政策冲突的表现

政策冲突从不同的研究侧面呈现出不同的表现形式，“根据社会和国家的民族特征和历史传统、社会整合程度和政治理念的不同，政策冲突在不同的国家政策体制中，表现程度又会有所不同。另外根据时代的要求，国家领导人强调不同的国家目标及相应战略，以及决定这些战略和目标的过程如何会使政策冲突有根本不同的表现形式”^[14]。胡象明从政策要素着手把政策冲突分为三类，即政策目标的冲突、政策措施或手段的冲突、政策效益的冲突。冯庆等人根据政策制定主体的地位以及政策本身效力不同认为政策冲突表现为全局性政策和局部性政策之间的冲突，全局性政策内部之间的冲突，局部性政策内部之间的冲突；^[15]从政策本身的冲突情况这个角度来看，有政策目标的冲突，政策措施或手段的冲突，政策效益的冲突等。邹仰松把政策冲突分为公共政策体系内部的冲突，包括全局性公共政策和局部性公共政策的冲突、全局性公共政策内部的冲突、局部性公共政策内部的冲突，和公共政策在实行过程中的冲突，包括公共政策目标的冲突、公共政策的措施或手段的冲突、公共政策效益的冲突。钱再见把政策冲突分为政策目标的冲突、府际政策的冲突、政策工具的冲突、政策效益的冲突四种形式。政策冲突的表现形式多种多样，根据不同的标准，公共政策冲突呈现出不同的表现形式。

（一）根据政策制定主体不同划分

公共政策中的中央政府政策、地方政府政策、部门政策，根据政策制定主体不同可以把政策冲突分为中央政府政策与地方政府政策之间的冲突、地方政府之间的政策冲突、政府职能部门之间的政策冲突。

1.中央政府政策与地方政府政策之间的冲突

中央政府制定的政策一般是全局性的、整体性的、抽象性的，地方政府在贯彻中央政策的时候通常需要制定更加具体、细化的政策，在这个过程中地方政府对中央政策的理解偏差，或出于地方保护主义的需要往往造成“上有政策，下有对策”的现象。对中央政策进行选择性执行、象征性执行、附加性执行等，如国家的房地产限购令，国家明确规定各级地方政府在2010年底前出台限购政策，然而到2011年春季仍有一些地方政府未出台相关政策。20世纪80年代以来的经济和政治体制改革，权力下放，地方分权的趋势逐渐明显，中央与地方之间的权力对比出现了根本的变化，加上社会经济的发展，地方的经济实力明显增强，地方政府在制定本地区的公共政策中具有更大的自主权。在经济实力和权力都不断提高的前提下，地方政府追求自身利益的趋势更加明显，出现了与国家整体利益相矛盾的地方利益，在政策的制定与执行中表现出中央政策与地方政策之间的矛盾冲突。

中央分权与地方自治程度不断加强，地方政府有更多的实力为地方利益的获得而竞争，为了地方经济的发展各地纷纷开展竞争吸引人、财、物向本地区的流动，在公共政策中体现为出台各种优惠政策来招商引资，其中不乏地方自行出台的土政策，与中央政策产生冲突。2014年10月住房和城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（以下简称《通知》），与广州通过的“最严公积金”有很多冲突之处，关于公积金的贷款次数、缴纳公积金的年限规定、异地互认等条款方面存在冲突。

2.地方政府政策之间的冲突

随着地方自主权的扩大，地方政府在制定地方政策方面拥有更大的自主权，而国家治理社会的发展要求提供的社会服务更加复杂多样，各级政府为了更有效地提供服务形成了复杂的多元网络，在这种复杂的关系网络中各级政府间既相互合作又相互竞争。相比于中央政策与地方政策之间的冲突，地方政府间的政策冲突更难治理，各级地方政府作为独立的行政主体不存在政策之间的相互适应问题，在竞争的压力下各地政策甚至竞相攀比，如各地的价格大战，在招商引资中竞相出台更加优惠的政策等。地方政府间的发展理念不同，政策目标不同等反映在公共政策中也表现为政策之间的相互冲突，如江西彭泽核电项目，与安徽望江县的有关安全、环境政策相冲突，在2011年5月彭泽核电项目的评定报告获批复后，望江县以政府公文的形式向上级部门提交报告，请求取消彭泽核电项目。在彭泽核电项目的地方政府政策冲突中一方从经济发展的角度筹措核电站的建设，另一方从安全、环境等角度提出反对。

