农村商业银行制度创新

第一节　农村商业银行制度创新

一、农业银行产权制度改革

农业银行通过股份制改造明晰产权，优化产权结构。

（一）股份制改革的意义

“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”是现代企业制度的基本特征，而产权清晰是其中的核心部分，是实现后三个制度安排的前提和基础。产权制度的完善是建立现代商业银行制度的基础环节，在此基础上才能建立符合现代企业制度要求的公司治理结构。我国国有商业银行现行的产权制度极不健全，产权主体虚置、产权结构单一，所有者缺位与越位现象并存，导致委托-代理关系模糊、激励与约束功能失效，非但不能通过产权自由流动来提高资源配制效率，反而由于产权保护性差，无法避免其他经济主体的侵犯。因此，农业银行产权制度改革势在必行，其产权改革的重要途径便是进行股份制改造。从全球范围看，世界1000家大银行中，绝大部分都是股份制银行，排名前50位的商业银行中除了中国四大国有银行外，都是股份制银行，且都是上市公司。股份制改造通过吸收一部分法人和个人成为股东，实现多元产权结构，国家不再是唯一的出资人与风险承担者，金融风险转为由多元投资主体共同承担。同时，多元化的产权更有利于所有权和经营权的分离，商业银行在经营管理中也增大了来自法人和个人等出资人的压力，而上市使金融资产实现自由交易，迫使银行及时公开披露相关信息，接受社会公众的评价监督。这种内部出资人与外部市场的压力有助于农业银行建立较完善的法人治理结构和符合市场化要求的金融企业制度。此外，股份制拓宽了资本金补充渠道，能迅速扩大资本规模，保证资本增加的连续性和稳定性，有效解决国有商业银行资本充足率不足的问题。

（二）积极创造股改条件

我国《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出，“十五”期间将“对国有商业银行进行综合性改革，有条件的国有独资商业银行可以改组为国家控股的股份制商业银行，建立风险防范机制，提高竞争能力”。经国务院批准，2003年12月16日中央汇金投资有限责任公司成立，并于12月30日动用450亿美元外汇储备（央行资产）注入汇金投资公司，通过汇金投资公司持有中国银行、中国建设银行的全部股份的方式，完成了对中国银行和中国建设银行各225亿美元的注资，由此启动了国有商业银行股份制改革试点。目前，中行、建行股份制改革试点工作已取得初步的、阶段性的成果:累计核销损失类贷款1993亿元人民币，通过公开拍卖的形式，建行和中行2787亿可疑类不良资产出售给信达资产管理公司；通过发行次级债，增强了资本金实力，提高资本充足率。财务重组后，财务状况有了显著改善，截至2004年年末，中、建两行不良贷款率分别为5.12%和3.7%，不良贷款拨备覆盖率分别为71.7%和69.9%，资本充足率分别为8.62%和11.95%，上述指标均已接近国际先进银行的平均水平；2004年8月与9月分别成立了中国银行股份有限公司和中国建设银行股份有限公司，并进行公司法人治理结构改革。2005年10月27日，中国建设银行在香港联合交易所正式挂牌上市，股票名称“建设银行”，成为首家实现公开发行上市的中国国有商业银行。

在中行、建行股份制改革工作取得重大进展的同时，应认真总结其试点工作经验，积极创造条件，推动工行和农行的改革步伐。就农业银行而言，资产质量低下是其股份制改革的主要制约因素，无论是资本充足率还是不良资产率指标，农业银行都不及其他三家银行，因此，必须摸清家底，全面了解农业银行全行的非信贷资产及信贷资产的风险状况，按五极分类法分类归结不良资产，真实反映不良资产的实际形态，对正常类和关注类贷款中应该反映而没有反映的不良贷款，逐笔清查，逐笔认定，逐笔反映，并加大不良资产的清收处置力度。应注意的是，控制银行贷款规模盲目扩张，促使不良贷款比率下降不能依靠扩大信贷总量，做大“分母”的“技术处理”方法。同时积极开展人力资源管理综合改革、调整优化网点布局等内部机制改革，在此基础上，争取得到政府的支持，在国家政策扶持下，通过注资、发行次级债、剥离、注销等方式消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，改善银行的财务状况。

（三）股份制改造方案设计

2002年，全国金融工作会议明确提出，推进国有商业银行的综合改革是整个金融改革的重点，具备条件的国有独资商业银行可以改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市，从而确立了国有商业银行“公司化、股份制、上市”三步走的战略。

首先，关于股权结构问题。在产权主体方面，允许各种投资主体投资，农业银行通过有计划、有步骤地吸收法人股、个人股和外资股，建立“国家、法人、个人、外资”多元化的股权结构，稀释国有产权，克服单一产权结构下，缺乏多方利益主体相互制衡、相互博弈的有效激励与约束机制不足的缺陷。

在产权改革中，如果仅仅多增加一些国有法人股，改革是不彻底的，因为这些法人股仍属国家性质，在实质上对国有控制方形成一种软约束，无法真正达到改善治理结构的目标。广泛吸收民营资本成为主体，是农业银行产权改革的主要途径。而境外战略投资者的引进是其必由之路。战略投资者（Strategy Investors）是指与发行人业务联系紧密、以谋求长期战略利益为目的、持股量较大且长期持有、拥有促进发行人业务发展的实力并积极参与公司治理的法人投资者。与一般法人投资者相比，战略投资者是一种积极持股者和安定性股东，其持股的稳定性更强、集中度更高，可使农业银行的融资环境得以改善。而战略投资者积极参与公司治理，也可促使农业银行按照国外标准制定经营机制、激励和约束机制、改革人事制度以及按照国际会计准则建立透明的财务信息。同时，战略投资者带来了先进的经营理念，有助于农业银行金融产品的创新、专业人才的培养和经营管理水平的提高。并且，境外战略投资者的参与也使农业银行的投资价值得到提升。

在个人股中，增加农业银行内部职工持股是员工参与公司治理的一种有效途径。20世纪60年代末70年代初，美国开始在各类公司中推行“员工持股计划”（Employee Stock Ownership Plans，简称ESOP）以来，这一股权结构方式被西方诸多企业采用，职工可以通过养老基金、股票期权计划和合作分享所有权计划等取得本公司的所有权，调动了职工参与企业经营决策的积极性，有利于对企业形成有效的约束机制。

农业银行多元化的股权结构中，各投资主体股权占比情况又如何呢？过于分散的股权必然导致“搭便车”现象的产生，难以形成有效制约；而过于集中的股权结构（不论是国有资本还是民营资本的集中）容易产生内部人控制问题。从当前实际情况来看，对农业银行等国有商业银行进行股份制改造，仍应坚持国家控股。国家资本控制有两种形式:绝对控股和相对控股。绝对控股即国有股权达到商业银行总股本的51%以上，相对控股指国有股权占整个商业银行股本的50%以下。目前建设银行与中国银行国有股占比为100%，这种100%的绝对控股与原来的国有独资商业银行无本质区别，仍旧难以形成权力制衡机制。鉴于农业银行为三农服务的特殊性质，在股改初期阶段仍可采用绝对控股模式（绝对控股并不强求国有股权占总股本的100%），待时机成熟再逐步减持，实行相对控股。由于股权分散，国有资本仍然处于控股地位，国有股东和其他股东一样按出资比例进入企业法人治理结构，选派董事、监事，按“同股、同权、同利”的原则行使股东权利，并对所持股份承担有限责任。随着农业银行大量民间资本和海外战略投资者的进入以及发股上市，可以引进“黄金股”制度。金股制由英国首创。20世纪80年代，英国撒切尔政府对国有垄断企业实施大规模民营化。为使一些关系国计民生、国家安全的国有企业不完全失控，即由政府或财政部持有价值1英镑的1股特别权益股，其余股份全部实行非国有化；特别权益股虽然只有1股，但赋予了政府对企业决策的特别否决权，如果公司管理层欲实施大规模并购，或者某个大股东决定出售、转让其股份，都要经过“黄金股”持有者的最终同意。通过黄金股等特别股权制度安排对企业某些决策及行为进行控制，不同于一般的股权控制。农业银行通过采取“国家黄金股”形式，达到以少数国有股实现对商业银行的控股。但这种特权不能滥用，只有在关系到危害国家利益等重大问题时才能发挥作用，否则不能充分发挥其他股东对银行的监督作用。

