建立现代农村金融制度

四、建立现代农村金融制度

《决定》强调，农村金融是现代农村经济的核心。《决定》指出，要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

（一）我国农村金融取得的成就及存在的问题

改革开放30年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，与之相适应的农村金融体系也初步建立，特别是2003年以来，中央进一步加大了农村金融的改革力度和建设步伐，农村金融改革取得重要进展，农村金融服务水平显著提高。

一是深化农村信用社改革取得明显成效；二是调整改革农业发展银行职能；三是农业银行改革取得突破；四是组建了邮政储蓄银行；五是多种形式农村小额信贷业务和组织的金融创新工作稳步推进；六是农业保险试点工作积极推进，农产品期货市场进一步发展；七是农村地区信用体系和支付体系建设不断改善，开展了农民工银行卡特色服务。

同时，进一步加大了对农村金融的政策扶持力度。近年来，为支持农村金融改革发展，中央出台了一系列扶持措施，其中对农村信用社就有发行央行票据1656亿元化解历史包袱，给予支农再贷款支持，实施较低的存款准备金率，实行优惠税收政策等。此外，还有对农村扶贫贷款给予政策贴息，对农业银行实施不良资产剥离等措施。这些政策措施为促进农村金融机构健康发展和提高支农服务水平发挥了积极作用。

经过多年的改革与发展，我国形成了商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，银行、证券、保险、期货、担保、典当等机构种类丰富，存款、贷款、汇兑、支付结算、保险、证券、期货业务品种比较齐全，基础设施不断完善的农村金融体系。截至2007年年末，全国县域金融机构网点12.4万个，从业人员约150万人，存款余额9.1万亿元，贷款余额5.3万亿元。从国际比较来看，我国农村金融不落后，特别是农业贷款占国内生产总值的比重和农户贷款覆盖率两项重要指标，与其他国家相比，我国处于较高水平。

在取得显著成就的同时，我们也必须清醒认识到，农村金融仍然是我国整个金融体系中的薄弱环节，农村金融对“三农”的服务仍有许多不足，农村金融在现代农村经济中的作用远未发挥。一是与城市相比，农村金融供给不足。机构网点覆盖率低，部分农村地区金融网点出现空白；竞争不充分，新业务不多，与农村金融的多元化需求形成强烈反差；农业保险和抵押担保发展滞后，缺乏引导信贷资金流向农村的有效机制。二是农村金融风险仍然偏高。农村金融机构公司治理和内部控制不完善，不良贷款率高，农村信用体系建设和金融生态环境亟待改善，高利贷、非法集资有抬头趋势。三是农产品期货和农业生产保险支持下的订单农业发展不足。发展订单农业是促进农业信贷增加和农村经济发展的有力抓手。由于期货定价比重较小，农业保险覆盖率低，特别是农业再保险和巨灾风险分散机制尚未建立，订单农业处于探索阶段。

（二）加快新农村金融体系建设

正如金融是现代经济的核心，农村金融是现代农村经济的核心。现代化的农村金融应当具有完善的服务体系，应当服务于社会主义新农村建设的全过程，应当为“三农”提供全面的金融服务。一是为农民提供全方位的金融服务，包括存款、汇款特别是农民工汇款、人寿保险、医疗保险、信用卡、生源地助学贷款等，还应提供储蓄以外的、适应农民水平的其他投资品种。二是为农业生产和流通提供有效金融服务，特别是给予有力的流动资金支持。三是为农业和农民提供风险管理的金融服务，如期货（包括远期中的化肥期货）、保险（特别是气候、巨灾、病虫害保险）。四是为支持农业开放提供金融服务。充分利用两个市场、两种资源，支持农业引进来、走出去，在劳动和技术密集型农产品出口、紧缺类农产品进口方面发挥金融的服务功能，促进农业生产。五是为土地投资、水利设施、防灾减灾、农产品开发、农业科技等投资活动提供金融服务。随着时代的进步，农村金融服务也会向更高层次发展，比如向农业科技，特别是在转基因技术的投融资机制建设方面，提供大力的金融支持。各类金融机构都要积极支持农村改革发展，为建设这种与现代农村经济相适应的农村金融制度，当前需做好以下几个方面的工作：

