规制延伸政策的内涵

7.5.2　规制延伸政策的内涵

现在，问题的关键就变成了：什么样的机制能够实现电煤的社会合意的基准价格？进一步，在现实环境条件的限制下，什么样的机制是有效的且可行的？我们认为，对于煤电这类能源产业链，政府应该从整个产业链的角度进行价格规制甚至包括进入规制。对最终产品价格的规制如果不延伸到产业链上游，就会造成上下游价格形成机制的差异，导致产业链利润在上下游之间的分配随着需求波动而波动，不利于形成稳定的供求关系。相关政策也只能做到暂时平衡各方利益，而无法根本性消除这种产业链各环节利益分配的矛盾。因此，现阶段比较现实可行的措施是：将对电力价格的规制延伸到电煤价格，从而形成纵向统一价格形成机制，使得煤炭只作为煤电产业链的中间品而非最终品，这不仅有利于资源的有效利用，而且有利于减少环境污染，满足可持续发展的要求。换句话说，煤电产业链纵向规制的一般原则是“要么都管，要么都放”。近期方案可以是“都管”，即模式6的采取规制延伸政策，远期方案就是“都放”，即模式7的完全市场化。

所谓“规制延伸”，是指在电力竞价上网未能实现，电力的价格仍然受到规制的条件下，政府仍然需要对电煤价格进行规制，即将对电力的价格规制延伸到电煤。具体方案是：在当前情况下，规制机构根据受规制的上网电价，在考虑煤炭企业合理利润空间的情况下，向上递推确定一个电煤参考价格，并确定浮动范围（上限与下限）。进一步，在未来两三年内，在发电产业仍然不能实现竞价上网时，规制机构需改变基准价格的确定顺序，即首先确定电煤基准价格的长期趋势，在此基础上推算出电力的基准价格，并采用分阶段调整的方法来实现社会合意的电煤与电力基准价格。在上述两种情况下，具体的煤炭交易价格都由煤电企业双方在限制区间内协商确定。因此，规制延伸实际上是一种“间接规制”，即只规制价格范围，而不确定价格本身。这与目前执行的涨幅限制政策是类似的。

基于以下五点理由，我们认为在近期内，规制延伸是一种有效而可行的规制模式。

第一，理论上，Yanez（2002）的结论说明，对于受规制的纵向关联产业，联合规制可以内部化信息成本并降低受规制的价格，这从规制者角度看无疑是有利的。而规制延伸同样可以实现这一目的，其直接的效应就是煤价与电价保持平稳，或者有序地进行调整。

第二，从产业链效率角度看，在规制机构能够较合理地确定电煤基准价格的条件下，规制延伸能够实现纵向一体化的效果。而纵向一体化的安排是煤电产业链纵向安排中最具有社会合意性的方案，尤其是在需求强波动性影响下。

第三，从国家对煤炭资源的所有权角度看，在目前采矿权市场还没有形成，能源税的征收还很不规范，数量也很低的情况下，煤炭开采制度安排还必须体现政府的作用以确保国家行使该所有权。而煤炭价格就可以作为一种调节杠杆或信号显示。

第四，从能源安全及能源战略的角度看，市场化并不能解决所有问题。而且电煤市场化所需的相关改革条件目前也还不具备，如电力仍处于短缺状态、铁路运能仍有瓶颈效应等。虽然2007年我国电力装机容量将可能过剩5000万千瓦，但仍存在电力从“硬短缺”过渡到“软短缺”的可能性^[27]，而“软短缺”更需要政府来协调煤、运、电三方的关系。

第五，目前煤炭价格的上升并不真正源于其开采成本的增加，而是源于对煤炭需求的增强。即使从煤炭企业获得稳定利润的角度看，这种源于需求波动的价格上升也并非有利，因为这可能导致电力企业寻求从进口煤炭中获得替代品，这会严重影响国内的供求关系。特别是，如果市场化导致价格过高，煤炭企业可能会做出过度开采的反应，这将更不利于煤炭资源的有效利用。

值得指出的是，规制延伸模式仍然可能存在操作上的困难，例如，我们实际上隐含地假设，规制机构是以社会福利最大化为目标的，并掌握充分信息，能够公平对待煤炭与电力产业。此外，规制延伸仍使煤炭与电力产业处于规制之下，可能会存在效率损失，其他相关环节的无效率也会制约最优规制的实现。因此，为最大限度地减少效率损失，相关配套措施的改革必须同时进行。为此，在相当长时期内，我们无法实现作为最终目标的第7种模式，即电力和煤炭都完全市场化。为了实现这一最终目标，我们需要完成电力产业和铁路产业的改革，需要减少煤炭流通环节从而降低相应的费用，需要建立起煤电之间长期协作的有效机制，等等，任重而道远。