其次，关于上市模式问题。农业银行上市有两种模式可供选择，即整体上市和分拆上市。整体上市方案是指对农业银行的全部资产进行股份制改造，进而实现业务整体上市。而分拆上市是指选择农业银行几家优质分行的资产和业务单独分拆上市，原农业银行成为股份制上市银行的国有股股东，同时直接管理未被剥离的存续银行的业务，对这部分分块重组改制，而后逐步将有用的核心资产注入上市银行。从农业银行目前情况来看，由于不良资产和资本充足率的困扰，短期内整体上市难度较大，而分拆上市虽然难度相对较低，但分拆上市后母银行作为上市银行的控股股东和董事会的主要成员，容易干预上市银行的市场化运作，影响其治理结构的完善，使公众产生不信任感。优质资产剥离后剩下的部分重组改制愈发困难，上市银行在开展业务时必须利用国有商业银行原有的庞大业务网点和网络资源，不可避免地要发生复杂的关联交易和同业竞争问题，有可能使国有商业银行的存续部分面临更大经营压力，使国有商业银行的整体改造成为一个极为漫长的过程。分拆上市也丧失规模优势，使农业银行在市场上与国外金融机构及本国商业银行竞争时处于不利地位。因此，农业银行不应急于分拆上市，以“圈钱”为目的。在股份制改造中，建立起完善的公司治理结构和科学的内部经营机制，增强竞争能力和风险控制能力才是其真正的目标。应积极创造条件，待时机成熟，实现整体上市。从长远来看，整体上市有利于发挥农业银行覆盖全国的网络资源优势，从而形成一体化服务网络，体现农业银行的完整性和品牌化实施战略，在市场上树立起良好的形象。有利于农业银行内部优势互补，达到均衡发展的目的，并最终促进区域经济的共同繁荣与发展。

（四）超产权理论的启示

超产权理论（Byond Property-ringht Argument）是由英国经济学家马丁（Martin）和帕克（Parker）和澳大利亚经济学家泰腾郎（Tittenbrun）等人创建的。Martin和Parker（1997）在对英国各类企业私有化后的经营绩效做了广泛的比较后发现:在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高，而在垄断市场上，企业私有化后的平均效益并无明显改善。Tittenbrun（1996）在大量分析有关产权与效益的文献后也发现企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞争程度有关。超产权理论的主要观点是:企业经营绩效与产权的归属变化没有必然联系，而与市场竞争程度有关系，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高。

关于我国国有商业银行改革取向问题，多数学者坚持传统产权理论（Property-ringht Argument），认为剩余索取权以产权清晰为基础，因此，产权归属是决定银行经营绩效的根本性因素，而私有企业的产权激励和效率比传统的国有企业强，对公有产权实施私有化是赋予国有企业竞争力的唯一出路。于良春和鞠源（1999）等一些学者则依据哈佛学派的SCP分析框架即“结构—行为—绩效”（Structure-Conduct-Performance）理论，指出我国银行业改革应重在行业结构调整，并提出放松银行准入管制的建议。林毅夫、李永军（2001）从中小企业与国有商业银行在信息、规模上的不对称引致中小企业融资难的角度，指出银行业的结构性问题，提出放松行业准入与营造充分竞争的贷款供给市场应是国有商业银行改革的重点。

根据众多学者的理论及实证研究，可得出的结论是:①产权与超产权不是完全对立的两个概念，超产权理论是在产权理论的基础上发展起来的，它们可以是互补的关系。就我国实际情况分析，虽然国有商业银行的实现社会福利最大化的目标与私人股份制银行通过公司股票价格最大化来满足所有者利益的目标同样要求以低成本实现高利润，但由于国有银行产权结构的单一，产权具有不可交易性，缺乏“用手投票”和“用脚投票”的监督机制，难以发挥资本市场的信息监控功能，同时也缺乏所有权的争夺机制产生的激励效应。因此，目前我国国有银行进行产权改革，通过产权清晰化、多元化，发挥产权激励功能是有着重大意义的。②清晰的产权只是为国有银行的发展道路提供了一个基本前提，扫除了有关制度障碍。清晰的产权并不一定带来资源的有效配置，提高国有商业银行效率还有赖于市场竞争机制的建立及有效运作。根据产业组织理论，垄断者在获得垄断价格的同时会导致社会福利净损失。银行结构越集中，即少数几家大银行占据市场份额越大，银行的垄断权力也越大，就越易于设定对自己有利的价格，例如提高贷款利率、降低存款利率和提高服务佣金，如此造成资源配置的低效率和社会福利的减少。要解决国有商业银行垄断低效问题，关键是建立市场竞争机制。市场竞争机制不仅通过优胜劣汰法则为国有银行提供持续创新的动力，而且还通过消除或者降低委托方和代理方之间的信息不对称程度来推动国有商业银行优化治理结构。③在消除银行业垄断性的市场结构的同时，农业银行需要建立完善治理结构以期在市场上具有竞争优势。

二、农业银行组织制度创新

（一）机构层次缩减

农业银行外部组织结构的改革包括两部分，一是分支机构、营业网点的撤并，实现横向布局的调整；二是纵向管理层级的调整，以减少委托—代理的层次。这两条线是相辅相成的，共同实现组织结构扁平化的管理，使农业银行获得较大的效率改进。

1.“扁平化”管理的原则

2002年4月央行发布《中国人民银行关于中资商业银行市场准入管理有关问题的通知》，通知规定各国有独资商业银行和股份制商业银行应逐步减少分支机构层次，提升分支机构功能，并提出各中资商业银行要以“总行—分行—支行”的机构层级模式为目标，加大分支机构精简力度。这以后，各商业银行积极开展了“扁平化”管理的改革，将管理组织结构从高耸的“金字塔”形变成扁平的“矩阵”形，使国有商业银行从原先量的扩张转向质的优化上来，有利于减少管理层次，提高经营效率，增强竞争能力，同时，“扁平化”的改革也是符合国际惯例的。但是一些银行在调整分支机构时陷入误区，改革没有取得应有的效果。农业银行应根据经济发展和市场需求，结合自身管理控制能力来设置和调整分支机构，在“扁平化”改革中应坚持“适当性、有效性及营利性”的原则。首先，层次简化幅度适当，一个地区金融机构的总量与层次是由当地金融业务总量决定的，而金融业务量又由当地经济发展水平决定，因此，农业银行在布局分支行时切忌一视同仁，应充分考虑当地经济发展现状、前景及金融同业的存量情况，因地制宜、合理布局。其次，注重提高经营管理效率，这是扁平化经营管理的主要目标。但是由于管理层次的简化，管理控制职能上移，上级行对下级行或营业网点的管理控制距离拉长，信息反馈难免失真，管理控制的难度加大，因此，在调整分支机构、确定每一层级管理半径时应使其与管理者能力和计算机信息网络技术的发展相适应，保证管理安全有效。最后，体现经济效益和社会效益相结合，农业银行作为现代化的商业银行，其经营目标就是追求利润最大化。实行扁平化管理，对内致力于减少管理层次、管理环节和管理人员，调整优化经营管理人员结构比重，强化经营职能，降低管理费用，同时对外通过客户营销路径的缩短和通道的扩充，提高工作效率，增强市场竞争能力，吸引更多优良客户，扩大盈利水平。而另一方面，农业银行收缩机构网点时应充分考虑社会效益，不能完全抛弃服务“三农”的责任。

2.“扁平化”管理的实施

长期以来，多层次的组织架构，导致农业银行低效率运营，而为数过多的机构网点，致使上级行管理“半径”过长，也降低了其管理效率。根据国际先进银行的通行做法，在总行管分行的高层次上，总行的管理半径通常为5～10个分行；在分行管支行的中低层次上，分行的管理半径通常为15～30个支行。就农业银行而言，首先，应取消二级分行的管理层次，在农业银行的“扁平化”改革中，有人提出以二级分行作为基本经营核算中心，扩大二级分行的管理宽度，压缩撤并县级支行。但是由于我国农村幅员辽阔，地市二级分行与“相对独立核算”的农村营业所相距较远，加强了信息的不对称，内控管理容易失效，若要加强管理，必须相应增加二级分行的管理人员。可见，二级分行人员的增加在一定程度上抵消了县级支行因机构压缩减少的人员，同时，从一些地方已实施“扁平化”管理的二级分行来看，仍以支行为单位派驻信贷、财会监管人员和信息安全员，县支行在实际中仍然起到直接管理层的作用。因此，“扁平化”恰恰应取消二级分行的管理层次，实现省分行对城区、县域支行的“直通式”管理。