地方政府政策冲突还表现为地方保护主义的盛行，利用行政权力对本地企业实行保护，对本地企业和外地企业差别对待，利用非市场的手段来保证地方产品在本地市场的占有率等。在地方保护主义的政策背景下，各地的政策都从本地区的狭隘利益出发，相互之间缺乏交流与沟通，也不愿作任何利益退让，相互之间的政策不免产生冲突。

3.政府职能部门政策之间的冲突

部门政策就是为在某一特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。^[16]政府职能部门之间的管辖权限存在一定的关联性与交叉性，“政出多门”的结果是多个部门都对某个问题或领域制定政策，部门之间又缺乏协调与沟通，多项政策之间极易相互冲突。政府职能部门之间的职能交叉，相互之间关系又未理清，容易给政策的适用者带来困难，如经济发展中企业的行政审批政策，审批互为前提易陷入行政审批“怪圈”，如企业申请登记注册，工商部门让找环保部门出具文件，环保部门让找发改委备案，发改委又让找工商部门办理营业执照，这些职能部门之间的政策冲突，职权不清常常导致企业还未生产就已停产。政府职能部门之间的政策目标不同，根据各自的目标制定的公共政策之间也难免冲突，如安徽省关于招商引资进来的企业“上峰水泥”的政策之间，怀宁县国土资源局对该公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停工，但怀宁县发改委下发的怀发改投字〔2014〕170号文件却同意上峰水泥下属的一建材公司投资建设水泥用石灰岩矿废石综合利用项目。国土资源局、国土部门、经信委等部门从资源优化开采利用的角度责令停止石子生产，而怀宁县发改委从支持本地经济发展的角度支持该企业的石子生产，从而引发了“石子打架”。

（二）根据公共政策要素划分

公共政策由一系列要素构成的，包括政策主体、政策客体、政策价值取向、政策目标、政策内容、政策工具等，这些政策要素之间的冲突也是政策冲突的表现形式。

1.公共政策主体与客体的冲突

“政策主体可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织”^[17]，“公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。公共政策的直接客体是社会问题，而社会成员或目标群体则构成了公共政策的间接客体”^[18]。政策系统中政策主体与政策客体之间的地位是不均衡的，政策主体居于主导地位，是政策的制定者、执行者、评估者、监控者，而政策客体是政策的被动接受者，居于被支配和被控制的地位。政策主体与政策的目标群体间的利益诉求也是有差别的，从理性经济人的角度来讲政策主体利用政策追求个人私利的动机更是与目标群体之间的利益相冲突。

政策主体与作为公共政策所要解决的社会问题之间的冲突表现在一些政策并不能很有效地解决社会问题，随着社会的发展和转型期矛盾、问题的增多，社会问题呈现出复杂性、多样性等特征，而政府的能力是有限的，公共政策的效力也是有限的，不可能解决社会上出现的所有问题。政策的成本、风险等也是决策者决策时必须考虑的因素，决策者也常常陷入政策选择的困境使公共政策与社会问题之间产生差异性。政策主体与目标群体之间的冲突表现为利益之间的冲突与博弈，如政府的拆迁补偿政策中补偿标准的设定，政策主体希望补偿标准尽量客观公平，而政策目标群体却希望补偿标准越高越好。政策的制定和执行等环节中利益受损的目标群体与政策主体之间产生冲突。如政策执行或执行中的大量的公众与政府的对抗事件，因对案件判决不满与政府机关对抗、地方的上访与阻访、反对政府的某项规划进行的请愿等。

