗虚代尔公平先锋社”的日用品消费合作社，被后人推崇为国际合作运动的典范。其办社原则，对世界合作经济的发展产生了重大影响。今天的国际合作社联盟的合作制原则便源于罗虚代尔原则。目前世界各国的合作社已经遍及生产、加工、供销、消费、信贷、保险等各个领域。

对合作经济形式在法律上进行确认，便形成合作制度。它是一种社会经济制度，有其特定的组织形式，反映特定的经济关系，是一种利用合作行为来达到特定目的的群众经济组织，是人类社会发展到一定历史阶段，即近代商品经济的产物。合作制是一个历史范畴，有其产生、发展和消亡的规律和过程。合作制又是一种普遍的社会现象，它的内涵、类别、性质、功能和作用，依其所在的时代、国家、社会经济条件的不同而变化。由此可将合作制概括为:合作制度是劳动群众为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的经济组织制度。

我国学者从不同的立场出发，对合作金融概念做出不同的理解。有人认为应把合作金融区分为传统的合作金融和现代的合作金融两种形式来研究，并指出传统的合作金融形式是劳动群众为避免高利贷剥削而自愿组成、自营自享的一种资金融通形式；现代的合作金融形式是劳动群众为改善自己的生产与生活条件，自愿入股联合，实行民主管理，获得服务和利益的一种集体所有和个人所有相结合的特殊的资金融通形式（李树生，岳志1988）。有人认为合作金融是劳动群众在借贷领域里的资金互助（路建祥，1996），是经济的弱者通过自助、互助的合作组织形式所经营的金融（周盛武，1996）；也有人认为合作金融是按照国际通行的合作原则，以入股者为服务对象，以基本金融业务为经营内容而形成的金融活动和金融合作组织（邓毅，1997）；有人从所有制角度来界定，认为合作金融组织是实行自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的劳动群众集体所有制性质的企业法人（周庆正，1991）；还有人指出国际合作联盟提出的“合作”，其核心是“人的合作”，而我国的城市信用社基本上是“资的合作”，因此，需要从我国的现实出发做出新的概括（曾康霖，1996）。以上的表述有一个共同特点，即合作金融都必须符合国际通行的合作原则这一最基本的标准。具体来说，合作金融是在国际通行的合作原则基础上建立起来的，以参与者股本金为资本，以入股者为主要服务对象，以基本金融业务为经营内容而形成的金融活动以及随之发展起来的金融合作组织。

国家从法律上、制度上对合作金融这一经济形式加以确认，便形成了一种金融制度——合作金融制度。

合作金融发源于德国，其创始人为雷发巽（又被译为莱芙艾森）。19世纪中期，雷发巽基于邻里主义思想，以长期的个人信用，倡导农村信用合作运动。1849年他组织了60个家境较富裕的人，创立了“佛拉梅斯佛尔德清寒农人救助社”，这是世界第一个信用合作社。1854年雷发巽在赫德斯多夫建立了互济金库，不久改组成信用合作社，称为“赫德斯多夫储蓄金库协会”。这两个合作社都有非农民参加，基金是由热心人赞助的，因而带有慈善和救济性质。直到1862年雷发巽在普鲁士组织的农民信用合作社，才真正具备合作社的性质。1866年，雷发巽撰写了《储蓄金库扶助农民满足需要的方法》一书，在欧洲各国产生了巨大影响，极大地推动了信用合作社运动的发展。1872年德国莱茵地区第一个农民信用合作社联合社成立。1876年，各地的信用合作联合社又联合起来，组成信用社的中央机构，称为德国农业中央储蓄金库，后来改称德国雷发巽银行。

（二）合作金融制度原则的发展与变异

1.合作原则的演变

（1）1937年，国际合作联盟在《巴黎宣言》中将罗虚代尔公平先锋社的章程和记录归纳为“罗虚代尔原则”。包括七个方面的内容:①门户开放（入社自由）。②民主管理。③按交易额分配盈余。④股本利息应受限制。⑤对政治和宗教中立。⑥现金交易。⑦促进社员教育。同时，有四项附加内容:①只对社员交易。②社员入社自愿。③按时价或市价交易。④创立不可分的社有财产。

（2）1966年重新修订的罗虚代尔原则。随着世界经济与合作运动的深入发展，“罗虚代尔原则”也显露出其历史局限性，为适应合作经济发展的客观要求，国际合作联盟于1966年重新修订罗虚代尔原则，将上述11项内容归纳为6项，改称为“合作原则”。即:

①门户开放。合作社的社员应当是自愿的，任何人只要愿意利用合作社的服务，并愿承担社员的责任，都可以入社，不受人为的限制以及任何社会、政治、种族和宗教的歧视。②民主管理。合作社是民主的组织，其事务应由社员所同意的方式选举或指定的人员进行管理，并对社员负有责任。合作社的社员在投票和参与合作社决策时享有平等的权利，一人一票。合作社的联合社管理，应在民主的基础上采用适当的方式。③限制股息。股金实行限制性付息，严格限制对股金的红利分配，体现非营利性。④合理分配。合作社如有盈余或剩余，若系得自合作社的业务经营，则为该社社员所有。其分配方式，应避免以他人之所失为此人所得。可由社员由下列办法选择实施:备充合作社发展业务或者举办公共事业之用以及按社员与合作社交易额的比例分配给社员。⑤重视教育。一切合作社对社员、管理人员、职工以及一般大众，应设法就经济的及民主的合作原理与方法施以教育。⑥扩大合作。一切合作组织，为了促进其社员及社区的最佳效益，与其他合作社，不论是地方性的、全国性的、国际性的，在可能范围内均应积极合作。

1995年，国际合作社联盟在英国曼彻斯特举行的100周年代表大会通过了新的合作制原则。包含七项内容:自愿与开放的社员原则；社员民主管理原则；社员经济参与贡献原则；自治自立原则；教育、培训与宣传原则；社间合作原则；关心社区原则。

从以上演变过程可看出，罗虚代尔原则中门户开放、民主管理、按交易额合理分配盈余、限制股金分红与教育培训等基本内容不变，在此基础上增加了关于社员经济参与贡献、自治自立、社间合作、关心社区等方面内容。

2.信用合作原则的发展与变异

19世纪中叶，在信用合作发源地的德国，分别以雷发巽、舒尔茨为代表形成了农村和城市两种不同的信用合作原则。雷发巽基于“邻里主义”思想建立的农村信用合作社，其原则主要有:以互助原则为基础，最初带有某种程度的慈善性质；参与者大多数是农民，并经过较严格的经济信用和道德信用审查；股金额较低（1917年前社员入社可不入股）；负债为无限责任制；红利与公积金不作分配，社员退社或合作社解散，公积金也不能分配给社员，而作为公益事业和合作宣传资金；实行民主管理；合作社以信贷与储蓄为主，可兼营多种合作经济业务；信用合作社形成系统联合；属于中央金库领导。与此同时，舒尔茨基于“个人主义”思想，建立了以城市小生产者自愿合作为基础，以短期的个人信用，以共同的信誉相互融通资金的经济组织，有人称其为城市信用合作社。其合作原则与雷发巽信用合作原则截然不同:以自助原则为基础，不赞成外援的参与；不限参与者职业，信用合作社设在城市，合作区域力求扩大，城郊农民也可参加，社员只要具有经济上的信用即可入社；成立时必须具备一定股金，股金券可自由买卖或转让，股金可分得股息和红利；社员退社或合作社解散，有权按股份分取公积金、公益金；负债过渡为有限责任制；合作社经营只限于信用业务，贷款专给小生产者；信用合作社可不形成或不参加系统联合，可不隶属中央合作金融机关，并拒绝政府补助。与雷发巽典型的“社区互助合作”原则相比，舒尔茨信用合作原则中带有明显的商业银行特征，是合作制与股份制的混合体，被称为“股份合作”原则。

（1）作为合作组织的一种类型，合作金融组织理应遵循国际合作社联盟所确定的合作原则，信用合作原则可概括为:①门户开放原则。即自愿原则，凡居住在合作社业务区域内，并且愿维护合作社共同利益的人，均可自愿加入或退出。合作社不得变成专门向社员或非社员赚钱而由少数人操纵的团体。②民主管理原则。合作金融组织的方针和重大事项由社员参与决定，其最高权力机关为社员代表大会，下设管理委员会或执行委员会负责内部经营管理，所有社员均有选举权和被选举权，实行一人一票制。③互助原则。合作金融组织为社员提供服务，不以营利为目的。④盈余分配原则。合作社对社员的股金、借款和存款均实行低利，以此作为资金的使用费。合作社的盈利要用于增进社员福利。