其次，压缩撤并县级支行，达到降低成本，提高效率的目的，但力度不应过大。农业银行与其他三家国有商业银行相比，在大城市拓展大的优良客户处于弱势地位，其品牌优势在县城:农行人员网点多、存款多，实力最雄厚，形象也最好，因此除了有选择性撤销和收缩经济不发达地区的分支机构，实现组织结构的经营集约化外，在积极拓展大中城市业务的同时，应该巩固提高县级支行的功能，并通过支持中小企业的发展，获得稳定的利润来源渠道。同理，对于分布在广大农村的营业网点，由于它们更贴近农户，能更好地发挥农业银行服务三农的职能，所以只能是就其中业务量严重不足，成本过高，扭亏无望，发展前景不妙的基层网点进行撤并。目前，农行在实施“扁平化”管理模式过程中，上收了基层行的人事、信贷权，由上级行统一管理，造成其所在县（市）信贷投放减少，而且由于只保留会计结算、储蓄业务，基层行变成一个吸储器，存款增量大于贷款增量，致使农村资金大量流向城市，加剧了资金供需矛盾，影响了县域经济的发展。此外，基层行服务功能退化，服务水平降低，损伤了基层行人员的工作积极性，也不利于农业银行形象的树立。

再次，待时机成熟，改变依随行政区划设置一级分行的方式，参照中央银行的设置方法，在经济中心城市设立一级分行，并以城市名称作为分行名称。由于取消了二级分行，由一级分行直接管理支行。总行是全行的战略决策中心、管理中心和风险控制中心，集中制定经营政策方针和规章制度。资金调度实行统一管理、分级授权经营；财产管理和大额融资实行集中审批监管，并保持适度的授权分散经营。

最后，改变粗放的经营管理模式，形成以总行为中心的集约化和专业化经营。具体而言，总行应成为“决策、经营、管理”三个中心。一是战略决策中心，总行集中制定经营政策方针和规章制度，有关并购计划，功能创新、经营结构调整、新市场开拓及筹资等由总行及各部门负责实施；二是业务经营中心，将目前总行管理、分行经营的模式，改变为条线式管理，总行也面向市场开展经营，创造利润，实行扁平化经营管理的重点就是缩短优质客户的营销路径，对公业务中重点客户由总行业务部门直接营销和服务，实行专业化经营，缩短了业务的审查审批环节；三是成为监督保障和资源配置中心。财务管理、风险管理、科技服务、法律保障、人力资源管理、营销支持和社区事务等监督保障职能，集中到总行。对人、财、物等资源进行集中统一配置，实现按部门统一核算，统一预算管理，统一费用账户管理，统一采购管理，统一固定资产管理，统一内部资金管理。这种组织结构和管理结构有利于缩短管理战线，提高经营层次，取得规模效应和范围效应，高效率地配置各种资源，切实加强对所有风险的有效控制；可以有效地避免各分支行画地为牢，先分散后集中，先多样化后统一标准的大量重复劳动，资源重复配置等问题的出现。

（二）调整内部组织机构

按业务种类设置部门，合并缩小非经营性机构，大力加强资产负债管理、风险管理、财务管理等部门，各部门之间分工明确、职责清晰。

三、农业银行业务经营制度创新

（一）我国银行业务经营制度选择

1.混业经营是我国金融业发展的趋势

在1993年以前，我国金融业实行的是混业经营制度，各商业银行纷纷以全资或参股的形式建立了信托投资机构和证券公司，从事各种信托业务以及证券的发行、买卖业务。但是随着1992年房地产热和证券投资热，银行大量信贷资金通过同业拆借进入证券市场，导致了金融秩序的混乱。为了整顿金融秩序，防范金融风险，1993年12月我国通过《国务院关于金融体制改革的决定》提出:“国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额，不得超过其资本金的一定比例，并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除；在人、财、物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营。国有商业银行的分行、支行没有投资权。”并于1995年5月、1995年6月和1998年12月相继颁布了《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》，以立法形式确立了我国金融分业制度的格局。

1992年10月26日，中国证监会成立；1998年11月18日，中国保监会成立。证券、保险市场的监管职能从人民银行的职能中剥离出来。2003年4月28日，我国又成立了银行业监督管理委员会，代替中央银行统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。实现央行的货币政策与银行监管职能的分离。银监会的成立，表明我国金融业分业经营、分业监管的模式已经形成。

分业经营制度在一定程度上有效遏制了商业银行将资金过多地投入到资本市场，防止风险跨行业传播。但是在这种模式下，我国金融业系统性风险的防范并不彻底，并且，由于商业银行业务被限制在狭窄的存贷款业务领域内，难以实现资产的最优化配置，在国有企业经营不善的情况下，造成银行大量不良资产的产生，因此近年来，我国金融风险反而呈扩大趋势。实行混业经营制度，有利于金融资源的优化配置，通过信息共享和产品合理组合，获得规模经济和范围经济效益，对商业银行而言，不仅可以降低成本，提供资金来源渠道和增加利润增长点，而且通过多元化的投资，能够有效地分散经营风险。从全球范围来看，混业经营是金融业发展的方向，美国、英国、日本、加拿大、韩国等国家纷纷放弃行使多年的分业经营制度，走上混业经营道路。特别是我国已加入WTO，按规定2006年底必须全面开放金融市场，外国金融机构将享受国民待遇。在与国外综合性的全能银行竞争中，分业经营的政策必将使我国商业银行处于劣势地位。同时，信息技术的发展也为我国实行混业经营提供了技术支持。

近年来，我国金融业要求实行混业经营的呼声高涨，国家也陆续发布了一些政策，逐渐打破了严格的分业经营制度，使银行、证券、保险三行业的资金得以相互渗透，具体表现为:①1999年8月中国人民银行颁布《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，允许符合条件的证券公司和基金管理公司进入银行间同业市场，从事同业拆借和债券回购业务。②1999年10月中国证监会和保监会一致同意保险基金进入股票市场。③2000年2月中国人民银行和证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金作为抵押，向商业银行借款，其实就是默认商业银行资金间接进入证券市场。④2001年10月起开始执行《开放式证券投资基金试点办法》，商业银行可以接受基金管理人委托，办理开放式基金单位的认购、申购和赎回业务。商业银行只要配备了相应的投资管理部门、专业人员、营销网络和技术设施等，就可以开办开放式基金单位的认购、申购和赎回业务。商业银行可以受理开放式基金单位的注册登记业务，开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期融资。

在机构合作方面，根据中国人民银行《关于金融机构投资入股的暂行规定》的第四条、第五条、第六条和第八条，四大国有商业银行在经中国人民银行批准的前提下，可以向金融机构投资；其他商业银行、信托投资公司、企业集团财务公司、融资租赁公司在资本充足率为8%并遵守有关规定的前提下，可向金融机构投资；保险公司可向金融机构投资，投资累计金额不得超过该公司资本金的25%；证券公司可用资本金向金融机构投资，其投资累计金额不得超过资本金的20%。2005年2月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和中国证券监督管理委员会共同制定《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，允许商业银行通过新设或并购的方式设立基金管理公司。

2.混业经营模式的取向

目前，我国金融机构有关混业经营的尝试只能算是浅表层的跨业合作，在金融业混业经营发展的趋势下，如何选择合适的经营模式，是迫切需要解决的关键问题。

从世界上其他国家的实践来看，金融业混业经营主要有三种模式:一是全能银行模式（Universal Banking Model），又称德国模式，即一个金融机构全面经营着若干种金融业务，如德国、卢森堡、荷兰等国的商业银行通过设置内部业务部门，全面经营银行、证券、保险、信托等金融业务。二是母银行模式（Bank Parent Model），又称日本模式，即商业银行对证券公司、保险公司、信托投资公司控股，直接以子公司的方式进行业务渗透。日本在1993年后，银行、证券、信托等金融机构获准设立子公司从事其他金融领域的业务。三是金融控股公司模式（Holding Company Model），也称美国模式，指在相关的金融机构之上组建金融控股公司，由金融控股公司执行资本运作，通过对银行、证券、保险、信托等各相互独立的子公司控股来实现业务渗透。如美国商业银行设立的持股公司就是这一模式的典型代表。

混业经营制度的运作需要高效的政府金融监管体系、健全的金融法律体系和具备完善的内部控制制度的金融机构体系。从我国目前情况来看，这些前提条件还很不成熟，因此，需采取渐进的方式实行混业经营制度，加快进行金融改革，建立完善金融机构微观主体制度和政府宏观监管环境，只有在此基础上，才能实行混业制度。

在混业模式的选择上，金融控股公司比较适合我国国情，尤其是对我国国有商业银行而言，由于自身机构已臃肿不堪，若采取全能银行模式，在内部再设证券、保险、信托等业务部门，将加大机构的臃肿程度。同时，由于证券、信托等业务风险较大，通过金融控股公司下设的子公司来运作，并由金融控股公司进行风险管理，相当于在各子公司之间设立了防火墙，能有效地防范控股公司下属的其他高风险的子公司对银行的风险传染，若由商业银行去经营，其信贷资金容易流入银行下属的其他公司，重蹈我国1993年前后银行资金大量投入房地产和证券市场覆辙。此外，由于我国长期以来一直实行分业监管，目前金融监管水平仍有待完善，风险控制能力仍有待提高，无论是实行全能银行模式还是母银行模式都将加大监管难度，而金融控股公司模式更符合我国分业经营、分业监管的现状。