2.公共政策价值取向上的冲突

公共政策是由政策系统中的人制定的，而个人的行为必然会受个人所信奉的价值观的影响。公共政策价值取向指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人意愿和目标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向”^[19]。政策价值取向一般具有多层次性和阶段性，多项价值目标之间，不同阶段的价值目标之间相互冲突的情况时有发生。公共政策的价值取向包括公平、效率、平等、公正、自由、责任等，我国不同的发展阶段的发展战略不同，在公共政策价值取向上的冲突主要表现为公平与效率之间的冲突。“平等和效率之间的冲突是我们最大的社会经济选择。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它。”^[20]我国不同发展阶段的发展战略下出现过“克服平均主义倾向，以提高经济效益为中心”“效率第一，公平第二”“兼顾效率与公平”“效率优先、兼顾公平”，到现在的“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系”，在我国的分配政策中越来越看重公平的价值取向，然而公平和效率本身作为一对矛盾体，它们之间的冲突具有不可调和性，格兰德指出公平与效率不能同时取得，二者之间存在难以琢磨的取舍，在大多数实践中，某些意在提高公平的努力却导致了效率的下降，反之则反。^[21]

如在马路上的行人违章问题，行人违章是一个比较难以管理的问题，一些处罚措施如罚款等并没有起到很好的作用，在这样的前提下一些地方出台的规定“撞了白撞”，即如果行人违规发生交通事故，行人负全责。这种规定加大了行人违规的代价，可以起到更好的约束道路上行人行为的作用，是更有效率的规定，但却违背了公平的价值取向，是对生命权的漠视。

3.公共政策目标冲突

公共政策旨在解决社会中出现的各种问题，协调各种利益关系，不同政策之间的目标设定不同，不同目标之间存在差异，即使是同一政策也可能包含着不同的目标追求，这些差异存在对立和冲突。根据目标的时限不同有长期目标、中期目标和短期目标，根据政策制定主体不同有中央政策目标、地方政策目标和部门政策目标，根据政策范围有宏观政策目标、中观政策目标和微观政策目标，不同发展领域的政策目标有政治、经济、文化、社会、生态等政策目标等。政策系统内的多个目标之间往往是有侧重性的，容易注重一项目标而忽视其他目标，如注重经济发展而忽视社会、文化生态等领域的发展；不同政策的目标之间也可能因利益、价值观等的不同而出现冲突，如中央政策和地方政策之间的目标冲突。如我国2012年的油价上调，成品油价上调幅度约为6%~7%，全国各地油价进入“破8”时代，国家希望通过油价调整机制实现国内油价与国际市场接轨、保证几大油企的正常利润以避免他们减少市场供应、避免油价变化对市场带来的冲击、通过提高油价达到对资源的节约利用，促进经济增长方式的转变等多重目标，这多重目标之间本身就有相互冲突的地方，既希望能涨价又希望得到社会对政策的认可。

4.公共政策工具之间的冲突

政策工具就是政府赖以推行政策的手段。^[22]公共政策要得以执行需要以政策工具为手段，政策工具与政策目标息息相关，“丁伯根法则”指出为了同时实现多个经济政策目标，至少必须应用于目标数量相同的政策手段，即经济政策工具的变量数必须不少于经济政策目标的变量数，且这些政策工具必须相互独立。为了实现多个政策目标需要使用多种政策工具，即使是相同的政策目标的实现也不是只靠单一的政策工具就能实现的，多项政策工具在使用过程中因使用方式不同、作用范围不同易相互冲突。加拿大学者豪利特和拉米什把政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具。^[23]自愿性工具是在政府极少或不干预的情况下实现政策目标，包括家庭、社区、市场、志愿者组织等；强制性工具指政府强制或直接介入，包括管制、公共事业、直接提供等；混合性工具的使用时政府有限的介入，最终决策权是私人部门和非政府组织，包括补贴、产权拍卖、征税、用户收费等。我国公共政策的工具包括行政性工具、法律性工具、经济性工具、社会性工具等，不同的政策工具的选择容易发生相互冲突的现象，如拆迁政策，有的选择经济、宣传教育的政策工具，有的选择强制拆迁，暴力威胁等手段，这些手段之间是根本对立的。

