深入建设“法治浙江”，努力实现精神富有

法治发展在新中国经历了一段曲折的过程。改革开放后，党中央坚定地提出了建设社会主义法制的方针。1997年，党的十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。1999年3月15日，全国人大九届二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了《宪法》第5条。自此，党的文献和国家的根本大法明确将法治确定为党领导人民治理国家的基本方略。赵洪祝书记在浙江省第十三次党代会报告中也明确提出了“发展社会主义民主政治，加快建设法治浙江”。我们认为，今后五年，全省上下应当深刻理解省第十三次党代会的精神，按照建设“物质富裕精神富有”现代化浙江的要求，进一步深化对“法治浙江”战略之重要意义的认识，在省委的坚强领导下，加大力度，完善举措，深入建设“法治浙江”，在法治维度上努力实现全省精神富有。

一、完善党的领导，坚持依法执政

要办好中国的事情，关键在于我们的党。在法治建设问题上，关键在于要妥善处理好党的领导与依法治国的关系。首先必须要明确的是，新中国的建立与中国特色社会主义建设事业都是在党的坚强领导下进行的，法治建设也不例外。1978年，邓小平提出了社会主义法制建设的十六字方针：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1996年，江泽民在一次讲话中首次对依法治国基本方略进行了系统全面的阐述。1997年，党的中央文件首次使用“法治”，依法治国写入党的十五大报告。1999年，依法治国入宪。2002年，党的十六大把依法治国写入党章。2007年6月，胡锦涛总书记首次提出了“弘扬法治精神”。2007年10月，党的十七大报告用一个独立篇幅，即第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”为题，集中阐述了社会主义民主法制建设，对“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作出了全面部署。可以说，我们的党一手推动了新中国法治建设的伟大进程。

虽然，依法治国是在党的领导下进行的，但并不意味着党本身是超越法治框架的。事实上，党的领导也是在法治框架内进行的，即党的执政是依法执政。对此，党的十六大报告明确提出要提高党的依法执政能力。2004年9月，党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”同时，又进一步指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。

党的领导与依法治国是辩证统一的关系，我们应当深刻理解两者的内涵及其关系，进一步完善党的领导，坚持依法执政。一是进一步树立社会主义法治理念，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上有机统一原则。2007年岁末，胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时发表重要讲话。胡锦涛总书记在勉励大法官、大检察官时特别提出：要始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。我们理解，“三个至上”不仅是政法干部所要坚持的原则，也是党执政所要坚持的原则。“党的事业至上”，对于所有中国共产党人来说，这是最根本的要求。我们党的事业与人民的事业是完全一致的，党的事业本质上就是人民的事业。“人民利益至上”，这是我们党的根本宗旨，也是社会主义宪法法律的最高价值。“宪法法律至上”，这是党中央对于我国社会主义法治内涵的高度概括，也是法治原理的基本内涵。“宪法法律至上”要求加强宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，要求包括党的活动在内的所有公民和组织的行为都要服从宪法和法律，不允许任何人享有超越法律之外的特权，法律面前人人平等。在我国，宪法和法律体现了党性与人民性的高度统一，是党的意志与人民利益的高度统一。讲“宪法法律至上”就是讲党的事业至上，人民利益至上。三者是辩证有机统一的。二是进一步完善党委总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制，发挥党委对同级人大、政府、司法机关的领导核心作用，支持人大、政府、审判机关、检察机关依照法律独立负责、协调一致地开展工作。在立法工作上，一方面，党要主动将党的方针政策和路线，通过立法建议的方式，依法上升为法律意志；另一方面，党要大力支持人大的立法工作，为人大立法创造良好的环境和条件。在执法和司法工作上，党委要支持政府依法行政和司法机关公正司法，不能“以党代政”、“以言代法”。三是党委要为立法、行政和司法工作提供组织保障，及时研究解决他们工作中的重大问题，使他们能够有能力、能够安心地从事各项工作。四是要建立领导干部学法制度，确保各级领导知法懂法；要建立模范遵守宪法和法律制度，确保党员自觉遵守党的纪律；必要时对领导干部进行任职法律资格考试；加大选拔法律人才进入领导层、决策层的力度。