1.放宽准入政策

要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，建立和完善适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续、低成本的农村金融服务体系。

当前我国农村金融服务的一大问题是，由于监管和准入标准高，符合农村金融需求的金融机构不能及时设立；另一方面，现存农村金融机构中有部分经营失败后市场退出，而市场补充却不能及时跟上。这是造成我国农村金融网点不足的一个重要原因。因此，要加大改革创新力度，调整和放宽农村金融机构市场准入政策，降低准入门槛，完善农村金融服务网络，优化农村金融基层网点布局，解决农村金融服务不足的问题。

适应农村经济、农业发展和农民金融服务多元化的需求特点，要规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。积极探索贫困地区农村金融服务的有效途径，积极支持涉农机构跨区域兼并重组、出资设立新型农村金融机构及其分支机构。同时，应当允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。此外，要规范和引导民间借贷健康发展。

2.坚持三结合

要加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。发展商业性农村金融，就是为“三农”提供的金融服务要价格合理，把商业性金融与政策性金融彻底区分开来；就是要求农村金融服务具有可持续性，建立农村金融和农业经济的共生关系；就是要形成一种农村金融与“三农”持续互动的良性机制。发展农村合作性金融机构，就是要探索建立新型的农村合作金融机构。发展政策性金融，就是要确保国家意图的贯彻实施。

建设商业性、合作性、政策性三结合的农村金融体系，不仅适用于信用体系和存贷机构建设，保险机构的建设同样适用。农村保险体系建设也是要以商业性为主，包括在病虫害、疫情、人寿、医疗保险等方面，都要大力发展商业性保险。同时，合作性保险要做有力的补充。此外，政策性保险，特别在巨灾保险方面，要起到关键性作用。

3.达到四点要求

农业银行、农业发展银行、农村信用社等农村金融机构要达到“资本充足、功能健全、服务完善、运行安全”的四点要求，这与党的十六届三中全会对全国金融机构成为“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”的改革要求是一致的，都强调要充实资本实力，提高抗风险能力；强调安全运行，保持经营稳健；强调完善服务功能，提高服务质量。对于农村金融组织，还特别强调要健全服务“三农”的功能。

4.加大政策支持力度

加大对农村金融政策支持力度，拓宽农村融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。

当前我国农村经济基础薄弱，农业比较效益低，农民金融实力小，然而，农业的战略产业地位不会改变。因此，如何进一步加大对农村金融的政策支持力度，疏通融资渠道，引导更多资金投向农村，促进农业和农村经济发展，意义十分重大。

财政政策方面，要进一步加大财政杠杆的作用，通过贷款贴息、担保、税收减免等措施，引导和带动更多商业性信贷资金投向农业和农村；支持农村信用社提高服务能力；促进农业保险发展，特别是建立有效的巨灾风险分散机制，引导社会资金支持农业生产。

货币政策方面，中央银行运用包括支农再贷款、农村金融机构执行较低的存款准备金率、允许农村地区存贷款利率适当上浮等多种货币政策工具，积极引导信贷资金流向农村；提供多种工具和政策指导，引导邮储资金支持农村经济发展；给予农业发展银行再贷款和发行金融债便利，支持农村流通体系建设和发展农业生产；通过支持进出口行，支持我国在农业项目上的引进来和走出去。

（三）各类机构在农村金融领域中的功能

1.农业银行

坚持农业银行为农服务的方向，强化作用，落实责任，稳定和发展农村服务网络。

农业银行作为服务我国城乡两个市场的一家大型国有商业银行，在我国金融体系服务经济社会发展、服务“三农”中占有重要地位。通过深化改革，进一步强化农业银行为“三农”服务的市场定位和责任，巩固和发展在农村地区的网点和业务，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，积极为县域地区骨干企业、农业产业化企业、龙头企业、中小企业、个体工商户以及农户提供零售金融服务。同时，支持农业银行为农村信用社、社区银行、村镇银行、小额贷款公司等农村金融组织提供金融批发业务。按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的方向进行股份制改革后，农业银行将继续保持其在农村金融体系中的骨干和支柱地位。

