欧盟规制体育暴力政策的发展

第一节　欧盟规制体育暴力政策的发展

1985年5月29日，利物浦队与尤文图斯队在布鲁塞尔海瑟尔(Heysel)体育场的欧洲冠军杯决赛中相遇，欧足联赛前把一个球门后的看台分配给利物浦球迷，但是却有不少尤文图斯的球迷从比利时人手中买到该看台的球票。看台上，也没有足够的治安和工作人员将两队球迷分开。在比赛中，不断有双方球迷的辱骂和投掷行为。混在利物浦球迷里的足球流氓与尤文图斯的球迷大打出手，导致看台倒塌，当场压死39名尤文图斯球迷，并有300多人受伤，这就是著名的“海瑟尔惨案”。而利物浦也输掉了冠军杯，赛后所有的英国球队被禁止参加欧洲的赛事长达五年之久，利物浦则达七年。^[1]

海瑟尔惨案导致欧共体首次涉足体育暴力问题，在此之前，欧洲的体育暴力现象还没有引起足够的重视。惨案发生两周后，欧洲议会通过了两个谴责体育暴力的决议。^[2]决议指出，由少数法西斯分子和极端分子制造的体育暴力行为助长了沙文主义、种族主义以及攻击心理。决议督促欧共体委员会制定一个能够确保观众和运动员人身安全的指令，建议禁止在球场内外销售酒精类饮料，要求欧共体成员国和体育组织采取措施以增加公众对公平比赛和反对暴力的意识等。另外，决议还要求欧共体委员会以及理事会提交切实可行的有关欧洲体育政策的建议。

同年7月11日，欧洲议会通过了一个由欧共体教育和体育委员建议并经过修改的决议。^[3]决议建议对那些在比赛中有过度狂热行为并可能会导致观众产生不理智情绪的运动员进行处罚;认为国际足联和欧足联有确定比赛场馆以及确保其拥有足够的安全设施的责任;要求欧共体制定有关反对体育暴力行为的指令等。考虑到要求欧共体制定有关指令的呼吁没有任何结果，1988年1月，欧洲议会呼吁反对足球暴力并提出了若干建议，例如协调成员国的有关制裁措施、制定体育场馆安全标准、建立成员国信息关键指数以及互换有关信息等。尽管如此，体育场馆内的暴力行为还是不断出现，1989年的希尔斯堡惨案^[4]又一次将体育暴力推到了急需解决的前沿。

此外，欧洲议会还主张采取一些预防性措施。例如，教育年轻人采用新的拒绝暴力和与其他人友好共处的思维方式;更多地利用有关的成员国信息，制定有关体育运动协调发展的行动规划;特别注意体育运动中使用药物和暴力之间的关系等。此外，还要对欧盟成员国预防和反对体育暴力的政策进行比较研究。^[5]

到20世纪90年代，欧盟部长理事会终于开始关注体育运动中的暴力现象，最终结果是从《马斯特里赫特条约》之后，欧盟部长理事会通过了一些涉及球场暴力但不具有法律约束力的建议。1996年4月，理事会通过的预防和制止足球暴力的决议指出，欧盟成员国应当使用一个共同的有关暴力分子的治安信息报告;成员国应当互通预防暴力和治安联合行动的信息;应当对足球比赛中的暴力行为予以特别要求;刑事警务和防卫部门之间应当进行合作并应尽可能承担相关责任。^[6]

1996年4月底，德国绿党提交了一份有关球迷自由流动和暴力问题的报告，对潜在的足球暴力和可以适用的解决措施进行了分析。1996年6月，欧洲议会通过了有关暴力和球迷自由流动的决议。^[7]决议要求欧盟成员国尊重欧洲理事会制定的有关观众暴力的国际公约;鼓励妇女和儿童在家人的陪伴下观看体育比赛;俱乐部、体育协会、欧足联和国际足联有责任实施预防足球暴力的措施;反对俱乐部将比赛门票出售给旅游团体;限制那些可能对各国安全带来危险的球迷的自由流动;成员国应当通过立法对足球暴力分子进行处罚等。

1997年5月，欧盟部长理事会通过的第一个有约束力的反对足球暴力的联合行动决定，要求成员国在法律秩序和安全方面进行更加密切的合作。^[8]6月，欧盟部长理事会的决议要求在整个欧盟地区的国家都要根据各个体育场馆所在地的国内法来承担责任;要出具有关暴力问题的年度报告;更多地关注媒体报道;安排交流相关经验的年度专家会议。^[9]