二、力行依法治省，全面提升各领域法治化水平

中共浙江省委《关于建设“法治浙江”的决定》明确提出总目标：“不断提高经济、政治、文化和社会各个领域的法治化水平，加快建设社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实、人民政治经济和文化权益得到切实尊重和保障的法治社会，使我省法治建设工作整体上走在全国前列。”由此可见，“法治浙江”建设最终要体现为经济、政治、文化和社会各个领域法治化水平的全面提高；同时，要确保人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。而提升法治化水平、保障人民权益的关键是加强对权力的制约和监督。

1.完善社会主义法制，全面落实依法治国基本方略

社会主义法治运行体系由立法、执法、司法和守法等环节构成。我们应当在前述每个环节都加大工作力度，完善社会主义法制体系，全面落实依法治国基本方略。

第一，加强地方立法工作，完善立法机制，提高立法质量，加快形成与国家法律法规相配套、比较完备的地方性法规和规章。在立法理念上，要始终坚持贯彻科学发展观。一是牢固树立立法为发展服务的理念，紧紧围绕转变发展方式、提高发展质量和效益，开展适时的立法，推进地方立法的修订和废止工作的经常化，保持法律规定与政治经济社会文化的发展进程相适应。二是始终坚持以人为本、和谐立法的理念，突出公平正义，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；在突出经济立法的同时，加快完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、加强社会管理等方面的立法，以立法和谐推动社会和谐。三是既要坚持国家法制的统一性，又要突出地方立法的实际与特点；紧紧围绕“八八战略”、“创业富民、创新强省”总战略和“物质富裕精神富有”总目标，突出重点、统筹兼顾，合理提出立法项目。在地方立法工作机制上，要坚持我省民主立法、科学立法的优良传统，以2006年10月出台的《浙江省人大常委会立法工作程序》为基础，进一步建立健全地方立法调研制度、年度立法计划编制和实施制度、法规起草小组制度、法规草案征求市县（区）人大意见制度、常委会审议法规制度、地方立法专家库制度、地方立法公开征求意见制度、地方立法听证制度、“废、改、立”有机统一工作机制、立法质量评估机制、立法成本效益分析机制、地方性法规配套规范性文件制定机制，同时还要积极探索立法工作新机制等，不断提升立法质量。

第二，应当按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》和《浙江省全面推进依法行政“十二五”规划》的要求，进一步加大力度，全面推进依法行政，加快建设法治政府。要深化行政管理体制改革，深入推进扩权强县改革、扩权强镇改革和中心镇综合执法工作，切实将执法重心下移；围绕“三大国家战略”，加快行政管理体制；^[10]深化审批制度改革，继续清理和规范非行政许可审批事项和前置条件，建立新设行政审批事项和前置审批条件准入制度，全面推进审批提速、程序简化的体制改革，节约行政成本，提高行政效能。要进一步规范行政决策行为和行政执法行为，加大对行政执法行为的层级监督。要按照省政府既定工作计划，尽快研究在省级层面出台关于政府重大行政决策的程序性制度，加大对行政决策风险和合法性的审查监督；加快研究在省级层面出台规范行政裁量权行使的制度规定、行政执法过错责任追究制度规定、行政执法文件审查监管制度规定等，着力提升行政执法行为的规范性。^[11]