（2）随着世界经济环境的变化发展，合作金融原则在实际操作中出现了异化，合作金融组织在业务活动范围、服务对象、管理决策、分配关系等方面显示出股份制的特点。主要表现为:①互助精神淡化，竞争意识增强。表现在:贷款服务对象突破社员限制；放宽入社条件，吸收非本行业领域社员或非社区社员入社；不断创新业务品种和服务项目；通过设立分支机构与子公司等扩大业务经营范围，甚至走向国际市场参与国际金融业务竞争。②营利倾向加重。合作金融组织的本质是一种互助互济的惠顾者经济组织，其宗旨是维护社员的经济利益，向社员提供各种金融服务，而放弃一般企业所追求的利润最大化目标。但现代合作金融组织在向社员提供服务的同时，出现注重营利的倾向，并且这种倾向越来越明显。合作金融组织的盈利水平大幅增长，以德国信用合作社社均盈利水平为例，1970年仅为4.67万马克，1980年为24.59万马克，1990年为44.58万马克，1996年达101.96万马克。1986年底，法国三大商业银行净盈利率（净盈利占总资产的比例）为0.3%，而同期法国三家合作银行（农业信贷银行、大众银行集团、相互信贷银行）净盈利率为0.2%，两者仅相差0.1%，足以说明合作金融营利倾向的加重趋势。③民主管理和自治原则削弱。突破“一人一票制”，实行“一人多票制”或股份合作控股原则（“一股一票制”），管理与决策出现集中化与专业化倾向，所有权与经营管理权分离，与传统的民主管理原则明显背离；社员代表大会代替全体社员大会，在一定程度上损害了自治原则。④在分配和股权处置上出现股份化倾向。改变合作金融组织社员可自由退社退股、股金不可分红的做法，在社员资格股以外设置其他股金。瑞士还允许合作金融组织的股金在交易所交易，美国政府于1982年允许储蓄贷款协会发行股票，并允许其由互助形式转化为股份制形式。

二、我国农村合作金融的制度变迁

新中国成立后，我国农村信用合作社的发展历程可大体划分为四个阶段:

第一阶段:从新中国成立初期至1958年，是中国农村信用合作社普及发展阶段。这一时期，农村信用社经历了试办、普及、调整、稳固发展几个过程。早在1949年3月，毛泽东同志在中国共产党七届二中全会的报告中就提出“必须组织生产的、消费的和信用的合作社，和中央、省、市、县、区的合作社的领导机关”。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论通过了这一提议，从此，在党和政府的领导推动下，农村信用社迅速建立和发展起来。1951年中国人民银行总行召开第一次全国农村金融工作会议，决定在农村重点试办信用合作社，并相继颁发了《农村信用合作社章程准则草案》、《农村信用互助小组公约草案》和《农村信用合作社业务规则范本草案》，明确信用合作可以采取信用社、信用部、信用介绍、信用小组、联合会等多样化的组织形式；信用社的性质是农民自己的资金互助组织，不以营利为目的，贷款应先贷给社员、组员；实行民主管理，社员（代表）大会为最高权力机构；盈利优先提取公积金、公益金和教育基金，社员股金以不分红为原则以积累资金扩大业务；银行以低息贷款扶持信用社发展等信用合作原则。全国信用合作运动蓬勃发展起来，1953年底，全国有9400多个信用合作社，1954年猛增到12.4万个，1955年底达15.9万个，基本上实现了“一乡一社”，社员9500多万人，包括6800多万农户，约占全国总农户数的60%。但信用合作社在迅速发展过程中暴露出许多问题，主要为信用社量多规模小，管理混乱，相应制度缺乏。因此，1955年3月中国农业银行成立（1957年3月撤销，农村金融工作改由人民银行领导）后便对80%的信用社进行整顿，对某些信用社进行了调整和裁并。1957年底全国农村信用社缩减为8.8万个，基本符合“业务开展、账目清楚、民主管理、制度健全、执行国家金融政策、群众拥护”的几项标准。