1999年，欧盟部长理事会针对成员国的刑事警务部门进行合作而发行了一份有关体育暴力的手册，其目的是在预防和控制国际足球比赛的暴力方面给刑事警务部门提供进行合作的实例。^[10]即欧盟成员国刑事警务合作的范围包括体育比赛之前的准备和组织阶段的合作以及信息交流、刑事警务和媒体之间的关系处理、体育场馆出入和票务销售政策等。

进入2000年后，球场内外的暴力事件更是出现了愈演愈烈的趋势。2000年荷兰和比利时联合举办的欧洲杯开幕前，欧洲赛场上不断出现的球迷暴力事件不仅让比利时和荷兰两国的组织者们食不甘味，也让即将赴现场观战的球迷们心惊胆寒。荷兰警官担心在欧洲杯期间发生骚乱，警官们认为英国、土耳其、德国和荷兰球迷将很可能是事端的挑起者。但在英格兰和德国队赛前，在布鲁塞尔和沙勒罗瓦还是发生了一系列暴力冲突，有800多名球迷被捕，其中大部分是英国人。赛后，欧洲议会发表了针对欧洲杯的决议。^[11]决议大力支持荷兰和比利时政府为欧洲杯的顺利进行而采取的行动，认同欧足联采取的有关措施，并注意到体育流氓行为是与种族分子、仇外心理等相关的。决议要求有关国家的政府要预防足球暴力，共同合作以采取有效的措施反对暴力行为;在将来也要采取足够的预防措施以阻止本国的疑似足球流氓随队到其他国家观看比赛;支持比荷当局采取的逮捕并禁止可能构成潜在危险的足球流氓观看比赛的行动;要求英国政府分担部分遣返英国足球流氓的费用;呼吁欧足联和其他比赛组织者采取所有的必要措施确保现场观众的安全等。

国际足球比赛吸引大量的观众涌入体育场，这也导致欧盟需要加强对体育场馆的安全保障措施。2001年欧盟部长理事会通过的决议要求成员国刑事警务之间进行信息交流，随时准备应对来自公共秩序和安全的威胁。^[12]该决议是在比利时的组织者的呼吁下通过的，要求欧盟各成员国成立一个由警察控制的国家足球信息中心，并应当将有关信息移交给欧盟部长理事会秘书长。另外，每个成员国必须确保其国内的足球信息中心配备的工作人员和技术设备能够迅速和有效地完成该国家所应承担的义务。具体来讲，这些应当由各国足球信息中心承担的义务包括:从国际性的角度搜集、协调和互换有关战略、操作和策略性的足球比赛信息;协调和组织各国刑事警务部门之间的合作;对本国俱乐部和国家队有关的风险进行评估等。组织足球比赛的欧盟成员国的足球信息中心应当同有关国家的刑事警务部门进行合作，其他有利害关系的成员国的信息中心可以提出咨询报告并记录以备交换。有关个人数据资料的交换必须根据欧洲理事会1980年1月底通过的《个人数据资料处理及自由流通保护公约》的规定进行。^[13]

根据2000年欧洲杯的经验以及在控制体育暴力方面刑事警务部门进行国际合作的经历，2001年底，欧盟部长理事会通过的决议要求欧盟成员国进一步进行合作。该决议的附件是一个新的指导手册(取代了1999年6月的决议)，这个新版本的手册要求成员国刑事警务部门互换和管理有关信息;体育比赛组织国和参加国之间的刑事警务部门要进行合作;刑事警务部门和足球比赛的组织者也要进行合作等。在足球比赛中确立的刑事警务部门合作的形式也有可能推广延伸到其他的体育比赛，欧盟部长理事会并没有排除这种可能性。^[14]

2002年4月，欧盟部长理事会通过了一个有关国际足球比赛安全问题的决议。^[15]决议要求每个成员国都应当设立具有治安性质的国家足球信息站，在国际范围内搜集、协调和交换有关的足球暴力信息以及嫌疑分子的个人数据资料，承担本国俱乐部和国家队的风险评估工作等。

2003年11月，欧盟部长理事会通过了一个涉及体育场馆禁令的决议。^[16]理事会邀请欧盟成员国探讨禁止那些曾经在足球比赛中犯有暴力行为的个人进入体育场馆的可能性，要对不遵守禁令的行为进行处罚。另外，执行禁令的成员国也要考虑将该禁令延伸到其他成员国的可行性，成员国之间应当互相交换足球信息和个人数据，后者的交流要遵守有关国家的国内法和国际公约的规定。另外，为了能使其在各自的职责范围内进行更加有效地合作，决议要求主办国际体育比赛的成员国要确保刑事警务部门与比赛组织者和有关体育组织建立起必要的联系。

