高校“去行政化”的内涵及原因分析

一、高校“去行政化”的内涵及原因分析

南方科技大学校长朱清时认为，中国高校最大的受制因素是行政化趋势，以至于学校这样一个学术机构不能按照教育的规律来办，而是以行政化的行政命令的方式来办。所以说，高校行政化的存在是“去行政化”提出的现实、直接原因。

（一）什么是高校行政化与“去行政化”

1.行政化与高校行政化的内涵

北京大学中国教育与改革发展研究中心主任张亚哲认为，以公权力作为主导路径，以各级行政资源作为管理委托，以国家权力意志或其代表作为基本准则的公共治理模式就是行政化。当今中国，不仅仅是教育，涉及文化、艺术、卫生、体育、社区管理、公共服务等各个领域无不刻上深深的行政烙印。由此看来，大学行政化绝对不是教育领域独有的现象，去除行政化也绝对不能仅仅只去除教育或者高等教育的行政化。^[1]

与行政化的内涵相适应，有学者认为，高校行政化是指不考虑现实需求和教育规律，过度强调行政权力、依靠行政手段、按照行政方式、采用行政运行机制来管理大学，主要涉及上级行政机构对高校的管理和高校行政机构对所属教学、科研、社会服务活动的管理。^[2]杨德广教授认为，高校管理行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理教育、管理学术。高校行政化是现行教育管理体制各方面问题的集中体现。它是历史发展的产物，已经影响到大学的办学管理、人才培养、科研活动、师生关系、环境建设等方面，成为现代大学改革与发展的绊脚石。

关于高校行政化的表现，韩建华等认为，高校行政化的外部表现为“国家或地方各部委、各部门对学校的粗暴干涉”，“把大学管得死死的”；内部表现为行政与学术不分家，学术权力行政化以及行政权力官僚化。^[3]具体来看，我国大学的行政化表现在大学领导的官僚化上，也体现在上级部门对大学办学的全面干预上（指作为举办者的政府部门，实际上直接参与大学办学，包括审批高校招生计划、确定高校招生模式、审批高校专业设置、规定高校教学活动、管理高校科学研究、逐项落实高校经费使用等）。在大学的上级主管部门强力干预大学办学的同时，在大学内部的管理上也显示出行政权力的日益膨胀。教育问题、学术问题的决策，各项资源的配置，基本上通过党委常委会、书记办公会、校长办公会进行，学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会很少在教育与学术的决策中发挥作用，这经常引发行政与学术的冲突，并直接影响我国大学向世界一流大学发展。

高校行政化的成因包括以下几点。第一，高校行政化是全社会官本位思想的产物。我国有几千年的封建传统，以官为本，以官为贵，以官为准，一切为了做官的思想倾向仍长期存在。受这种思潮的引导，不少人都把做官、做高官作为人生信条和行为取向。在这种官本位意识弥漫的社会环境和氛围中，行政权力已经超出它本来应该起作用的范围了，高校也不可能“出淤泥而不染”。再者从新中国成立初期开始高校就设立了行政级别，列为政府机构之一，高校的校长一般由教育部直接任命，所以高校行政化一部分也是“被行政化”。由于官本位意识的强化，形成激励走向的误导，使更多的人去关心权术而不关心学术，学术带头人“官僚化”和官僚“学术化”的现象比比皆是。^[4]第二，高校行政化和我国的公有制办学体制有关。新中国成立之初，国家对旧有学校进行了接管和改造。1952年以后，根据国家建设的需要，进行了高等学校的院系调整，在各级学校中开展教学改革，创立了教育全部由国家来负责的办学体制，人员安排上由政府负责，级别上参照政府官员，所有的资源和经费都来自于国家和地方政府的投入，尤其是高等教育基本上都是依赖于国家财政。政府按照大学的行政级别对资源进行分配，级别越高得到的越多，关系好点就多给一点，这样就形成了资源分配的不公，部分高校为争取更多的资源而不得不“跑部钱进”，或者不断地提升自己的行政级别。所以大学的行政级别的存在和一直以来公有制的分配模式有着密切的关系，如果政府不改变按照级别对大学进行资源分配的方式，大学的行政级别就会一直存在。第三，高校行政化和我国的干部管理制度密不可分。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇说，高校行政级别的存在与现有的干部管理体制有密切关系。“这个问题由来已久，很早以来，我国把四年制本科院校定为正厅级。在‘985’工程中，‘985’高校的党委书记、校长为副部级，这个问题就突出了。在学校办学过程中，不少教授又纷纷竞争副处、正处，这个问题就更突出了。”^[5]“高校的级别，和目前的干部管理体制相对接，没到正处级就不可能升到副厅级，没到副厅级就不能升正厅级。”^[6]我国的政治体制中，干部一直存在着等级制度，每一级所得到的附加利益也不同。最近这些年对教育的投入越来越大，伴随而来的，行政权力也变相扩大，人们对行政权力的渴望更强。由于行政官员掌握着大量资源，而在资源分配上，教授又缺乏渠道参与，导致部分人对此趋之若鹜，高校行政化日益严重。第四，我国大学行政化严重，还源于利益上的诱惑。在我国权力寻租还比较严重的背景下，对个人或小团体的利益的追求，就自然地转变成为对权力的过分追求，这更加剧了大学的行政化倾向。^[7]第五，“契约不完全”代理是高校“行政化”产生的制度性根源。^[8]