第三，围绕公平正义这一目标，强化司法职能的发挥。既要立足本职，努力化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定，又要发挥司法的能动性，积极服务我省经济转型升级、社会管理创新和民生改善。要积极推进司法体制改革，进一步完善权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制，从制度上保障司法公正。要建立健全司法工作保障机制，大力推进执法规范化建设，促进公正司法。要总结我省司法成功经验，继续推行能动司法和强化法律监督，围绕浙江省十三次党代会提出的经济社会发展的具体部署和“物质富裕精神富有”的总目标，拿出更契合我省实际的司法举措，力争司法工作更上新台阶，在更广范围内、更深程度上实现公平正义。在充分发挥司法职能的同时，更加注重司法行为的规范化。全省法院要坚持贯彻落实“三项承诺”（即“努力做到不使有诉求的群众因经济困难打不起官司，不使有理有据的当事人因没有关系打不赢官司，不使胜诉当事人的合法权益因执行不力、不公得不到保护”）和“阳光司法”，推进司法审判（执行）行为不断规范化。全省检察系统要深化“科技强检”工作，以刑事检察与民事行政检察工作“网上办案”为突破口，依托信息化技术对工作流程和标准的固化，加强对执法办案各环节的过程监督，全面实现检察行为的规范化。

第四，司法行政工作要进一步加大力度，服务大局。要深入贯彻实施省司法厅《关于深入学习实践科学发展观，服务经济转型升级的若干意见》、《关于进一步加强公证服务企业发展的意见》、《关于在加强和创新社会管理中充分发挥司法行政职能作用的指导意见》等系列文件精神，不断规范和拓展法律服务，加强司法救助和法律援助工作，服务全省经济转型升级和社会管理创新；扎实推进“法律援助惠民工程”，维护弱势群体合法权益。要认真实施“六五”普法规划，切实增强全民法律意识和法律素质，增强守法的自觉性。

2.确保人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障

公民权利保护被公认为是现代法治原理的实质内涵之一。现代法治原理区别于我国古代法家思想以及形形色色法律工具主义的关键就在于是否将公民权利保护作为法律实施的基本目标和价值。现代法治精神将公民视为法治的主体，将尊重和保障公民权利作为法治的基本出发点。而各种形式的法律工具主义则只不过将公民视为法治的客体，即仅仅作为法律管制的对象，将规定公民义务作为法律治理的基本出发点。中国特色社会主义法治作为现代法治的一种类型，同样将公民视为主体，将保护公民权利作为基本出发点。社会主义法治理念坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一、坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的统一。总之，社会主义法治始终将人民利益作为根本目标来追求，因为我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，一切奋斗和工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

应当说，对于公民权利的尊重和保障，我省是走在全国前列的。“法治浙江”战略确定后，我省于2008年实施了“公民权益依法保障行动计划”。“公民权益依法保障行动计划”围绕公民人身财产权益、社会权益、经济生活权益、公众参与权益、救济权益等五大类别，具体化为25项指标。每年确定实施步骤、每年拿出分解目标，一步一个脚印地加以推进。实践表明，“公民权益依法保障行动计划”开展以来取得了明显的成效，公民人身财产权益保障水平稳步提高，公民社会权益保障状况明显改善，公民经济权益保障能力得到加强，公民参与权益、救济权益保障也得到了良好改进。

今后，我们应当坚持以“两富战略”和“法治浙江”战略为总框架，以“公民权益依法保障行动计划”为载体，进一步加大公民权益保障力度，使人民群众真正享受到我省经济社会发展的成果，真正体会到当家作主和权益受保障的尊严，真正体现“两富战略”和“法治浙江”战略的深远意义。一是完善年度计划的制定机制。“公民权益依法保障行动计划”开展以来，我省每年都拿出年度计划来具体实施。公民权益保护涉及全省广泛人民群众切身利益，因此在年度计划制定上应当借鉴地方立法的经验，奉行民主科学原则，广开言路，多听意见，建立健全计划制定前的建议收集、计划草案的意见征求与听证会机制，力争计划体现民意，内容完备、科学。二是要强化督查机制。对每年的计划实施情况要有一个规范、严肃的“验收”程序，以确保计划不会走过场，真正落到实处。同时，从中总结经验，查找不足，以便来年有针对性地强化措施、完善机制，力争公民权益保护工作每年都上新台阶。三是在公民权益保护工作方法上，既要照顾全面整体，又要突出工作重点，力争将有限的行政资源发挥出最大效用。例如，在保护主体上，要突出对未成年人、妇女、老年人、残障人士、低收入家庭等弱势群体的优先关注与保护，维护社会公平和谐；在保护内容上，要将公民人身权益保护置于首要地位，确保公民基本安全感；在处理政府与群众关系上，要将公民知情权、表达权、参与权和监督权的保护放在关键位置，维护人民群众当家作主的权利。

