教育政策分析的内涵

一、教育政策分析的内涵

在西方文献中，“政策分析”（policy analysis）、“政策科学”（policy sciences）和“政策研究”（policy research）经常被当作同义词使用。一般认为，“政策分析”是美国经济学家林德布洛姆1958年在其《政策分析》一文中首次提出的，表示一种将定性与定量相结合的渐进性比较分析。⁽¹⁾

学者们从不同的角度对政策分析进行了界定。总体上看，政策分析有广义和狭义两种理解。广义的政策分析是对政策的研究和分析，包括对政策内容和过程的分析，即不仅是对政策制定的分析，还包括对政策执行和政策评估的分析，通常又称“政策科学”或“政策研究”。这一观点基本沿袭拉斯韦尔和德洛尔倡导的政策科学传统。如，希尔（M.Hill）认为，政策分析必须以对政策过程的广泛了解为基础，它所关心的是政府与社会的关系，探讨决策是如何形成的以及政策转变为实际行动的方法。⁽²⁾邓恩则强调，政策分析是一门应用社会科学，它采用多元探究及推理论证的研究方法，借以衍生和转换与政策有关的信息，目的在于解决政治环境中的政策问题。⁽³⁾戴伊认为，公共政策分析主要在于描述、解释各种政策的起因及后果，以此来了解政府为何制定这些政策，这些政策的实施会产生什么样的后果，等等。政策研究以及与政策研究相联系的政策分析，试图帮助人们采取更为有效的集体行动来解决或减少重大的政策难题。为了这一目标，政策分析要对政策实施过程中遭遇的现实问题持清醒的认识，并重视“理由与证据的使用，以便在一些可供选择的政策方案中挑选最佳的一个”。⁽⁴⁾

狭义的政策分析仅限于对政策方案的分析，主要适用于政策的决策阶段。麦克雷（D.Macrae）、⁽⁵⁾帕顿、⁽⁶⁾奎德（E.S.Quade）等人是这一观点的代表。如奎德认为，“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题更深刻的理解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案”。⁽⁷⁾如此，人们对政策分析作了较狭义的理解，认为政策分析主要是研究备选方案的评估和选择。

教育政策分析的概念界定也基本呈现广义和狭义之分。哈达德（W.D.Haddad）明确表示，教育政策分析包含政策前的决策活动、决策过程本身以及决策后的活动。⁽⁸⁾我国台湾学者张芳全指出，教育政策分析是运用科学方法及技术，在相当的架构下，运用系统分析步骤及方法，对某项教育问题、计划、方案、政策进行分析，提供可行的教育政策、计划及方案，使教育政策可以达到预期的教育目标。⁽⁹⁾袁振国认为，教育政策分析是对备选的各种教育政策方案进行系统的调查研究，分析评价各教育政策方案之优劣，寻求各教育政策方案内部之因果关系，并对各教育政策方案可能会产生的后果作出预测的过程。⁽¹⁰⁾孙绵涛认为，教育政策分析是教育分析者运用科学的方法及技术对教育政策内容、过程及结果等方面进行分析，从而促使教育政策达到预期目标的活动。⁽¹¹⁾

教育政策分析是指运用相关的理论工具、研究方法和技术，根据一定的价值观，对教育政策问题的确认、教育政策方案的选择与制定、教育政策的执行以及教育政策的调整与终止等全过程进行科学、系统的分析研究活动，目的是探究各种教育政策的原因和结果。教育政策分析是一个动态发展的过程。

从以上定义我们可以看出，教育政策分析的内涵包括三点。

第一，教育政策分析的内容涉及教育政策的整个周期，涉及教育政策问题的再确认、对复杂的教育政策议题作出解释，以及追踪教育政策的制定、执行、评估、调整与终结。可以说，教育政策的整个周期都被纳入教育政策分析范畴。

第二，教育政策分析的目的是探究教育政策为何制定、如何制定、效果怎样以及政策与效果之间的关联等问题。与教育政策评估不同的是，教育政策评估关注的是教育政策问题确认的依据是否得当、教育政策程序是否合乎规定、教育政策目标是否达成、教育政策效果究竟如何等问题；而教育政策分析侧重于回答与教育政策周期有关的因素有哪些，这些因素是如何或将会如何影响到教育政策的制定与执行，教育政策与政策效果之间的因果关系何在，等等。

第三，教育政策分析既是科学，需要运用相关的分析技术，同时也是一门艺术，需要依据一定的政策价值观，在此意义上，教育政策分析不可能是价值中立的，而是从一定的利益立场出发的。埃尔默认为，政策分析至少包括三种同等重要的活动，分别是科学活动、工程活动以及工艺活动。⁽¹²⁾科学与工程模式以分析的、问题解决的范式为导向。在工程模式下，分析活动是为了特定的客户，而科学模式强调以多学科的理论来解决政策难题，它对决策没有直接的影响，也不把特殊的顾客作为首要的考虑对象。与此相反，工艺方法“往往严格限定特殊的问题、特殊的机构、特殊的政治利益以及特殊的时间段。能否在这些严格的限制条件下形成实际可用的政治解决方案，是判断其价值的首要标准”。⁽¹³⁾