从我国实践来看，主要是建立了以非银行企业为母公司的金融控股公司模式，如中信集团和光大集团，中国国际信托投资（集团）公司形成以下属中信证券、中信实业银行、中信兴业信托投资公司和与英国保诚集团合资成立的人寿保险公司等金融机构为主体的金融集团，分别从事证券、银行、信托投资、保险业务；光大集团拥有光大银行、光大证券、光大信托三大机构，同时有在香港上市的光大控股、光大国际、香港建设公司三家子公司。此外，还持有申银万国证券公司的股权，通过这些机构，光大集团业务涉及银行、证券、信托投资、保险、资产评估与托管各个方面。

由企业集团组建形成控股公司存在主业不突出的问题，同时实业投资太多、实业企业对金融企业易造成不利影响，因此，成立以商业银行为主体的金融集团控股公司意义深远。农业银行应致力于完善公司治理结构，提高经营管理水平，以增强驾驭集团发展的能力。

但需要指出的是，虽然混业经营给银行带来规模经济、范围经济、风险递减、战略协同等效应，但是如果规模太大，涉及领域过多，将导致管理协同成本、人力资源与企业文化整合成本的不断攀升，在管理能力和资源有限的前提下，反而会加大监管风险，造成某些业务的亏损。这可从花旗银行和安联保险两大金融集团由多元化经营返回到原先的主营业务的案例上得到充分证实。1998年4月，美国花旗银行与旅行者保险集团达成合并协议，组成全球最大的金融服务企业。然而，旅行者人寿保险的业绩一直不佳，其中2004年的总收入是52亿美元，每股收益率达17.3%，远远低于银行板块23.5%的收益率以及投行30.9%的收益率。花旗集团被迫于2002年和2005年两次出售其保险业务，基本放弃了在全球的保险业务而集中经营银行业务。无独有偶，作为世界最大的保险业集团，德国安联保险公司于2001年以240亿欧元收购德国第三大银行德累斯顿银行的大部分股份，使其总资产达到了1万亿欧元。但兼并德累斯顿银行后，安联无奈地发现，银行经营风险对自己来说是一个全新课题。由于缺乏银行管理经验、银保业务合作计划受阻等因素，德累斯顿银行非但没有给安联带来经济利益，反而导致其严重亏损。安联保险不得不用其自有资金去弥补银行经营中的亏损，从而导致自有资本金下降，信用等级随之被下调。安联核心的保险业务也遭遇到了前所未有的打击。2002年，安联公司共亏损25亿欧元，其中9.72亿欧元来自德累斯顿银行。^[1]安联集团被迫开始对几个表现不佳的业务部门进行总结考查，并考虑将这些业务出售以募集更多资金。因此，农业银行在混业经营的发展过程中，不应一味地追求集团银行模式，把战线拉得太长，而是应集中精力发展自己的核心业务，培养核心竞争力。

（二）混业经营制度下农业银行业务的创新

1.负债业务创新

（1）资本业务创新，寻求资本的补充渠道，建立持续的资本补充机制，提高资本配置的效率，成为未来一段时间内我国银行业需要面对的重要课题。近几年来，农业银行营业利润中的很大部分用于不良资产的拨备，冲销不良资产或冲销未能回收的应收利息，额外的呆坏账拨备在今后相当长的时间仍将影响农业银行通过营业利润补充资本金的能力。农业银行核心资本的补充主要靠两条途径解决:一是政府注资，如同对中行和工行一样对农业银行补充资本金；二是农业银行积极创造条件，进行股份制改造，通过上市来募集股本金。从目前的情况分析，农业银行上市困难重重，政府财力也有限，满足不了银行日益扩大的资产规模对资本金不断增加的需求。在核心资本充足率达到4%的前提下，应致力于增加附属资本，通过发行次级债以及利用混合资本工具来补充，次级债的发行在期限和与核心资本金比例等方面都有所限制（次级债务不得超过核心资本的50%）。按照巴塞尔协议的规定，混合资本债券可以计入银行附属资本，它在国际上已普遍为广大商业银行所采用。与次级债相比，混合资本债券期限在15年以上，且10年内不得赎回，10年后银行有一次赎回权，但需得到监管部门的批准；在某些特定情况下，发行人可延期支付本金和利息，递延的利息将根据债券的利率计算利息等。并且混合资本债券拥有更强的资本属性，当银行倒闭或清算时，其清偿先于股权资本，但在长期次级债之后。根据2005年12月23日银监会下发的《关于商业银行发行混合资本债券补充附属资本有关问题的通知》，商业银行允许发行混合资本债券补充附属资本，附属资本最高规模可达核心资本的100%，因此混合资本债券可成为农业银行补充资本金的重要金融工具。

（2）发行金融债券，增加主动负债的比重。由于过度依赖存款这一被动负债工具，农业银行经营缺乏主动性，资产负债管理能力和风险承担能力减弱。因此，农业银行应积极发展多种形式的负债，如向央行借款、同业拆借、发行金融债券等，尽快改变被动负债占比重过高的局面。在符合《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》有关发行条件的前提下，尤其重视在银行间债券市场发行有价证券，增加主动负债比例，使传统的资产管理转向全面的资产负债管理，化解金融风险，同时发行金融债券也使农业银行得以筹集长期稳定的资金，有效解决目前存在的“短存长贷”的资产负债期限结构错配问题。

（3）发展质量效益型存款，优化负债成本结构。一直以来，我国各家商业银行都为员工下达了揽存任务，并将职工揽存数与工资奖金甚至是职务的升迁挂钩，为完成下达的考核指标，银行职员运用了各种手段，或者通过人情关系，吸收了大量活期、短期存款；或者以手续费、协储代办费、吸储费、有奖储蓄、介绍费、赠送实物等名目变相高息揽存。可见我国商业银行在存款业务上形成了盲目的数量扩张的趋势，吸收的存款不稳定、成本高，或造成公款私存，严重扰乱金融秩序，尤其是在高息存款的诱饵下，引发了一些金融诈骗案。如银行工作人员用私自制作的存单、存款证明书在社会上大量吸收单位个人存款；再如非法从客户存款账户上划钱以对社会上的揽储人回报，即揽储人将企事业单位的巨额资金转入商业银行后，银行内部人员与之勾结，采取私刻印鉴、印章，伪造金融凭证等手段，将这些存款转至其他账户，通过直接提现、办理质押贷款、转为承兑保证金等形式进行分解。因此，农业银行在加强存款业务营销管理时，应重点发展成本低、稳定性强、流动性风险小的质量效益型存款，从一味追求客户数量和存款规模转为注重客户结构和存款质量，一是推出个性化、高质量的服务吸引高端客户；二是明确以县域市场为基础，以经济活跃城市为重点的城乡一体化的市场定位，优化存款业务的区域结构和客户结构；三是全面实行小额账户存款收费政策。目前我国商业银行存款账户中，有10%为小额账户，有的已成为“休眠账户”，这些账户占用了银行有限资源，也降低了银行效益，农业银行作为四家国有银行中最后一家收取账户管理费的银行，已选择广东、深圳分行作为试点行，于2005年12月19日对日均存款低于400元（含400元）的人民币个人活期存款账户，收取每季度3元的管理费。今后农业银行应在全国范围内清理小额存款账户，尽快推广小额账户存款收费制度，并适当降低其户内存款利率，推动储户销户归并账户，提高农业银行效益。但要避免采取一刀切的方式，应根据不同的区域和不同的客户，制定不同档次的日均存款余额标准，同时对代发工资类账户、个人贷款还款账户、个人代扣账户、理财产品签约账户、民政救济的低保和全日制学校在校学生的一些小额账户实行免费。

（4）开展存款业务创新，推动存款证券化。1933年美国颁布《银行法》，建立金融分业管理制度，但一些金融机构通过开发可转让大额存单（CDS）、可转让支付命令账户（NOW）、自动转账服务（ATS）、货币市场存款账户（MMDA）、协定账户（NA）、清扫账户（SA）、股金汇票账户（SDA）、个人退休金账户（IRA）、货币市场互助基金（MMMF）和货币市场存单（MMC）等多种存款工具，使《银行法》关于活期存款不付利息、储蓄存款不能开支票、定期存款利率上限限制、商业银行业务与投资银行业务分离等规定全部失效，而在负债业务创新的冲击下，美国金融当局也被迫修改银行法，于1980年通过《存款机构和放松货币控制法》放松对金融机构的业务限制。当前，我国也实行分业经营制度，农业银行提供的存款主要是活期和定期两种，活期存款可随时支取，但利率较低；定期存款利率高，但前提是需到期支取，两者均有欠缺。在负债业务上，应借鉴发达国家经验，突破传统经营范围和方式，创造一批新型金融工具。如根据当前实际情况，可设计出一定起点金额上的各种期限的可转让定期存单，并建设完善二级流通市场，使可转让定期存单在市场上得以转让、回购，实现存款账户与投资账户的联合，既增加客户的收益，又满足客户的流动性需要。而可转让定期存单也属主动负债范畴，有利于增强农业银行的资产负债管理能力。