第二阶段:1958年至1980年，是中国农村信用合作社历经曲折、发展反复阶段。农业合作化后，农村工作的各种机构都进行了改革，由此对是否继续办好农村信用合作社产生了不同意见:一种观点认为，农村信用合作社是建立在私有制基础上的，其主要任务是帮助贫困农民解决生产生活困难，打击高利贷剥削。农业集体化后，主要生产资料已转为集体所有，产生高利贷的私有制基础随之消失，信用社没有存在的必要。另一种观点认为，农业合作化后，信用社没有必要单独存在，只需在农业合作社里附设信用部兼办信贷业务即可。湖北、黑龙江以及广西、河南等地针对以上两种意见，分别进行了试验。1958年，中国掀起“大跃进”与人民公社化浪潮，年底，国务院颁发了《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》，按此规定，中国人民银行将设在人民公社的国家银行营业所与农村信用社合并。1959年4月中共中央又发布了《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，人民银行又将原先合并的所、社分开，并将信用社下放给生产大队变为信用分部，人员、财务归生产大队管理和统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导，其结果削弱了信用社的作用，信用合作制度混乱，影响了信用业务的正常开展。为此，1962年11月，颁布了《关于农村信用社若干问题的规定》，明确“信用合作社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体制的重要组成部分”，恢复了信用合作社的独立经营体制，农村信用合作社发展步入正轨。但随后的“文化大革命”严重制约了农村信用社的发展，1969年农村信用社下放给生产大队或由几个大队联办，由贫下中农管理，农村信用社组织管理制度遭到破坏，业务基本停顿。1977年11月国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，提出“办好农村信用社”，指出“农村信用合作社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”。1979年，中国农业银行恢复，接管了农村金融的领导工作，促进了农村信用社的发展，但也使农村信用社带有严重的“官办”色彩，合作金融组织性质丧失，农村信用社置于农业银行控制之下，演变成农业银行的附属基层机构。

第三阶段:1980年到1996年，是农村信用社恢复和发展阶段。20世纪80年代我国由计划经济向商品经济过渡，农村合作金融组织性质受到重视。1980年中央财经领导小组认为信用社既不能下放给人民公社，也不能官办，只能办成真正的合作金融组织。1984年，国务院转发了《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，提出要把农村信用社办成真正的合作金融组织，恢复其合作性质，即恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。90年代初，我国进行社会主义市场经济体制改革，在理论上开始系统运用西方市场经济国家的合作思想，农村信用社内部运行机制也先后进行了一系列改革，各项业务也得到了迅速发展，但农村合作金融管理体制仍未得到有效完善。

第四阶段:1996年至今，是农村信用社深化改革阶段。1996年8月国务院下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，强调指出改革的重点是改革农村信用社管理体制，把农村信用社改造成由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的真正意义上的合作金融组织，1996年年底，基本完成农村信用社与农业银行脱钩工作，农村信用社业务管理与金融监管分别由县联社和中国人民银行负责，并按合作制原则加以规范。2000年7月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了信用社改革试点，在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社实行以县为单位统一法人；在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行；在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。1999年到2000年间，全国还试点组建了65家市（地）联社、6家省级联社和5家省级信用合作协会。2003年上半年，又试点组建了浙江鄞州农村合作银行。2003年6月国务院下发《深化农村信用社改革试点实施方案》，文件指出:“各级人民政府和国务院有关部门要从战略高度充分认识深化农村信用社改革试点工作的重要性和紧迫性，坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责’的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社的农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。”2003年8月18日，国务院召开深化农村信用社改革试点省（市）负责同志座谈会。同日，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行联合召开了深化农村信用社改革试点工作会议，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个试点省（市）的深化农村信用社改革工作正式启动。2004年8月，国务院下发《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，召开深化农村信用社改革试点工作会议，确定21个省、市、自治区成为农信社改革试点单位，至此，农信社改革在除西藏和海南外的我国内地地区的29个省、市、自治区全面启动。