（三）根据公共政策作用领域划分

公共政策是解决社会各种问题，调节社会各方面关系的手段，涉及社会的方方面面，各种领域，有政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、生态环境政策等，政策冲突也相应地表现为政治、经济、社会、文化、生态环境等政策之间的冲突。

国家在不同的发展阶段发展的战略重点有所变化，国家优先发展的目标在社会发展中被定于优先实现的位置，这一领域的相关政策容易与其他领域的政策相冲突。如在以经济发展为中心的发展目标下一切活动让位于经济发展，在这种发展战略的指导下各地政府都把经济发展摆在首要地位，而忽视社会、文化、生态环境建设等，在政策领域中表现为经济政策与社会、文化、生态环境等政策之间的冲突。一些地方政府为了招商引资纷纷用子女加分政策来吸引投资者，银川市规定凡在银川市投资500万元以上的企业家子女可降低一个分数段（一个分数段为10分）录取；哈尔滨市发布的中等学校2014年招生工作手册规定，为该市引资100万美元以上的侨眷子女可以享受加分政策；深圳市的《深圳市高中阶段学校招生考试工作的意见》规定金融界高层子女中考可以加10分等。这些地区政府的加分政策，献血加分、投资加分、纳税加分等无疑是与教育公平政策相冲突的。一些地区在城市的拆迁改造过程中对文物古迹进行大肆破坏，体现出经济政策与文化、文物保护政策相冲突。2013年广州的城市改造中，金陵台的两幢民国时期的建筑被铲平，萝岗5座先秦墓被毁，在现实的经济利益面前文物保护显得不那么重要，地方政府没有尽到保护职责。

（四）根据公共政策的层次划分

公共政策的层级系统中不同的层次排列着不同的公共政策，排在最高层次的元政策，作为“政策的政策”，排在中间层次的基本政策和排在最底层的和人民生活密切相关的具体政策。这些不同层次的公共政策之间即使是一脉相承的也可能因为政策主体不同、利益差别等导致上一层次政策的价值、理念得不到贯彻而造成不同层次公共政策之间相互冲突。

元政策、基本政策、具体政策之间的冲突。元政策也称总政策，“用以指导和规范政策行为的一套理念和方法的总称，是关于如何制定政策的政策”，^[24]是政策体系中统率或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据。元政策在政策系统中居于最高地位，表现为一种政策理念。元政策主要有三种类型，一是价值性的元政策，如宣扬社会的民主、自由、公平、公正等价值的政策；二是方向性的元政策，如“改革开放”“以经济建设为中心”等发展战略的规划；三是程序性的元政策，如民主集中制的工作方针的规定。基本政策是总政策的延伸，是执政党和政府给有关团体、个人的行动规定或大方向的公共政策。^[25]基本政策是高层次的、长远的、带有战略性的政策方案，具有中介性，是元政策在实施中的具体化，统帅具体政策，是具体政策实施的依据。基本政策一类表现为针对全国所有机构的根本指导原则；一类表现为某一领域中各部门开展工作的根本指导原则。具体政策是为解决社会发展中某个领域或某个区域中的具体问题的具体策略，是在社会活动中更小范围内发生作用的政策。元政策和基本政策是具有指导性、战略性的价值理念、指导原则等，这些理念和战略方针要得到贯彻必须有具体政策来实施，而制定这些政策的主体不同，利益诉求和价值观不同，容易造成政策之间的冲突。如我国的环境保护政策，元政策是保证经济与生态环境的协调发展，基本政策表现在国家的环境保护制定的基本方针、可持续发展战略、环境立法等，具体政策体现在各个地区对本地的环境政策，而地方政府有可能以牺牲环境为代价发展经济，与国家的环境保护战略相冲突。

此外，根据公共政策时效的长短，可以分为长期政策、中期政策和短期政策之间的冲突，从公共政策作用的范围，可以分为全局性政策与局部性政策之间的冲突等。