应奥地利的请求，2007年3月29日，欧洲议会提出了一份涉及国际足球比赛安全问题的初步报告，主要目的是对2002年的理事会通过的“与国家足球信息有关的第2002/348/JHA号决议”进行修改。修改意见指出，各国的国家足球信息中心只有在遵守有关国家国内法和相关国际法的情况下才能够查看高度危险球迷的个人数据资料，而且此类数据必须是专门与足球比赛有关的，并且不能用于任何其他的目的。另外，在根据国内法和国际法交换有关个人数据的时候，要遵守1981年1月28日欧洲理事会通过的《个人数据资料处理及自由流通保护公约》以及1987年9月17日欧洲理事会部长委员会通过的有关警务部门使用个人数据的第No.R(87)15号建议。此种数据交换的目的应当是预防和采取适当的措施来维持足球比赛的秩序，而且交换的数据可能特别涉及那些已经或者对法律秩序和安全带来潜在危险的个人数据。^[17]恰如该报告的主要起草人所讲，“近年来围绕着足球比赛我们看到了太多的暴力、偏见、种族主义和仇外主义。我们需要从预防的角度禁止暴力，避免体育场馆经受过多的安全检查，帮助警务部门更加有效地进行合作，推进优良的文化行动以及挽救体育运动的社会特性。”^[18]

2007年7月，欧盟委员会通过了《体育运动白皮书》，指出体育赛事中特别是在足球场上的暴力行为仍是一个头疼的问题，它有多种表现形式。体育暴力已经从体育场内蔓延到体育场外，还延伸到城市其他区域。委员会通过推动和促进成员国、国际组织(如欧洲议会)、体育组织、执法机构和其他利害关系者(如支持的组织和地方当局)之间的对话，致力于预防这类事件。执法机构无法单独解决好体育中的暴力事件。委员会也鼓励警务部门和体育组织之间相互交流良好的实践经验和有关信息情报，尤其重要的是对警察进行管理和制止流氓行为的培训。此外，委员会将根据国内和欧盟规则，促进执法机构和体育组织之间在预防暴力行为和种族主义问题上相互交换有关信息和实践经验;分析采取新的法律措施和其他欧盟标准预防体育赛事中可能出现的公共秩序混乱问题;推动多种纪律处罚方式预防反社会行为;加强执法机构、体育机构和其他利益相关者之间在规则和组织结构方面的合作;鼓励利用包括“青年行动计划”、“欧洲公民计划”、“预防和打击犯罪计划”等计划推动预防和打击体育领域的暴力行为和种族主义;组织体育利益相关者的高层会议，讨论预防和打击体育赛事中的暴力行为和种族主义。^[19]

作为欧盟委员会《体育运动白皮书》通过的行动规划的第一个行动，2007年11月底，欧盟委员会、部长理事会、欧洲议会、欧足联主席以及成员国代表共同召开了一个名为“反对体育运动暴力的欧盟行动规划”的高级别会议。会议代表在很多问题上达成了一致意见，例如进一步促进政府部门和民间团体之间的合作和情报互换工作，理事会通过的预防和控制足球比赛中的暴力手册(即第2006/C 322/01号决议)应当成为主要的法律根据，政府部门和体育组织在比赛的安全管理方面负有主要责任并应当对那些违反基本规则的俱乐部予以处罚，在筹办大型体育比赛的时候应加强欧洲警察组织的作用等。欧盟委员会也计划加强反对体育暴力的经验交流工作，当事人在其职责范围内各负其责并应合作行动，继续发展与欧足联和其他国际体育组织的合作关系，为那些致力于消除体育暴力的政府部门和非政府组织进行财政支持，尝试协调有关体育场馆安全的不同法律规定等。^[20]

前述欧盟涉足体育暴力的概述表明，欧盟在欧洲范围内采取的控制暴力现象的有效措施是非常有限的，有约束力的决议很少，^[21]大多数是由欧洲议会和欧盟部长理事会通过的没有约束力的软法性质的文件，这在一定程度上削弱了欧盟在控制体育暴力方面的作用。尽管如此，控制体育暴力的刑事警务合作却得到了进一步的发展，近两届欧洲杯的刑事警务合作就是典型的例子。可以相信，随着欧盟的发展，相信会出现更多的具有法律约束力的文件来应对体育运动中的暴力问题。