2.资产业务创新

农业银行要实现资产结构的优化，首先必须明确其市场定位。作为商业银行，农业银行必须坚持以利润最大化为经营目标，遵循“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的基本准则，在开展经营活动时实现“盈利性、流动性、安全性”三原则的有效统一。同时，农业银行应充分发挥自身的特长，不能简单地从农村市场撤离，而要利用长期扎根农村所建立的客户关系和获取的信息优势，大力拓展优质客户，确保经营目标的实现。具体而言，农业银行资产结构优化体现在资产存量的优化和资产增量的优化两个方面。

存量优化即对存量资产进行重组，主要是指农业银行现存不良资产的清收盘活。在严格按照五级分类标准对农业银行的资产进行再次清分的基础上，明确不良资产的责任归属，按照“谁导致，谁负责”的原则进行处置。由于政策性原因导致的不良资产，由政府融资进行冲销；银行自身经营管理不善造成的不良资产，则原则上由银行自身承担，而政府应扫除各种制度障碍。1999年我国政府参照美国和瑞典的模式，由财政部提供49亿美元以及央行贷款700亿美元成立了信达、华融、长城和东方四家资产管理公司（AMC）分别处置中国建设银行、工商银行、农业银行、中国银行四家国有商业银行的不良资产。四家银行将1680亿美元的不良资产出售给资产管理公司，得到700亿美元的现金以及980亿美元的票面利率为2.25%的10年期政府担保债券。截至2005年6月末，我国四大资产管理公司累计处置不良资产7174.2亿元，其中长城为处置不良资产最多的资产管理公司，自成立以来，处置农业银行不良资产2294.8亿元。但是资产管理公司发挥的作用十分有限，体现在两个方面，一是不良资产处置率低，距离这四家AMC 10年存续期满的2008年只有两年多的时间，但其已处置的不良资产占所承接的不良资产不足50%，而值得一提的是这些处置资产也是其中质量较好的部分；二是现金回收率低，截至2005年6月末，累计回收现金1484.6亿元，占处置不良资产的20.69%。情况最好的信达资产管理公司累计处置不良资产1581.9亿元，回收现金540.4亿元，占处置不良资产的34.16%；而长城资产管理公司回收现金239.2亿元，仅占处置不良资产的10.43%。如何在有限的时间内处置剩余的不良资产以及回收可回收的资产，对于资产管理公司来说，困难重重。而另一方面，资产管理公司在资产处置过程中出现各种违法违规行为，根据审计署审计长李金华2005年6月28日在十届全国人大常委会第十六次会议上的披露，2004年审计署统一组织对四家资产管理公司及其各分支机构的资产负债损益情况进行了抽查审计，共查出各类违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元，占审计抽查金额的13%。究其根源，在于AMC的性质不明，接收国有商业银行的不良资产非出己愿，而在人事上资产管理公司与国有商业银行相互任职的现象普遍存在，因此资产管理公司不是市场组织，同时，就其财务的独立性来看，它也不是行政组织。有人将资产管理公司形容为穿着官服，却又干着经商活动的“四不像”机构，国有商业银行与资产管理公司关系无法界定清楚，资产管理公司也缺乏严格的约束机制，在这种情况下，资产管理公司存续期满后，如果继续依靠其处置银行不良资产，资产管理公司低效率运作和违法乱纪行为难以避免，而其高额的营运成本更将加重财政负担。因此，一方面，对于农业银行在历史上形成的政策性不良资产，在政府财力允许的范围内，通过财政注资，分批次进行直接剥离。另一方面，积极创造条件，推动资产管理公司在存续期满后向投资银行转化，在不良资产处置中独立于国有银行，彻底转换经营机制，实现商业化运营。

对于经营性不良资产，一是通过农业银行自身积极创新业务，努力提高盈利水平，用利润来冲销不良资产。二是农业银行在股份制改造中，引进战略投资者，发挥不同产权的市场作用，奠定不良资产处置的基础。国际上也存在匈牙利和波兰两国通过民营化和向外资出售股份实现银行不良资产成功处置的案例。三是消除法律障碍，实现不良资产证券化。四是参照国际惯例，提高贷款风险准备金比例。^[2]

要实现增量资产优化，须积极采取措施促使信贷资产结构优化以及资产分散化经营。

首先，作为商业性金融机构的农业银行，不适宜经营“安定团结贷款”、“饺子贷款”、扶贫贷款以及其他地方政府政策性贷款，应制定有关政策将这些业务与农业银行彻底脱离。其次，农业银行应主动地、预见性地退出低效信贷市场，大力拓展优质客户。追求利润的本性促使商业银行在经营中偏好于非农部门，根据皮斯克凯、亚当斯、唐纳德（1987）的考察，“即使是在农业占国民生产总值比重相当大的国度，商业银行仅将其贷款总额的5%～10%贷给农业部门，并且其中大部分给了大农户、农场和农业销售公司”（Pischke，Adams，Donald，1987，第49章）。^[3]因此，开拓城市业务是我国农业银行经营的一大目标。农业银行在农村有着其他商业银行所不具备的优势，而且我国农村经济的发展壮大，也需要商业金融的支持。由此，从区域上看，农业银行的定位应是实现城乡一体化经营。资金应重点倾斜经济发达区域，对经济欠发达但有特色的地区选择性地投入，对经济落后又毫无特色的地区则控制投入。在业务上，鉴于农业银行信贷结构单一的现实，农业银行应将消费信贷业务、房地产信贷业务、中小企业信贷业务和信用卡透支业务作为今后资产营销的重点。就服务对象而言，农业银行在服务农村地区时，除了对农村已有的支柱产业的进一步发展提供金融支持外，还要有长远战略，根据当地的资源优势和考虑产品的市场潜力，支持特色经济的发展壮大，使之成为新的支柱产业。而实现农业产业化经营，推动现代农业建设更是农业银行在农村的工作重心，应集中资金，促进优势农产品原料基地、生产基地、出口基地的建立，大力支持上规模、有特色、辐射面广、科技含量高的涉农龙头企业的发展，充分发挥龙头企业对农户的连接能力和带动能力，支持开发订单农业，支持农产品现代物流企业，完善新型农村市场流通体系，实现农产品产、加、销“一条龙”，农工商一体化，实现农业规模化、专业化、集团化的发展。而这些支柱企业、龙头企业一般都具有较好的经营效益和发展前景，也符合农业银行商业化经营的目标。另外，农业银行应借鉴他行先进经验，严格防范信贷风险。如建设银行将贷款企业资产负债率，存贷比率，不良资产比率，企业的人文环境和领导、职工的价值观，主要管理人员的品德等风险管理指标具体细分，在详尽全面地掌握客户资料的基础上，避免了一些新的不良贷款的产生。

商业银行的资产业务由信贷及投资两大业务构成。农业银行信贷业务过于突出，容易累积风险。因此，积极拓展投资业务，实现资产业务的多元化、分散化经营，是优化资产结构的另一有效途径。首先，由于国债、央行票据等有价证券的流动性和安全性均高于贷款，农业银行应加大对此类证券的投资。其次，在金融业由分业走向混业的趋势下，政府应放开有关限制措施，促成农业银行对基金管理公司、证券公司和期货管理公司参股。2005年底，中国人民银行发布公告（［2005］第30号），将公司债券交易流通审核从事前审批改为核准制，提高了公司债券进入银行间债券市场交易流通的便捷性，同时，扩大了债券投资主体范围，明确所有银行间债券市场投资者均可投资公司债券。农业银行应在做好风险管理和资本金管理的前提下，进行公司债券的投资。

3.中间业务创新

中间业务的制度创新可分为两部分，一是商业银行内部有关制度的创新；二是外部环境的制度完善。农业银行内部应建立专门的中间业务管理机构，通过建立以下机制对中间业务进行统一管理与协调。