3.加强对权力运行的制约和监督

法治的施行和人民权益的保障关键取决于法治政府的建设，取决于对权力的制约和监督。自古以来，权力按其本性都具有扩张的冲动。诸多哲人感叹，一切权力都容易腐败。权力的扩张与腐败必然导致法制败坏和公民权益受损害。党的宗旨是全心全意为人民服务，归根结底党领导下的社会主义中国政权体系是与人民群众的根本利益相一致的。在这一点上，社会主义体制下的“权力”具有人民性。但是，从一个个具体权力的运行来看，权力扩张与腐败的现象仍时有发生。我们应当正视这一点，并且下更大决心予以解决，坚决加强对权力运行的制约和监督。要从党的监督、法律监督、民主监督和群众监督上全方面着手，形成合力，齐抓共管，确保权力规范运行。要认真贯彻执行党内监督条例和省委关于党内监督十项制度实施办法，完善巡视制度，严格执行领导干部个人事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、询问质询和经济责任审计等制度。要支持人大及其常委会依照宪法法律开展法律监督和工作监督，支持人民政协按照章程开展民主监督，加强政府行政监察、审计以及行政复议等监督职能，积极发挥人民检察院专门法律监督职能以及人民法院审判环节的监督职能。加强和改进舆论监督，畅通群众监督渠道，充分发挥社会监督作用。

要坚持不懈深入推进我省“阳光工程”建设，将其作为加强权力监督制约的基本抓手。目前，我省已经将2300多个权力事项全部向全社会公开承诺，接受群众监督评判，初步探索出了一条内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的权力阳光运行新路径。今后要继续贯彻落实《关于深入推进“阳光工程”建设的意见》，加强保障性住房分配、教育招生、医疗服务用药等人民群众关心、社会关注的热点难点领域的阳光工程建设，严格标准，切实做到程序公正、公开透明，主动接受群众监督，实现以公开促公正，以透明促廉洁，为浙江科学发展稳中求进、转中求好营造良好的政务环境、商务环境、法制环境、市场环境、舆论环境。

三、牢固树立社会主义法治理念，大力弘扬法治精神

法治不仅仅是一项治国方略，也不仅仅是一套行为规则体系，法治更是深刻的法律精神。法治若要得以施行，不仅需要立法、执法和司法的加强和完善，更需要全民的自觉守法意识，需要包括权力者在内的全民对法律精神的认同和对法治的信赖，也就是需要法治文化的生成。法理学认为，法律必须被信仰，否则便形同虚设。因为人的内在精神是支撑、促使人的外在行为的根本。没有法律精神的根植，没有法治文化的熏陶，法治便难以真正形成与持久。毛泽东说，人是需要一点精神的。这一点同样适用于法治这个命题。因此，包括权力者在内的全民法律精神的培养和法治文化的建设具有特殊的重要意义。

党中央一直强调法律精神培养和法治文化建设的重要性。胡锦涛总书记2005年提出了“树立社会主义法治理念”以及2007年提出了“弘扬法治精神”之重大命题和科学论断。我们认为，这是党和国家最高领导人提出的关于法治文化建设的较为完整而深刻的科学论断。社会主义法治理念侧重于法治精神的社会主义性质与基本原则，诸如依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等；而法治精神则应当是侧重于法治的普适精神，诸如民主、人权、自由、正义、理性、和谐等。树立社会主义法治理念和弘扬法治精神共同构成社会主义法治文化建设的基本内涵和框架，属于科学发展观理论体系的一部分。我们应当深刻理解胡锦涛总书记的科学论断，大力推进社会主义法治文化建设，以在深层次上筑牢“法治浙江”的根基。