三、我国农村合作金融制度缺陷

（一）产权制度不明晰

1.合作金融产权制度自身存在缺陷

虽然合作金融组织与商业性金融组织都采取股份集资的形式，但合作金融组织的产权制度有着自身的特点，使其在实践中呈现出诸多缺陷。首先，合作金融组织入社自愿、退社自由的原则，造成其资本金不足，稳定性差等问题。合作金融股权不能转让流动，但社员可随时自由退社，并要求退回股金，其后果一是导致合作金融组织融资渠道单一，股份投资丧失股份企业股份投资所具有的稳定性，股金总额随时变动，若退股规模达到一定程度，将使其实收资本、核心资本、资本充足率、资产负债率等指标难以达到规定标准，影响了正常业务经营；二是当合作金融组织出现支付危机时，为避免合作金融组织将来倒闭而承担清偿责任，社员可能预先退股，使合作金融组织资本金急剧减少，经营风险加剧。其次，合作金融组织入社成员资格的严格界定和资格股金额最高限的规定造成合作金融组织入股资金有限。尤其是参加农村合作金融组织的社员，一般都是经济上的弱小者，他们能够投入到农村合作金融组织中的资金很少。再次，建立在“一人一票”基础上的集体管理权制度缺乏激励机制。合作金融组织社员不论持有的股本金额的多少，其表决权与参与盈余分配的权利相同，入股金额大的社员并不具有更多的管理权，因此，对超额投资难以产生激励效应，不利于合作金融组织筹集到更多的资本金。最后，公积金制度绩效有限。公积金制度是派生出来的信用社的非基本产权制度，合作金融组织的产权制度是股金制度与公积金制度相结合的二元产权制度。在盈余分配时，合作金融组织按税后利润的一定比例提取公积金，形成不可分割的资产积累，它具有“公共性”，社员即便在退社时也不能提出对这部分资产的分配要求，因此，相比股金制度，公积金制度稳定性较强，它克服了由社员自由退社退股带来的股金大幅度缩减的弊端。同时，由于社员自己的一部分盈余转变为公积金，在一定程度上会增加社员对合作金融组织的依赖，促使其更加关注合作金融组织的经营效益，有利于合作金融组织走上良性运转轨道。但是公积金的产权是一种集体产权，它是以牺牲信用社社员眼前的一些利益而实现信用社的长期稳定发展，如果公积金提取过多，将损害入股社员的当前利益，从而在一定程度上影响社员增资入股的积极性。如果公积金过少，公积金制度难以发挥应有的效应，而事实上由于社员个人对公积金不具有独立的可量化的所有关系，在盈余分配时，社员尽可能地将利润在个人中分配，造成公积金提取不足。并且，经过历年积累，公积金的产权主体模糊，而这种集体财产极有可能被社员低效率和无效率地使用。

2.我国农村合作金融制度设计及运行中存在的问题

（1）产权结构复杂。我国农村信用合作社股金构成呈多元化的特征，包括农民股、乡村集体股、信用社职工股、企业法人股及国家股等，农村信用社全体社员、信用社的经营管理者、地方政府、行业主管部门等都是其产权利益主体。多元化的产权结构及多层次的产权利益主体给产权界定增加了一定难度。

（2）产权主体错位。根据1997年中国人民银行发布的《农村信用合作社管理规定》第二条，农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构；农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任；其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。同时，《农村信用合作社管理规定》第三条指出，农村信用社的社员是向农村信用社入股的农户以及农村各类具有法人资格的经济组织；农村信用社职工应当是农村信用社社员；社员以其出资额为限承担风险和民事责任。以上可看出，在法律上明确了农村合作金融的产权主体是农村信用社全体社员，但实际上农村合作金融社员拥有的权利已丧失或有限，国家或集体成为真正的产权所有者。具体体现在以下几个方面:首先，农村信用社社员中，农民由于入股人数众多，人均股金低，导致股权分散，现实中也并未行使管理权；农村信用社职工社员作为农村信用社的经营者，在一定程度上能够行使其他财产权利；农村信用社主任对农村信用社拥有决策权，但并不承担决策成本。其次，县联社、行业主管部门（农业银行、人民银行等）及地方政府对农村信用社拥有一定的财产权利。长期以来我国农村信用社由农业银行或人民银行主管，与合作金融组织产权制度的集体所有制性质相悖，不利于体现社员集体占有、使用的经营关系，造成产权主体虚置，而行业主管部门以及县联社、地方政府等都不是农村合作金融的社员，不投资入股，不可能以出资额为限来承担相应风险和民事责任。

（3）历年积累或亏损缺位。在农村信用社的总资本中，股金约占20%，而长期经营所形成的集体积累约占80%。农村信用社历年积累形成的原因非常复杂，既有国家政策扶持形成，也有国家银行（主要是人民银行和农业银行）支持形成，还有农村信用社现有在职职工和几代职工的劳动积累形成，农村信用社社员股金分红后也形成一定的积累。农村信用社经过几十年的变迁，来源于各方面的历年积累产权关系已变得十分模糊，这部分资本金缺乏人格化代表。同时，农村信用社形成的亏损应该由谁来承担，也始终无法明确。

