政策工具的内涵与分类

对政策工具的理解与认识首先需要把握政策工具的内涵，了解有哪些类型的政策工具。学者们从不同的角度对政策工具进行研究，从而对政策工具内涵的理解也有差异，也依据不同的标准对政策工具进行分类。在总结相关学者研究的基础上我们对政策工具的内涵与分类作进一步的探讨。

（一）政策工具的内涵

对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特征，如尼达姆（D.BarrieNeedham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治理”^[1]，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。

得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德（C.Hood）就认为“工具”的概念可以将它区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。^[2]首先，工具可以被当作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林（Arthur B.Ringeling）就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合”^[3]。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那么政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是，这种定义在将之具体化时却存在着困难。

另外，欧文·E.休斯（Owen·E.Hughes）在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。^[4]我国学者张成福的定义则是：“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。^[5]

要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的。其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其选择也可具有相当大的灵活性。最后，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。

综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。

（二）政策工具的分类

在很长一段时间里，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有一个能够对政策工具做全面详尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各持己见。

荷兰经济学家科臣（E.S.Kirschen）最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。

美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。

著名政策分析家狄龙（Van der Doelen）将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。

胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都会使用下列四种广泛的“政府资源”的其中一项，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。

麦克唐纳尔和艾莫尔（L.M.McDonell and R.F.Elmore）根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。

英格拉姆（H.M.Ingram）等人也作出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习这四类。

加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）在《公共政策研究》一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。^[6]与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。

休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现，它们是：①供应，即政府通过财政预算提供商品和服务；②补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务；③生产，指政府生产在市场上出售的商品和服务；④管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。^[7]

林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约。^[8]

我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。^[9]

我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具指的是，政府利用市场这一资源配置的有效手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术将企业的管理理念和方式借鉴到公共部门管理中，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等（在下一节中，我们将对这三种工具加以论述）。

分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可以为工具理论奠定基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性。其次，大多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带。最后，分类的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。