牢固树立社会主义法治理念和大力弘扬法治精神，一方面要通过日常立法、执法和司法工作予以体现与强化；另一方面要通过专门的、制度化的普法宣传工作来实施。当前，我省“五五普法”工作已经顺利结束，“六五普法”工作已于2011年7月顺利启动。“六五普法”工作应当深刻领会浙江省第十三次党代会的精神，按照“六五普法”的规划，在全面总结“五五普法”工作经验的基础上，继续改革创新，不断深入，力争取得更大成效。一是在普法理念上，既要根据既定“六五普法”来稳步实施，也要根据浙江省第十三次党代会精神及时作出适当调整，将省委“两富战略”有机吸收到普法宣传工作中，将与“两富战略”密切相关的法律法规的宣传摆在突出位置上。二是在普法内容上，既要注重对我国宪法、法律以及我省地方立法内容的宣传，也要突出对社会主义法治理念和法治精神的宣传。三是在普法对象上，既要立足于全民普法原则，也要突出对领导干部普法宣传的重视。因为领导干部既是人民群众的守法榜样，也是握有决策、执法和司法大权的群体，对于“法治浙江”战略的实施至关重要。四是在普法手段上，既要充分用好传统普法宣传方式方法，也要积极利用现代信息化条件下的各种新方式新方法，例如网络即时交流平台、博客、微博等等。五是在普法结果上，既要抓好普法制度、机制和工作部署的完整实施，也要重视普法成效的反馈，力争普法取得扎扎实实的效果，真正使得包括领导干部在内的全民法律素质得以提升，社会主义法治理念得以牢固树立，法治精神得以大力弘扬，社会主义法治文化得以培育形成。

【注释】

[1]美国法学家朗·富勒提出了“法治八原则”理论，概括了法治需要具备的八个方面的条件，包括本文此处所讲的这七个条件，以及第八个条件“官方行为与法律规则一致”。

[2]转引自［美］E．博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第435页。

[3]“千差距、万差距，缺乏公民意识，是中国与先进国家最大的差距。”参见李慎之：《修改宪法与公民教育》，《改革》1999年第3期。

[4]统计数据来源于陈柳裕、唐明良：《“十一五”时期浙江法治建设总报告》，参见《2011年浙江发展报告》（法治卷），杭州出版社2011年版；陈柳裕、宋小海：《为社会管理创新提供法治保障》，参见《2012年浙江发展报告》（法治卷），杭州出版社2012年版。

[5]丁祖年、刘永华：《地方立法：从构建型立法到完善型立法转变》，参见《2012年浙江发展报告》（法治卷），杭州出版社2012年版。

[6]浙江省政府办公厅会同浙江省政府法制办公室对2010年6月30日以前省政府及省政府办公厅制订的1811件行政规范性文件进行了全面清理。经过清理，共废止省政府行政规范性文件计369件，宣布失效计182件。

[7]数据来源于2007年至2012年历年浙江省高级人民法院和浙江省人民检察院向省人大所作的工作报告。

[8]统计数据来源于赵光君：《关于我省“五五”普法工作情况的报告》，参见《浙江人大》（公报版）2011年第5期。

[9]全省村、社区法律顾问数据来源于赵光君：《司法行政：再创加强和创新社会管理创新优势》，参见《2012年浙江发展报告》（法治卷），杭州出版社2012年版。

[10]浙江省政府2012年5月出台了《浙江省人民政府关于下放行政审批事项推进舟山群岛新区建设发展的决定》（浙政令〔2012〕301号），自2012年7月1日起施行。这为舟山群岛新区行政管理体制的构建与完善奠定了重要基础。

[11]根据《浙江省人民政府2012年立法工作计划》，需进一步调研、论证，待条件成熟后提出的立法项目中包括了加强政府自身建设、规范政府行为方面需制订出台的6件规章项目：《浙江省行政程序规定》（由省法制办起草）、《浙江省规范行政裁量权行使办法》（由省法制办起草）、《浙江省行政执法过错责任追究办法》（由省法制办起草）、《浙江省行政举报投诉处理规定》（由省法制办起草）、《浙江省行政执法档案管理办法》（由省法制办起草）、《浙江省政府采购法实施细则》（由省财政厅起草）。