（4）社员入股动机不纯。农村信用社从成立开始便呈现浓厚的“官办”色彩，初始产权没有体现“入社自由”的合作原则，社员入股带有一定的政府强制性。随着合作金融制度的异化，在实际操作中农村信用社实行了保息分红和自由退股制度，其“入股”实际上已演变为“存款”制度，而社员分散，入股金额低，所获分红较少，因而社员缺乏产权主体意识。社员入股信用社大多是为了求得融资便利和融资成本上的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报，也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩，在此动机下，难以形成独立的产权并与农村信用社建立稳定的利益关系。

（5）股金低。如广州市农信社系统的股本金一般为0.1%左右，较《巴塞尔协议》中对于核心资本充足率应不低于4%的要求相去甚远。在广州市农信社的净资产中，社会股金所占比重很小，占绝对优势比重的是不可分割的集体财产，同社员之间没有现实的财产所有权关系，出现所有者虚置的状况。对社员而言，信用社经营状况如何，对自己的利益影响不大，社员的合作积极性不高，民主管理工作流于形式。

（6）股权改造中出现的问题。“产权明晰”是近年来深化我国农村信用社改革的重要目标之一。但是在产权制度改革中暴露出一些问题，影响了改革的成效。依据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》［国发（2003）15号］，人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付，兑付标准为“产权明晰，资本金到位，法人治理结构完善”。为了获得中央银行发行的专项票据的资金支持，各农村信用社需在短期内增资扩股，以满足中央银行专项票据发行与兑付的条件，因此，许多农信社将增资扩股作为任务进行分配，从理事长、主任到普通员工甚至临时工都有必须达到的大小不等的扩股指标，容易导致虚拟化的资本金。具体表现有:一是将农村信用社老股东以虚拟名字登记入股。二是“以存入股”，即存款化股金，农村信用社以较优厚的入股报酬，吸引客户将存款转为股金入股，如约定投资期限，若不愿意入股，股金可随时转让或转为存款；事先按股金分红并承诺投资期内较高的分红比例；规定存款利率高于同期储蓄存款利率，并免交利息税；存款入股可获得优先贷款权等。三是“以贷求股”，即强制性贷款入股，农村信用社对有贷款需求的农户、个体工商户、企业按贷款金额的一定比例要求先入股再贷款，不入股就不放贷款。一些信用社甚至直接从贷款中扣收股金。其次，入股资金来源并不都是自有资金，造成资本金的非稳定性。一些企业的财务报表显示，其固定资产净额大于其所有者权益，而长期债务基本没有，说明这些企业的固定资产投资已完全超出了其自有资金部分，并已部分占用了生产领域的流动资金，包括短期银行借款也被长期占用。因此，实际上企业向信用社入股的资金也只能是占用生产经营中的各项负债资金。此外，在股权改造中，“大户”入股现象突出，大户占有股份过多易于干涉农村信用社的正常经营，使农村信用社无法顾及普通农户的贷款需求，影响农信社的支农功能的发挥。虽然中国银行业监督管理委员会关于《农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》（银监发〔2003〕12号）对投资股规定了单个自然人投资和单个法人投资的最高比例，但由于某些自然人同时又是企业法人，既以企业名义投了法人股，又以个人名义投了自然人股，合并起来其实际入股金额较大，特别是我国农村宗族势力大，本宗族联合起来大范围入股中小农村信用社，达到操纵农村信用社的目的。

（二）法人治理结构残缺不全，内部人控制问题严重

我国农村信用社的法人治理结构的运行模式是:设立社员代表大会作为信用社的最高权力机构，理事会是其执行机构，信用社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任，理事长可以兼任信用社主任；设立监事会，负责监督信用社的经营管理和各管理层行为等。但这种法人治理结构存在诸多问题。

