冲突是社会互动交往的一种形式，只要社会群体间存在利益的差别，冲突就不可避免。政策冲突作为冲突的一种表现形式，是社会冲突在政策领域的表现，学术界对冲突的关注和研究首先开始于社会冲突领域。韦伯从社会不平等的多层面来说明社会冲突的起源，从权力、声望和财富的高度相关性、报酬分配的垄断化程度、社会低水平流动率等方面来探究社会冲突的原因，分析了社会冲突与政治合法性权威之间的关系，“如果政治权威的合法性被统治者撤销，他们更有可能寻求冲突”[6]。科塞在其《社会冲突的功能》中指出，“冲突是关于价值以及对稀有的地位、权力、资源的要求之斗争。在这种斗争中，对立双方的目的是要压制、破坏以至消灭对方”[7]，并指出引发冲突的原因是物质利益关系和非物质利益关系的失调。
政策冲突的研究起源于西方，西方学者对政策冲突的研究主要集中于三个维度：一是从利益冲突的视角来研究具体公共政策之间的冲突；二是专门研究具体政策之间的冲突，尤其是研究各种具体经济政策之间的矛盾与对立；三是研究公共政策冲突的一般性原理。美国学者斯通是较早研究政策冲突的，他认为政策冲突是政治过程的产物，是不可避免的，在《政策矛盾与政治情理》中他指出政策本来就是从政治情理中形成的，而政治情理即特定的政治情境本身就是充满着矛盾冲突的，在这种政治情境中所形成的公共政策，它本身就内在地包含着矛盾。但人们却认为政策是基于客观的合理性而形成的，这样就不可避免地产生了政策矛盾。[8]坎贝尔主要研究政府内部的公共政策冲突，他在《政府体制中的政策冲突和消除》中考察了发生公共政策冲突的原因和公共政策冲突结构以及在政府内消除冲突的过程。他认为，“公共政策冲突既有因为没有正确处理好利益关系上的隔绝或者组织间的疏远而产生的，即与结构相联系而产生的一面，也有因为没有处理好冲突问题而扩大再生产冲突的过程方面”[9]。
政策冲突研究引进到我国以来，国内一批学者致力于政策冲突研究，他们对政策冲突内涵方面的研究多把政策冲突比喻为“文件打架”，胡象明就把公共政策冲突称之为“文件打架”，即政府不同部门的公共政策之间的相互矛盾、相互冲突。[10]冯庆等认为政策冲突是政策体制中的政令相互矛盾。[11]袁明旭认为政策冲突是“公共政策系统内部各种政策之间以及政策各要素间所发生的对立、抵触、矛盾现象”[12]。钱再见认为公共政策冲突是政治冲突的一种形式，是公共政策过程中不同的政策行动者（包括个人、群体或部门）之间，由于价值观念、利益诉求和体制结构等方面的原因而产生的政策目标、政策内容和政策行为的矛盾现象。[13]学术界对政策冲突的定义并没有统一的定论，但一般讲的政策冲突指狭义上的是政府部门制定的政策，政策冲突发生在两项或多项政策之间，政策冲突既发生在政策制定阶段也发生在政策执行阶段。公共政策冲突是政策网络中的各种公共政策之间的相互矛盾、对立、斗争。
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