（1）建立中间业务产品研发、营销创新机制。首先，农业银行应根据不同地区的实际需求，推出针对性的中间业务品种，开展特色经营，突出竞争优势；同时，在开发中间业务产品的过程中，应将重点放在对技术含量较高的、盈利较大的如个人理财、财务顾问、现金管理、投资银行业务以及金融衍生产品上面。其次，通过成本定价法和市场定价法的有效结合，建立对中间产品的科学定价机制。再次，成立专门的营销机构负责对设计、开发出的中间业务新品种进行宣传和推广。最后，中间业务的发展必须依托于人才和科技的发展，农业银行应加强中间业务的软硬件建设，注重人才开发，建立中间业务人才的引进和培训机制，并鼓励员工参加工程造价师、资产评估师、房地产估价师、注册会计师、注册律师、注册税务师、保险代理人、证券咨询人员、基金托管人员等各种执业资格考试，不断提高银行职员的专业素质和服务水平，以满足中间业务对综合性、高层次人才的需要。加快银行电子化的建设步伐，增加投入一定的资金完善开办中间业务所需的硬件设施，并组织研发队伍不断开发新的软件系统以适应新业务发展的需要。

（2）建立科学的考评和激励机制。通过强化农业银行中间业务的考核力度来推动其中间业务的发展，加快制定一套科学完善的中间业务经营指标体系，将其同存款规模、资产质量一起作为对各级行及有关领导层和员工的业绩考核标准，并逐步加大中间业务的考核权重，同时建立配套的奖惩机制，将中间业务业绩与管理人员的报酬挂钩，对员工办理的中间业务形成的手续费收入按比例提成，对阻碍业务发展的个人与部门实行严格的责任追究制度。

（3）健全中间业务的内部约束机制。有效防范金融风险。中间业务虽然属服务性业务，但并不等于完全安全，存在政策风险、操作风险、关联风险和信誉风险等诸多风险。尤其是一些担保类、融资类的中间业务以及金融衍生品有可能形成或有资产或或有负债，具有高风险性。农业银行不仅应加强内部控制制度的建设，完善中间业务规章制度和操作规范，而且要在建立健全社会征信体系的前提下，重点加强对这些高风险业务品种的管理，将风险控制在最低水平。

在外部制度环境建设方面，一是加快我国金融业混业经营的步伐，拓展农业银行中间业务创新的空间。二是全面实行利率市场化，解除对商业银行存款利率上限和贷款利率下限的控制，给予农业银行开发中间业务的压力。三是完善《商业银行服务价格管理暂行办法》，扩大指导价收费范围，将一些容易引起恶性竞争、扰乱金融市场的中间业务实行政府指导价，明确将一些不收费的业务列入收费项目。严格控制基准价格和浮动幅度，改变各商业银行各自为阵，费率高低差距明显的情况；在执行市场价格的中间业务服务品种中，由商业银行总行、外国银行分行（有主报告行的，由其主报告行）自行制定和调整基准费率，允许商业银行分支机构根据自身的实际情况，对总行确定的基准费率实行一定幅度的上下浮动。四是监管部门应加强对高风险性中间业务品种的监管，同时坚决打击利用价格进行的不正当竞争行为，引导中间业务良性发展。五是发挥行业协会在行业自律、协调、维权、宣传和文明服务等方面的作用，重点体现在中间业务产品定价上，协调会员银行，以制定统一的行业标准，促成合理价格的形成，以维护银行合法权益。在提高行业人员的素质方面，确定行业统一的资格认证标准。同时，积极促进商业银行间的合作交流，倡导建立合作式的竞争模式。

四、农业银行内控制度创新

（一）改善内控环境

1.完善银行法人治理结构

巴塞尔银行监管委员会1999年9月发布了《健全银行的法人治理》报告，提出了衡量良好银行法人治理机制的标准，即建立在全行得到沟通的战略目标和一整套企业价值；明确组织内各职能部门的职责界限；确保董事会成员胜任称职，清楚了解其在法人治理机制中的作用，并不会受到管理层或外部因素的不适当影响；确保对高级管理层进行适当的监督；有效利用内部审计师和外部审计师的工作，并承认他们所起到的重要控制作用；确保补偿方法与银行的道德价值观、战略、目标和控制环境相一致；增强法人治理机制的透明度。我国农业银行应根据以上要求，建立股东大会、董事会、监事会、经营管理层之间相互制衡的规范的内部治理组织架构。首先，健全董事会制度，发挥董事会应有的功能。一是规范和完善董事会部门和成员的构成，规范董事会成员的选聘程序，确保专家治理，引进独立董事，增强董事会的权威性和独立性，设立风险管理委员会、审计委员会、薪酬委员会和提名委员会等专门委员会来履行相关职责；二是明确董事会的职责范围，明确董事会成员的权利和义务，真正发挥董事会在商业银行治理中的核心作用；三是建立执行董事和独立董事评价制度，加强对董事长和董事会成员工作绩效的评估。其次，健全对经理层的激励与约束机制，解决剩余索取权和剩余控制权分离问题。一是建立有效的绩效评估体系，董事会应定期对银行经营管理层的经营业绩及执行董事会的决策情况实施严格的考核、评估；二是制定多元化的激励安排，经理人员的薪酬水平由董事会薪酬委员会依据业绩考核的结果负责确定，确保个人报酬与技能和竞争力挂钩，与年龄和资历无关。同时，加快建立中长期激励制度。当前农业银行高级经营管理层拥有对银行资源使用的投票权、支配权、决策权，却没有剩余索取权，拥有的剩余控制权容易转变成“廉价投票权”，因此，应尽快建立经理层持股权和认股权等股权激励模式，目前可允许银行经理层以管理技术入股、直接出资购股、股票赠与、MBO等多种形式持股，待农业银行上市后，再加以股票期权激励。通过强化剩余索取权的激励，有效改变剩余索取权和剩余控制权不对应的现状，抑制“廉价投票权”的广泛存在对银行经营效率的侵蚀。最后，改革外部治理环境，提高外部治理效率。公司治理可以细分为内部公司治理和外部公司治理，外部治理机制与内部治理机制的有机结合形成完整的公司治理体系，外部治理环境差，内部治理的有效性也难以得到保证。外部治理机制从市场的角度划分为产品市场、经理市场、资本市场以及市场中的独立审计机制，主要是利用优胜劣汰的市场机制发挥激励经理人员的作用，达到自觉优化治理结构的结果。提高外部治理效率从以下几方面着手:一是完善产品市场竞争机制。放松金融管制，促进银行体系的经营竞争，使银行经理人员的管理业绩通过规范和竞争的市场得到评价。二是培育经理人市场，完善银行管理层的市场化选聘机制。三是完善市场中的独立审计评价机制，建立强制性的、透明的银行信息披露制度。依靠会计师、审计师、税务师和律师事务所等市场中立机构对农业银行进行客观、公正的评判，使社会公众，特别是存款人充分掌握银行经营信息，以强化债权人约束。四是建立多元化的产权结构和投资主体，并大力推进农业银行的上市进程。引进战略投资者，改变国有股“一股独大”的局面，积极创造条件推动农业银行上市，发挥资本市场对于治理结构优化的促进作用。

2.培育良好的内部控制文化

美国著名管理学家彼得斯和沃特曼在其著作《寻找优势》一书中指出:“在经营的最成功的公司里，居第一位的并不是严格的规章制度或利润指标，更不是计算机或任何一种管理工具、方法、手段，甚至也不是科学技术，而是企业文化或公司文化。”美国企业文化专家劳伦斯·米勒在《美国企业精神——未来企业经营的八大原则》一书中指出:企业文化包括在八大基本价值之中。①目标原则，成功的企业必须具备有价值的目标。②共识原则，企业成功与否，要看它能否聚集众人的能力。③卓越原则，卓越不是指成就，而是一种精神，一种动力，一种工作伦理，培养追求卓越的精神。④一体原则，全员参与，强化组织的一体感。⑤成效原则，成效是激励的基础。⑥实证原则，即强调科学的态度，善于运用事实、数据说话。⑦亲密原则，即相互信任、互相尊重的团队精神。⑧正直原则，正直就是诚实，以负责认真态度进行工作。^[4]内部控制文化是商业银行企业文化的重要组成部分，包括管理理念、经营风格、职业道德、组织结构、权责分配体系和人力资源管理等各项内容，银行内部管理层和普通员工的经营理念、内控意识、职业道德直接影响着企业的内控效果。培育内控文化，一是应加强银行全体工作人员尤其是基层行领导、信贷和会计部门职员的价值观和职业道德的培养、教育，使其充分理解内控和风险管理的内涵，熟悉岗位工作的职责要求，培养自律意识，在农业银行内部营造一种浓厚的内控文化氛围。二是树立以人为本的观念，倡导民主管理。管理层在严肃规章制度和纪律指令的同时，要注重交流沟通，充分倾听员工的意见和建议，并创造和提供给员工参与管理的条件和机会，发挥员工的主动性、积极性和创造性，增强企业凝聚力。三是建立奖惩制度，形成强制性的约束力量。对职业道德优秀、严格自律的工作人员予以精神上和物质上的褒奖，而对于无自律能力、不遵守道德规范的员工给予相应的惩罚。