1.权力制衡机制缺乏

各地信用社按照合作制原则建立的“三会”形同虚设，内部人控制问题严重。一是社员代表大会名不副实，最高权力机构的作用无从发挥。农村信用社在增资扩股中，为获得国家提供的专项票据支持，吸收了大量的入股起点低的“资格股”。由于资格股社员分散，入股金额小，入股目的多为获得今后贷款便利，其民主管理意识淡薄，加之理事会也没有就重大事项实时向社员代表大会进行汇报，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员代表大会难以发挥其应有作用；同时由于本社职员入股集中、金额较大，社员代表大会中相当一部分代表为本社职员包括各分社的主任，因此对理事会难以起到制约作用。二是理事会和监事会的选举制度流于形式。虽然规定理事会和监事会成员由社员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任。但长期以来，在实际操作中理事和监事的人选由上一届理事会提名，再实行等额选举。理事长和监事长由地方政府或上级联社指派，选举已经失去了其本质意义。由于规定理事长可以兼任信用社主任以及理事会对信用社主任无任免权，使理事会对管理层的监督制约失效。同时，信用社监事长也多由联社内部部门负责人兼职，有些农村信用社的理事会、监事会、经营班子甚至是“三合一”机构，决策权、监督权、执行权没有得到有效分离。三是监事会监督失灵。监事会是代表广大社员对信用社的经营管理实施监督的机构，但是如上所述，监事会成员不是由社员选举产生，在实际工作中也就无法代表广大社员的利益。同时它不是一个常设机构，不能定期召开会议，章程规定监事会只能列席理事会，对理事会的决议只有异议、质询和要求复议权，而没有否决权，对理事会成员和信用社主任没有弹劾权，在缺乏必要的制度保障和完善的工作程序的前提下，监事会其应有的监督机构职能作用难以发挥，监督只是一种形式而已。

社员代表大会对理事会和监事会，监事会对理事会和管理层，理事会对管理层均无法形成有效的制约机制，信用社主任拥有事实上的最高经营管理权，不是“三会”监督主任的行为，而是“三会”按受主任的领导，导致严重的内部人控制问题，诱发道德风险。实际上，众多农村信用社内部管理十分混乱，各种违规操作层出不穷，信用社经营风险加剧。

2.激励机制无效

农村信用社在上述权力约束机制无法保障的同时，也未能建立有效的激励机制，经营的效益责任和风险没有与经营者的才能与努力程度挂钩。

3.管理体制倒置

本次改革中，农村信用社管理权由央行下放给省级地方政府，各地纷纷设立农村信用社省联社。根据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［2003］14号）第二条，“省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务”。其实，由于行政领导关系，下级农村信用社都会被迫“自愿”入股上级信用社，作为上级社的股东，按照产权理论，下级农村信用社应该拥有对上级社的管理权，而农村信用社实行的却是省联社管理地区社，地区社管理县联社，县联社管理基层社的管理模式，如图4-2所示。自下而上的组织形式与自上而下的管理模式互相矛盾，由于下级社与上级社可能同为法人，法人管法人，其后果或者达不到应有的管理效果，或者下级社丧失法人地位。

图4-2　农村信用社的组织形式和管理模式

（三）管理制度不顺

1.管理体制的多次变革带来一些负面影响

我国农村信用社管理体制变革大致可分为四个阶段，第一阶段是1958年农村信用社由人民公社管理，属集体金融组织，实质上为人民公社的一部分；第二阶段是1979年正式成为农业银行的基层机构，直属农业银行管理，走上“官办”道路；第三阶段是1996年央行欲恢复其作为独立法人地位的合作金融性质，信用社与农业银行脱钩，归人民银行管理；第四阶段是2003年农村信用社改革试点中国务院提出“信用社的管理交由地方政府负责”，确定“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。管理体制的多次变革虽然都与当时经济形势密切相关，但给经营管理带来许多消极因素和严重后果:一是增加了改革成本；二是造成员工思想不稳定，助长了短期行为，加剧了道德风险；三是阻碍了经营管理水平的提高，制约了业务发展。管理体制的每一次变革都对农村信用社产生了很大的影响，也成为了经营风险的积累过程。

2.本次农村信用社管理体制改革后存在的问题

按照《深化农村信用社改革试点方案》（国发［2003］15号），深化农村信用社金融改革，应重点明确两个问题:一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理，区别各类情况，确定不同的产权关系；二是改革农村信用社管理体制，将对农村信用社的管理交由地方政府管理。改革后农村信用社管理体制仍然存在以下问题:

（1）多头监管问题。本次农村信用社改革后，出现了多重领导，农信社既要听从省级人民政府、省级联社的指挥，又要服从银监会、中央银行的管理，虽然银监会、中央银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》（国办发［2004］48号）中对各级监督管理机构的职责进行了明确分工，但在实际工作中，由于监管信息的不对称，同时各级监管部门之间又缺乏及时的沟通、协调，势必造成三种不良后果，即重复监管、越位监管和监管真空。