2.农业发展银行

拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中的长期信贷支持。

农业发展银行是农村政策性金融的主要载体。2004年7月，国务院决定农业发展银行要坚持做好粮棉油储备贷款的供应和封闭运行管理。在此基础上，根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围。此后，根据银监会的批复，农业发展银行业务范围逐步扩大到支持农林牧副渔生产、流通和加工转化贷款，农业科技贷款，农村基础设施建设、农业综合开发和农业生产资料贷款，农业小企业贷款等更广泛的农村经济领域，支持“三农”和社会主义新农村建设的能力显著增强。农业发展银行的资金来源也适当拓宽，开始市场化发债筹资和通过开办同业拆借、组织企业存款、与邮政储蓄办理协议存款等方式的市场化融资，降低资金成本，增强支农能力。

农业发展银行将通过深化内部改革，完善功能定位和运作机制，改进服务，拓展支农领域，加大对农业开发和农村基础设施建设中的长期信贷支持，进一步发挥政策性金融的支农作用。

3.农村信用社

健全农村信用社治理结构，保持县（市）法人地位稳定，发挥为农民服务的主力军作用。

农村信用社是为“三农”服务的主力军。农村信用社主要面向镇、乡、村、农民提供金融服务。2003年以来，通过发行专项票据，推动农村信用社完善公司治理，转换经营机制，农村信用社历史包袱初步化解，正向激励机制得以确立，新的管理框架基本形成。目前，农村信用社资产质量明显改善，盈利能力明显提升，支农资金数量明显增加，可持续性经营能力明显提高。

要进一步鼓励农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，坚持为县域和农村提供零售金融服务的方向。坚持因地制宜、分类指导的原则，完善农村信用社的产权制度、组织形式和内控机制。维护和保持县（市）联社的独立法人地位，省级联社主要履行行业管理、指导、协调和服务职能，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组和联合，人为将农村信用社做大或法人层级做高。

4.新型农村金融组织

规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行。大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融人资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。

新型农村金融组织是农村金融体系的有益补充。发展新型农村金融组织，有利于解决农村地区金融机构网点覆盖率低、竞争不充分的问题，有利于弥补部分地区农村金融服务空白和低成本金融服务不足的问题，有利于促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的金融服务体系，有利于改进和加强农村金融服务。

目前，小额贷款公司、村镇银行、贷款子公司和农村资金互助社等新型农村金融服务机构试点进展顺利，发展势头良好。其他各种形式的新型农村金融机构也正在探索之中。农村信用社推广的农户小额信用贷款和联保贷款取得良好的经济效果和社会反响，其他类型金融机构发放的小额信贷迅速跟进，小额信贷模式不断创新。为完善支持小额贷款组织发展的法律环境，有关部门正在起草《放贷人条例》。农村小型金融组织的融资渠道逐步拓展。引导民间借贷健康发展正在不断探索。

5.邮政储蓄银行

邮政储蓄具有覆盖城乡网点面最广、交易额最多的个人金融服务网络，其中超过2/3的网点和业务量都在县及县以下地区，在金融服务方面发挥着重要的作用，包括为农民储蓄、汇兑和支付结算等基础服务方面提供了很大的便利。批准组建邮政储蓄银行后，邮储今后可以进一步扩大涉农业务范围。第一，继续发挥邮储银行在农民存款、汇兑、支付结算方面的传统优势。第二，邮储银行在引导农民工汇款等农村额外储蓄资金投入“三农”方面发挥作用。由于农业生产率不高，大量农民工外出打工赚钱并通过邮储汇回农村，资金沉淀在邮储银行。通过为农村信用社、农业发展银行提供资金支持的方式，邮储银行将这些农民工汇款转化为农村建设资金。第三，充分利用邮储银行点多面广的优势，建立符合“三农”需求特点的零售业务经营体系。目前已经做了些农村保险代理等代理性业务和简单的信贷业务。下一步，邮储应当积极探索新的农村金融服务业务模式，为“三农”提供更强有力的金融支持。

（四）需要关注的几项新政策

1.农业银行改革

按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的改革总体要求，农业银行改革稳步推进，各项改革准备工作进展顺利。借鉴中行、建行、工行股份制改革的成功经验，农业银行改革也将包括处置不良资产、补充资本金、股份制改造、适时引进战略投资者和择机上市等几个步骤。农业银行改革的关键在于，能否把坚持服务“三农”方向和建立现代金融企业制度紧密结合起来。经过探索，初步明确了建立事业部制管理体制的改革方案。