（二）健全完善内控制度，坚持内控制度落实到位

1.建立内控制度更新机制

内控制度是一种动态的控制过程，具有时效性，随着时间的推移和条件的变化，一些规章制度已不能适应经济发展的需要，有必要抓紧整章建制工作，对现存制度进行梳理，加以修订、补充和完善，避免内控制度的滞后，保证每一项新业务的出台、每一个新岗位的开设，都要有相应的管理办法、操作细则和制约措施与之配套。注重制度的可操作性，并加强对风险点的提示，以便更好地发挥内控制度的职能。

2.构筑顺序递进的三道监控防线

首先，建立一线岗位双人、双职、双责，事先、事中、事后监控制度为第一道监控防线；其次，建立相关部门、相关岗位间相互制约的工作关系及程序为第二道监控防线；最后，建立以内部监督部门对各部门、各岗位、各项业务实施监督反馈制度的第三道监控防线。

3.严格岗位责任制

一是明确岗位责任制，针对不同的业务部门、不同的岗位，明确其工作任务、职责与权限，实现定岗、定责、定职，加强对重点岗位、重点业务、重要空白凭证、重要财物的监控和管理；二是建立轮岗制度，对资金交易、信贷管理、财务会计等重要岗位实行不定期人员轮换及强制休假制度；三是实行适当的责任分离制度，如货币、证券保管与账务记录相分离，业务授权审批与具体经办相分离，前台交易与后台结算相分离，风险评定与业务经办相分离等。

4.建立激励约束机制

在加强岗位管理的同时，通过严格的考核，对认真执行制度的部门和人员给予精神和物质奖励，相反，违规违章者应受到相应的行政与经济处罚。

5.完善权力约束机制

一是强化集体议事制度，坚持分工责任制和民主制基础上的行长负责制，重大决策须经行务会或职代会集体讨论通过，防止个人随意性和非理性行为对重大决策的不良影响，提高决策的民主性和科学性；二是完善行长任期考核制度，每年年终领导者都要就本年度的经营管理、权力使用、制度执行情况接受上级行的稽核监察部门和职代会的稽核评价；三是实行定期轮岗制度，并加强离任审计。

（三）建立健全风险识别和评估体系

1.扩大风险防范范围，实行全面风险管理

根据2004年6月26日巴塞尔银行业务监管委员会公布的《新资本协议》，监管资本涵盖的范围由原来的信用风险，扩大到信用风险、市场风险和操作风险三大方面。因此，今后我国农业银行风险防范应由控制和管理信贷业务风险为主向全面控制和管理各类经营风险转变。按照巴塞尔银行监管委员会关于银行内控制度建设的有关要求，区分可控风险和不可控风险，对于那些可控制的风险，银行必须决定是否接受这些风险，以及在多大程度上希望通过控制程序减少风险。对于那些不可控的风险，银行也必须决定是否接受这些风险，以及是否撤出相关业务或减少业务量。同时区分可计量和不可计量风险，权衡风险控制的成本与收益。

2.加快内部评级体系建设，创新风险控制工具

信贷风险评价体系包括客户评级和债项评级两部分，目前采用信用评分和贷款五级分类管理的办法，存在一些缺陷，当前应按照《巴塞尔新资本协议》的有关要求，做好以下重点工作:一是进一步细分信贷资产类别。国外一些商业银行将贷款细分成多个级别，如美国花旗银行将贷款分为13个级别，其中12个级别是正常贷款，1个级别是不良贷款；日本住友银行将贷款分为21个档次。^[5]农业银行应在贷款五级分类的基础上，借鉴发达国家较成熟的贷款细分标准和原则，研制出更加合理和更具可操作性的贷款细分标准，从而使银行更准确地确定不同信贷资产的风险程度，动态地掌握贷款质量的适时变化，同时也制定出相应的损失准备金。二是完善数据库的建设。与专业化的社会评级机构合作，对现有的评级体系进行检验，清理整合全部授信的数据，建立检测数据清洁度的方法。着手全面收集客户和债项的必要信息，利用先进的IT技术建立客户财务信息和管理信息系统，确保信息的可用性、真实性、及时性和一致性，并消除各业务系统间的信息壁垒，实现各部门间信息交流和共享。三是结合我国国情和农业银行实际情况，构建信用风险度量模型。针对不同类型贷款制定不同的评级方法；将客户按不同行业进行分类，建立不同行业客户违约概率的测算方法，结合违约损失率度量，完善行业风险评级系统；开发风险监测系统，构建企业财务报表真实性判断程序，从中剔除企业收入、成本、不良资产、营业利润和非经营性损益等方面的虚假信息，更好地发挥预警功能。四是对评级系统、评估模型、评级过程和违约率估算的准确性和一致性设计一套内部验证系统。

（四）加强信息化系统建设

充分的信息与有效的交流是内部控制制度有效运作的基本要素。一是建立信息数据库。收集充分而全面的内部财务、经营与合规性数据以及与决策相关的外部市场信息，利用现代化的计算机、通讯技术，建立贯穿各级机构、覆盖各个业务领域的数据库和管理信息系统，并定期进行测试，保证信息资料的完整、真实、准确。二是建立并保持内控信息的及时交流与反馈程序，明确内部控制系统当中各部门、各员工的有关财务、管理、业务、重大事件和市场信息等内控管理信息的交流职责、交流渠道、交流方式、交流时间，畅通信息上报、信息下达及机构内部信息横向流动渠道，确保董事会、监事会、高级管理层及时了解本行的经营和风险状况，确保每一项信息均能够传递给相关的每一个员工，而各个部门和员工的有关信息均能够顺畅反馈，确保银行某一部门或某一处室所掌握的信息也为其他相关处室或部门所共享。

（五）建立健全内部稽核制度

内部稽核制度是内控机制中不可缺少又无法替代的一个重要环节。因此，商业银行要确立稽核工作的权威性地位，尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系。

第一，在组织形式上，建立总行垂直领导下的派驻制。各级行的稽核部门直接对上一级稽核部门负责，割断现行的稽核人员同所在行的利益关系，确保稽核人员的人事、劳资关系及工作经费与被稽核监督单位彻底分离，从而确立内部稽核部门的独立性、超脱性和权威性的地位。

第二，在稽核队伍建设上，通过提高待遇吸引思想道德好和业务能力强的高素质人才加入到稽核队伍中，同时坚持实行严格的工作考核和奖惩制度，结合定期的业务及手段的培训管理制度，保证稽核效率和质量的不断提高。

第三，在稽核方式上，应由事后稽核为主向事前、事中、事后全过程稽核转变，由现场稽核为主向现场稽核与非现场稽核相结合转变。

第四，在稽核手段上，应由传统的手工操作向现代电子化操作转变。

第五，在稽核内容上，将稽核重点从传统的业务过程和会计核算控制向风险控制转移，稽核部门不仅要发现问题、反馈问题，而且要分析问题、解决问题，即进一步提出对有缺陷的规章制度的改进办法，以增强内控机制的有效性，使稽核监督功能得以完善。

同时，推行外部再稽核制度，由上级行聘请社会中介机构定期或不定期地进行全面稽审，通过内外稽核相结合的方法促进内部稽核部门更好地履行相关职责。

五、建立和完善信用制度

市场经济是信用经济，发展社会主义市场经济必须建立完善的社会信用制度，但当前我国社会经济生活中的信用需求不足，信用体系不完善和信用制度的不健全导致企业和个人逃废银行债务现象层出不穷，农业银行等国有银行不良资产居高不下的一个重要原因就是信用制度的缺失，而同时，信用稀缺也增加了金融市场的交易成本。由于信用信息不对称，农业银行无法有效把握企业和消费者的信用状况，“惧贷”、“惜贷”心理严重，只有通过提高信贷门槛来防止信贷风险，农业银行严格贷款条件和增加贷款手续的结果使得交易成本越来越高昂，效率越来越低下。因此，借鉴国外经验，建立和完善包括信用记录、征信组织和监督制度在内的信用制度成为迫切需要。