高校行政化带来了一系列问题，直接导致行政与学术的冲突，严重影响了我国大学乃至整个高等教育按照自身的规律发展，因此诸多学者针对高校行政化问题提出了高校“去行政化”概念。

2.高校“去行政化”的含义

“我觉得，去行政化这个概念本身，需要进行讨论和界定。”中国人民大学校长纪宝成说，“去行政化”的真正含义，应该是按照教育规律、人才成长规律和学术发展规律办教育，而不要用行政管理的手段和思维来解决学术和教育问题。在纪宝成看来，这个问题可以从两个层面讨论，一个是政府和学校之间的关系，一个是学校内部学术权力和行政权力之间的关系。^[9]这是对高校“去行政化”的理性解读。王颖等人也有类似的观点。此外，他们还认为，高校“去行政化”需要政府及教育主管部门转变职能，适度放权。^[10]

从内涵上来看，所谓高校“去行政化”是指高校要推进政校分开、管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，是推进高校管理体制改革的措施之一；高校“去行政化”还意味着教授治校、学术至上，承认教学、科研第一线的老师、教授代表着学校学术发展方向。陈昌贵、季飞认为，大学“去行政化”的实质是高等教育管理制度变迁；大学“去行政化”的目标指向，就是要改变原来的管理方式或者制度运行模式和行为准则，以充分调动高校和广大师生员工的积极性、主动性和创造性。^[11]

高校“去行政化”这个命题在目前的情势下具有特定的内涵，“去行政化”不同于“去行政”，倘若高校“去行政”，那可能就是一个伪命题了，因为高校不可能在“去行政”下生存。

（二）高校“去行政化”的原因分析

1.高校行政化限制学术生产力

高校“衙门化”，校长分级别，有意见认为这种机制“严重地挤压了平等自由的学术论辩空间”。全国政协委员、南方科技大学校长朱清时指出，如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。是什么使学术衰退？就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问。哈尔滨工业大学校长王树国说:“高等学校比社会更渴望能够去行政化。”高校“去行政化”有利于出现一批真正的教育家，很多老学者都说中国没有真正的教育家。因为所有的一切都要按照行政运作体系来运行，在这种管理体系下大家同步走一个模子，个性与活力丧失，大学发展雷同化，不可能会出现创新思想。山东省政协副主席王志民认为:行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。^[12]换句话说，高校行政化导向扭曲了人的学术价值观和学术意识，腐蚀了学术精神，弱化了学术斗志。部分专家、教授、学者已经丧失了学术自主性和独立性，缺乏必要的学术气节，在繁杂的行政事务上耗费了大量原本属于科学研究的宝贵时间。

2.高校行政化是当前高校存在诸多问题的根源

专家治厂，教授办学，学者搞科研，应该是一片净土。但由于行政化的影响，更确切地说由于行政权力的刺激，使得这块净土发生了不该发生的变化。尤其是高校大院内，表现得更为突出。追逐权力，往官场里挤，行政职务、专业职称“一肩挑”，人为地分心分神分时，根本没有认真考虑如何治理学校、如何培养人才、如何向诺贝尔奖冲击、如何发展成世界一流大学等等，因而，使一些原本专心教学的教授、学者变得“不安分”，想方设法谋个官位坐坐，以致出现某所大学一个处长职位竟有40个教授来竞争；如果，高校行政权力凌驾于学术权力之上，做官成了瘾，学术腐败、基建贪污、高校负债、科研造假、抄袭之风、虚假之风就会随之而来。全国人大代表周洪宇教授在接受《中国新闻周刊》采访时表示，近几年被频繁曝光的各类教育界丑闻或争议，均源于高校行政化。^[13]