事业部制改革，就是要紧密围绕社会主义新农村建设和县域经济发展中的金融需求，探索下沉决策重心，建立事业部一级的权、责、利相结合的单独核算、自我约束机制。原则上，对农业银行全部县域支行实行事业部制管理，国家扶贫开发工作重点县、省定扶贫开发工作重点县、产粮大县、产棉大县等地区的县支行应作为事业部的核心组成部分。事业部比传统的分支行拥有相对独立的经营自主权，将“三农”和县域信贷业务审批权下沉到县域机构，简化业务流程，缩短决策链条，加强内控，提高服务效率和质量。鼓励事业部加大面向基层、面向县域、面向经济欠发达地区的金融服务，保证更多的信贷资源配置到县域经济与“三农”。

农业银行改革，最终要达到全面改进“三农”金融服务的目的。一是加大对“三农”信贷支持力度。遵循商业可持续原则，加大对农民生产生活、现代农业、农村基础设施、农村中小企业等方面的信贷支持，改进授权授信机制，优化信贷业务流程，提高信贷服务效率。二是创新“三农”金融产品服务体系。加大银行卡、代理保险、理财等产品在农村地区的推广力度，为广大农民提供方便快捷、简单易用、成本低廉的新型金融服务。三是改进农村金融服务方式。巩固并发展农村服务网点，大力推广自助银行、电话银行、网上银行等新型服务方式，提供代理和流动上门服务，有效扩大“三农”金融覆盖面。四是探索扩大“三农”金融服务渠道。发展农村保险、农业金融租赁，多渠道探索服务“三农”的新途径。

2.社区再投资

《决定》指出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。这就要求农村地区的金融机构要为当地发展服务。通过社区再投资，县域内的银行业金融机构将其在本地区吸收的存款资金投入到其较为了解的当地市场，这对于繁荣欠发达地区农村经济，缓解资金从欠发达地区流向发达地区发挥了积极作用。

值得注意的是，过去那种认为农村金融服务赔钱的错误认识需要尽快扭转。实际上，只要把农村金融服务定位好，按照商业可持续的原则办好农村金融是完全可以盈利的，也为农村经济和农村金融机构发展带来很好的机会。

3.治理结构和风险管理

农村信用社在公司治理和风险管理等方面问题比较突出，表现在：股东的权责机制不明晰，透明度低，公司治理结构不完善，省联社及其派出机构与辖内县联社“一级法人”社之间的关系尚待理顺；资本充足率低，拨备不足，会计标准低，抵御风险能力弱；激励约束机制和内部监督机制不健全，内控薄弱；市场退出机制和及时校正措施缺乏，存在道德风险等。改进公司治理和加强风险管理，可以促使农村信用社健康发展，有利于保持农村金融稳定。

4.大力发展小额信贷

农村信用社发放的农户小额信用贷款和联保贷款是我国当前小额信贷的主体。农户小额信用贷款，是根据农户的经济状况和信用程度，在核定的额度和期限内，向农户发放的不需抵押的贷款，具有手续简便、利率优惠的特点。联保贷款是对联保小组成员提供的贷款。联保小组由居住在信用社服务辖区内有借款需求的、没有直系亲属关系的5至10户借款人自愿组成。农户联保贷款的主要用途及安排次序先是种植业、养殖业等农业生产费用贷款，然后是加工、手工、商业等个体工商户贷款。截至2007年年末，获得农村信用社农户小额信用贷款和联保贷款的农户数达7819万户，约占全国2.3亿农户总数的33%。人民银行对此给予了再贷款支持，取得了良好的经济效果和社会反响。

在小额信贷和联保贷款模式的基础上，农村信用社积极发展了包括信用互助形式在内的多种小额信贷创新，在有效控制和防范风险的基础上扩大信用贷款发放。探索完善了扶贫贴息贷款管理模式。此外，邮政储蓄银行、新型农村金融组织等机构在商业可持续的基础上也大力拓展了小额信贷业务，开发出符合当地需求的多样化的小额信贷产品。