（一）前提:推广信用理念，强化信用意识

首先，大力开展信用宣传教育活动，树立和强化市场主体的信用观念和信用意识，按照实施信用行为的主体可将信用体系分成国家信用、企业信用和个人信用。但无论是个人、企业还是国家，实施信用行为的终究是个人，因此，加强公民道德教育，培育信用文化是建立和完善信用制度的前提。信用制度需要信用道德理念和规范来维系，通过宣传教育，让“守信为荣、失信为耻”的观念深入人心，使公民继承发扬“诚信”这一中华民族的美德，在社会经济活动中遵纪守法、待人以诚。同时，信用意识的培养促使各微观主体在市场交易中积极维护自身权益，共同保持和维护市场秩序。如西方发达国家始终强调私人财产神圣不可侵犯，是其信用制度得以发展完善的重要保证，维权意识形成对失信个人和失信企业的市场约束，在一定程度上将降低银行的信贷风险。其次，政府在信用意识的宣传中应发挥示范作用，规范政府行为，建立诚信政府，保证政府部门执法过程中的公正、公平、公开，提高政府公信力，有利于营造全社会自觉守信的社会氛围。

（二）基础:完善信用登记制度，建立全国性的信用数据库

具体而言，包括以下三个层次:一是在信用采集上，完善企业和个人信用登记制度，建立企业和个人信用档案。个人信用档案主要记录个人自然情况、纳税、司法、社会保险、商业保险、资产、债务以及信用历史等情况。企业信用档案内容包括身份信息和经营信用信息，前者反映企业注册登记事项，如企业名称、法定代表人、注册核准日期、注册资金、企业类型、经营范围、经营期限、质量认证证书等；后者主要反映企业在存续期间的良好和不良信用行为，包括经营业绩、行业地位、产权变革、融资信贷、纳税缴费、合同履行、客户投诉、所获荣誉和违法、违章、违约情况等。在信用采集过程中，政府各部门和相应专业机构应向征信机构充分开放其掌握的信息资料。征信机构应保持对信用信息的动态监控，企业和个人应及时更新过时、错误信息，确保信息的时效性和准确性。二是在信用评估上，改变各地、各部门各自为阵的局面，规范信用信息评价方法，对同一行业制定实施统一的信用评价指标体系。三是在信用信息使用上，对商业机密和个人隐私保密，将信用信息分为公开信息和内部信息两类，前者可供公众查询，后者仅供相关行政部门参考，杜绝信用信息服务对象的恶意使用信息行为。

美国等西方国家信用制度的飞速发展，离不开现代化技术手段的支持。我国信用制度的建设，包括信用信息资源的征集、使用和评估，也应充分利用现代高度发达的电子计算机、通讯网络技术这一载体，尽快建立我国跨部门、跨地区、跨行业的网络化信用数据库，实现银行、工商、税务、质检、公安、司法、海关、信用服务机构等各部门信用信息的互通共享，形成全国范围内统一的信用信息网络系统以及建立统计模型进行信用评估。

（三）重点:大力发展各种社会中介组织和行业协会

相比西方国家，我国征信行业刚刚起步，征信机构规模普遍较小，人才匮乏，严重制约了征信行业的健康发展。针对这种情况，要积极培育一批具有较强职业道德和执业能力的信用中介机构，建立完善的社会信用体系，满足市场日益增长的征信需求，并注重加强中介机构内部的交流与合作，同时，充分发挥行业协会的作用。行业协会是全行业性的自律组织，主要任务是制定征信行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度；开展信用管理与信用研究，提出立法建议或接受委托研究立法，提出有关信用管理法律草案；协调行业与政府及各方面的关系；促进行业自律；加强行业从业人员培训等；进行国际交流活动。西方国家征信行业均成立了行业委员会，如美国的全国信用管理协会、国际保理商联合会、美国追账者协会等，目前中国市场学会信用工作委员会已经开始发挥信用管理行业的协会组织的功能，应积极支持其各项工作的开展，协调规范我国征信行业健康发展。

（四）保障:强化信用法制建设，完善政府信用监管体系

信用制度在建设中必然涉及各方面的利益，权益的维护离不开法律的支持，只有使信用观念走上合法化、规范化的轨道，用法律对信用制度进行规范和界定，才能形成完整的良性信用链条。应尽快制定、颁布《信用法》、《债权法》等法律，明确各主体的权利和义务，并对已有的与信用制度建设不适应的法律法规进行修订和完善。加强信用方面的立法和严格执法，重点要解决失信问题，与农业银行等金融机构有关的失信行为包括两种:一是信息失真，即提供虚假信息；二是企业和个人有意逃废银行债务。可参照美国等西方国家的做法，围绕规范授信、平等授信机会等问题建立一系列完善的信用法律体系，按适用对象分为与银行相关的信用管理法和与非银行相关的信用管理法两大类，分别规范商业银行和信用中介服务行业以及政府部门、工商企业和个人的授信活动。同时，由于我国目前对失信者的惩罚不力致使失信成为一种理性行为。为此，必须建立和完善法律意义上的失信惩罚制度，改变守信与失信行为的机会成本，使守信者获得公允回报，如银行给予信用等级高的企业和个人较高的授信额度和更为优惠的存、贷款利率；使失信者受到法律制裁，建立与失信惩罚相结合的司法配套体系，如制定社区义务劳动、罚款、监禁等各种短期刑罚。而政府部门要充分发挥监管职能，中国人民银行、证监会、质检局、国家经贸委、工商局、药监局等政府各级机构应加强对与信用活动有关的机构和人员的监管，及时严厉地惩罚失信行为。另外，在信用法制建设中应妥善地处理机密保护问题。信用数据的征集、开放和使用，常常与个人、企业、国家机密的保护存在矛盾，在建立完善社会信用体系的同时，也需要用法律保护企业的商业秘密和公民的个人隐私。

（五）模式:政府主导并按市场化运作的复合模式，发挥政府与市场两方面的作用

从国际经验看，信用征信系统的构建主要有两种模式:

（1）市场主导型模式，又称美国模式，其特征是采用商业化运作方式，由独立于政府的民营机构构成征信评级机构，收集、加工个人和企业的信用信息，为使用者提供有偿服务。政府主要通过提供制度保障和监督执法以保障社会信用体系的运行，而不直接参与具体运作。美国、加拿大、英国和北欧国家均采用这种社会信用体系模式。

（2）政府主导型模式，又称欧洲模式。在这种模式中，政府的作用不仅在于促进信用立法和监督信用执法，而且还出资设立专门的部门和机构参与信用信息的征集和评级工作，服务于社会公共利益。据世界银行统计，法国、德国、比利时、意大利、奥地利、葡萄牙和西班牙等七个国家有公共信用登记机构，即中央信贷登记系统，由政府出资建立全国数据库网络系统，直接隶属于中央银行，该系统是非营利性的，系统信息一般只在中央银行和商业银行之间流动。

各国选择不同的社会信用体系模式，主要源自于各国经济金融制度和历史文化背景的差别。第二次世界大战后，美国市场上信用交易额猛增，各种信用工具被广泛使用，为了避免随之而来的信用风险，一些专门从事征信、信用评级、商账追收、信用管理等业务的营利性的信用中介服务机构也迅速发展起来，为市场需求者提供商业化、个性化服务。而西欧国家的社会信用体系主要是为了防范金融信贷领域的违约风险，更多地体现了监管者的意志和需要，因此采用以中央银行建立公共信贷登记系统为主体的政府主导型模式，各商业银行有法定义务按时向央行数据库传输准确的信贷业务数据，为央行进行金融监管和执行货币政策服务。由此可见，市场主导型模式与政府主导型模式是针对本国国情分别在各自范围内发挥作用，两者可以互相补充，如在上述欧洲七国中，除法国外，其他六国在建立公益性的中央信贷登记系统的同时，又拥有市场化运营的私人征信机构。在世行专家调查的56个国家中，有30个国家是按公益型模式组建公共征信系统的，而更多国家的信用征信系统则是市场型和公益型并存的。^[6]

作为发展中国家，我国信用系统构建模式不能简单地采取单一的市场型模式或政府型模式，而是应选择政府主导并按市场化运作的复合模式。一方面信用行业的发展是我国市场经济发展到一定阶段和金融体制改革的必然要求，信用已成为一种商品。在市场经济条件下，市场是资源配置的主导手段，采取单一的政府型模式，难以满足日益扩大的信用交易的需求，同时缺乏民营机构的参与，政府既是营业机构，又是监管机构，容易产生垄断、官僚主义和滋生腐败，降低工作效率。另一方面，政府可以有效解决市场失灵的问题，尤其是我国信用体系建立处于起步阶段，其发展与完善离不开政府的制度供给能力和规划、协调。具体而言，需要政府建立相关信用管理法律法规体系；运用大众媒体进行社会信用文化教育以及企业信用管理培训；组建公共的社会征信机构，建立社会基本信用信息数据库和发布机制，并发挥政府诚信示范作用。在此基础上，积极推动商业性的信用服务机构的建立和运作，与政府公共的社会征信机构相辅相成，满足社会各界对信用服务多样化的需求。