（2）地方政府干预问题。首先，地方政府对农村信用社业务经营的干预难以避免。改革方案中要求省级政府要做到既管理好农村信用社，又不干预农村信用社的具体业务经营，在实践中是一个难题。由于地方政府负有帮助信用社清收旧贷、打击逃废债、处置金融风险等方面的义务，这些都涉及农村信用社的业务经营，地方政府出于自身利益考虑，不能排除行政干预的偏好，地方政府将农村信用社作为控制地方金融资源的一个途径，一些专家认为来自地方政府的行政干预是制约农信社发展的最重要因素。同时，对地方政府是否干预了农信社的业务经营也没有一个统一的界定标准。并且，缺乏硬性的约束机制来规范地方政府的管理行为，对过度干预农信社的业务经营造成金融风险的政府也没有相应的处理措施。

（3）省级联社管理范围过宽问题。省级联社是省级政府管理农村信用社的专门机构，在省（区、市）政府领导下，具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。由于地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。由省级联社对县级联社实行行业管理，全省的县级法人信用社众多，有的省份多达一两百家，省级联社管理人员有限，没有精力对每家县级联社实施具体的行业管理和指导。如县级农村信用社超过授权范围的贷款须报省联社审批，省联社不可能对每一笔信贷业务的具体情况进行审批，造成管理不力，由此形成不良贷款，而其责任会在基层信用社与上级机关之间互相推诿，基层信用社可以说贷款是由上级机关审批的，应由上级负责；上级机关又会说这是基层信用社具体经办的，应由基层信用社负责，从而形成最终无人负责的局面。

（4）管理与被管理者关系问题。长期以来，我国农村信用社以乡镇一级为单位，实行多级法人制度，在省联社与县联社之间，县联社与基层社之间，形成管理上的“大法人管小法人”的体制不顺现象。根据中国银监会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见，在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人，原基层社成为县（市）农村信用合作联社的分支机构，有效解决了以往的体制不顺问题。但是其他地区继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制，法人管法人现象仍然存在。同时，由于一些基层信用社自身法人治理结构不完善，作为行业自律组织的县联社实际上成了各基层社的管理者和决策者，监管与自律相混合，信用社外部约束乏力。

（5）地方财力负担问题。此次试点方案中对于农村信用社实际资不抵债部分的50%，通过央行专项再贷款或央行票据来解决，其中采用再贷款方式，省级政府应承担贷款本息的偿还。而另外50%的资不抵债部分由谁负责，方案没有说明，这部分资金着落问题不解决，改革难以达到成效。中央不可能拿出资金来彻底剥离农村信用社历史负债，那么责任便落在新的管理者——省政府身上。由于农村信用社资不抵债数额巨大，给地方政府带来沉重的财力负担，广东省曾经退出试点改革，这是其中重要原因之一，并且地方政府承担责任过多，可能会诱发新的逆向选择。

（四）合作金融法制建设滞后

我国已相继出台了《中国人民银行法》、《银行业监管法》、《商业银行法》、《证券法》等金融法律，为金融业的健康运行，促进国民经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。但专门针对农村合作金融的相关法律却很缺乏，1995年颁布的《商业银行法》以及2004年2月1日起施行的修改后的《商业银行法》分别在第九章附则部分第89条和第93条明确规定:“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。”因此，我国农村信用社目前的适用法律，仍然是《商业银行法》。虽然本次农村信用社改革后，银监会和人民银行可以按照《商业银行法》对农村商业银行实施监管，而改制成农村股份合作制银行和保留下来的按合作制原则加以规范的农村信用社却没有适用的法律。

近几年有关农村信用社改革的政策文件相应出台，如1996年的《国务院关于农村金融体制改革的决定》，1997年中国人民银行颁布的《农村信用社管理规定》，1998年的《关于进一步加强农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见》。本轮改革中，国务院及国务院有关部委、银监会及银监会有关机构根据当前农村信用社实际发展情况陆续印发了一系列改革指导意见、实施方案、暂行规定等文件。这些政策文件都属于部门法规，不具有法律效应。根据法律经济学相关理论，一切立法和司法以及整个法律制度事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，通过法律为市场交易提供强制性的行为规范，减少交易成本，提高经济效率，合理配置资源，促使财富最大化实现。农村合作金融相关法律的严重匮乏，难以理顺信用社内部以及信用社与各级监管部门之间的关系，对违规操作也没有相应的惩治机制，随意性和盲目性很大，严重制约了其发展步伐。