3.学生权力化，人才培养缺乏创新力

1952年，我国开始在各高等学校设立行政级别，建立行政化管理体制。这一体制适应了计划经济的需要，有助于国家统一培养人才，在形成以后不断得到巩固。改革开放后，我国的经济体制由计划经济向市场经济转变，高校是目前少有的保留着完整的计划经济体制特征的单位，大家越来越意识到高校行政化的管理模式不能适应我国市场经济发展的需求，制约了高校的自主发展和创新型人才的培养。从理论上来看，大学应是育人的场所、研究学问的地方，但大学行政化背离了这些基本理念，对大学生成长产生了消极影响。换句话说，大学行政化，学生也开始行政化，在权力的追求上，学生与教师一样开始陷入权力的角逐中，忽视了学习和做人的本职；不仅如此，不同的学位具有不同的行政价值，迫使学生都去读博士后。不可想象一个官本位的、功利化的大学，能够培养出温总理所说的具有“独立的思考、自由的表达”^[14]的学生。复旦大学哲学学院教授俞吾金指出，我们培养了很多的学生，真正有创造性、德才兼备的学生还是很少，这与高校行政化有着密切的联系。针对这个问题，南方科技大学校长朱清时提出了同样的看法:“为什么现在我们的学校总是培养不出杰出人才？”答案是:现在的校园文化被“权力通吃”严重扭曲，如果让教育行政化继续大行其道，即使设计的目标再好、管理体系再健全、规章制度再多，也难以解决应试教育的顽疾；现在许多人热衷于讨论改进教学方法、实施素质教育，但都没有找准问题的根本症结——学校的严重行政化。

再者是造成大学师生关系的异化。由于高校教师将更多的精力放在跑项目和科研上，既缺乏动力，也没有精力和心思去传授学生课本之外的东西、关心学生课堂以外的生活，教师与学生在一起探究学问的时间得不到保障。在学生心目中教师的威信正在逐渐丧失，研究生称自己的导师为“老板”，师生间冲突事件屡见不鲜。^[15]

4.高校“去行政化”是遵循教育规律办教育的需要

以上三点主要是从高校行政化的消极影响来看高校“去行政化”的必要性。在这里我们基于教育的“育人”本义来阐述高校“去行政化”的理性诉求。杨德广教授指出，大学是研究高深学问和培养高级专门人才的机构，必须按教育规律和学术规律运行和管理。探究学问、追求真理、培育人才、崇尚学术自由是大学的本质特征。但是，我国大学的发展与此相背离。新中国成立后，大学一度成为政治工具。20世纪80年代以来，随着“一切以经济建设为中心”，大学又成为发展经济的工具。大学的活动，本应遵循教育的、学术的规律和逻辑，现在却不得不遵循政治的和经济的规律和逻辑。仅从大学承担的具体功能来看，高校承担了大量的政府职能而非教育功能；大学里，从管计划生育的到管信访的，一应俱全。因此，高校“去行政化”就是按照教育的、学术的规律来办教育、发展教育，只有这样才能体现高校的育人本质。

中国人民大学校长纪宝成说，“我们希望，如果真正让教育形成一个有利于培养创新人才、培养国家急需人才的氛围的话，高校一定要回归它本来的发展规律，按照教育发展规律。我认为这样的改革是给高校增加了更多的责任感，然后在教育界出现一个良好的人才培养和生态环境。”哈尔滨工业大学校长王树国说:“从另外一个角度讲，教育去行政化有利于国家出现一批投身于教育的教育家。”^[16]

总之，政府对大学办学的强力干预，使大学越来越失去办学的主观能动性，学校的个性与活力丧失，大学趋向雷同化；学校内部的官僚化管理，更使得大学的教学、科研氛围不理想。在这种状况下，创办世界一流大学，显然是困难重重。