5.引导民间借贷健康发展

农村地区民间借贷较为普遍。民间借贷具有关系型信息的天然优势，可以利用财务报表等以外的信息，大幅度减少借贷双方的信息不对称。民间借贷在一定程度上满足了正规金融难以涉足或供给不足的中小企业和农村地区的资金需求，是正规金融的有益补充，有利于形成多层次信贷市场，满足各类市场主体的融资需求。民间借贷一般不具有货币放大效应，对宏观调控效果影响有限。对合理、合法的民间借贷应予以保护，并进一步研究完善相关政策，促其健康发展；对其他投资咨询公司、担保公司等机构的民间借贷活动，要依法加强监督和引导，促其规范发展。同时，应注意到，民间借贷具有自发性与分散性的特点，对其风险和问题也需要引起重视，对非法金融机构和洗钱、恐怖组织等非法金融活动和以诈骗敛财为目的的或具有投机性质的合会及非法集资行为，要及时进行司法介入，严厉打击。

6.农村担保抵押创新

扩大农村有效担保物范围，加快建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，有利于提升农户和农业企业的信用等级，有利于金融机构控制信用风险，有利于扩大农村信贷的供给。

关于信贷担保，可考虑鼓励有条件的地区由政府出资、农民和农村企业参股，成立符合现代企业制度的担保基金或担保公司，带动各种担保机构的发展。

关于扩大农村有效担保物范围，可考虑鼓励金融机构积极试点，按照因地制宜、灵活多样的原则，试点探索发展符合农村实际的各类抵（质）押贷款，并在试点的基础上，简化规范业务流程，建立健全抵（质）押担保物品的评估、管理、处置机制，制定和完善农村贷款抵（质）押管理办法。原则上，凡法律没有禁止、物品权属清晰、风险可控、可用于贷款抵押担保的各类动产和不动产，都可进行试点。

7.发展订单农业

发展以农产品期货和农业生产保险为支撑的订单农业是农村金融制度建设的一个关键环节。农产品期货价格是农业订单价格形成的重要参考。通过对订单的气候性（等）损失做保险，易于实现以订单做抵押担保，可有效降低农村金融机构的信贷风险，有利于扩大农业信贷和促进农村经济的发展。此外，订单农业能够有效稳定农业生产和促进农产品供求平衡，有助于推进农产品生产的标准化和规范化，改进农产品流通体制。

加强农产品期货市场建设，发展农产品期货，有助于形成合理的农产品定价机制，是订单农业价格形成的基础。近年来，我国农产品期货市场规模不断扩大，交易品种扩大到小麦、玉米、大豆、棉花、白糖、豆油等六个品种；交易量持续增长，成交金额年均增长率达30%以上，2007年达17.35万亿元。期货市场价格逐渐成为相关现货贸易定价基准的重要参考，在引导农户调整种植结构、促进农业生产方式转变上发挥了积极作用。同时，期货市场可以引导农产品收购和加工企业利用农产品期货套期保值，避免农产品价格波动的市场风险，也降低了农业贷款的系统性风险。此外，保护农产品期货价格与保护现货价格相比，更有利于政府实现有效支持农业的目的。

8.加快发展农业保险

发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

作为农村金融体系的重要组成部分，农业保险对保护农业生产、保障农民利益、加快社会主义新农村建设发挥重要作用。除了作为订单农业支撑的农业气候性、病虫害等农业生产性保险外，符合农村和农民需求的健康、人寿、财产等各险种也应在商业可持续基础上加快发展。当前，我国已有28个省（区、市）采取多种形式、多种渠道试点发展农业保险，2008年上半年，农业保费收入43.7亿元，增长迅猛。

在前期试点的基础上，要认真总结经验，进一步加快发展农村保险事业，扩大保险范围和保险对象，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。首先，积极发展洪水、干旱等面积广、影响大、灾害频繁的专项巨灾保险，加快建立全国范围的政策性农业保险网络和农业保险基金。其次，积极支持专业性保险公司的发展，积极促进商业性保险机构的发展，鼓励引导商业性保险机构到农村地区设立机构、开展业务，开发适合农村需求的各类保险产品，探索建立多层次、多主体的农业保险网络。再次，健全再保险市场体系。探索建立政策性农业再保险机制。采取财政补贴、税收优惠等有力措施，鼓励各类商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持，建立有效的巨灾风险分散机制。